国家税务总局和省级以下税务机构职责调整和对口管理问题研究

国家税务总局和省级以下税务机构职责调整和对口管理问题研究

桂林市地税局课题组

为适应发展社会主义市场经济的需要，加快税制改革步伐，强化税收的组织收入和对经济宏观调控及监督功能，促进国民经济持续、快速、健康地发展，国家税务总局及省级以下税务机构职责调整和对口管理问题研究势在必行。正是为了适应这一需要，本文重点对我国现行税务部门职责和机构设置与新公共关系理念以及征管改革方向存在的问题和差距进行了分析和探索，相信具有一定的借鉴与参考价值。

一、国家税务总局和省级以下税务机构进行职责调整和对口管理的必要性和重要性

国家税务总局和省级以下税务机构进行职责调整和对口管理是深化行政管理体制改革的重要内容，对于进一步转变政府职能，建设服务型政府，提高行政效能，具有十分重要的意义。

（一）适应经济社会发展的重要需求

随着我国市场经济的发展和改革开放的不断深入，“引进来，走出去”的企业数量呈几何式增长，税源国际化趋势越来越明显。当前经济社会呈现出的新阶段性特征，对税务机关进一步职责调整和对口管理提出了新的要求。深入贯彻落实科学发展观，要求逐步建立和完善有利于促进科学发展和加快转变经济发展方式的税收征管制度机制。中央提出加强和创新社会管理，在税收领域中应体现为对纳税人的管理与服务，税务机关必须适应纳税人规模数量、组织结构、经营方式、核算方式、利益诉求的发展变化，进一步明确征纳双方的权利、义务，完善税收征管制度，规范税收征管秩序，更加注重柔性管理、优质服务。面对经济社会发展提出的新要求，必须进一步深化职责调整和对口管理，建立职责优化、责任明晰的税务机构职责机制，促进税收职能作用的有效发挥，为经济社会科学发展服务。

（二）建设新型税务行政管理体制的必然要求

各级税务机关坚持以组织收入为中心，在深化税收征管改革、推进依法治税、筹集财政收入和服务经济社会发展大局等方面，发挥了积极的作用。但是，随着经济的快速发展和组织收入任务的日益繁重，机构设置方面存在的职责交叉、管理缺位、效率不高、专业化程度低等问题越来越突出。这些问题如不尽快解决，将会影响税收事业的持续健康发展。进行职责调整和对口管理问题的研究，就是要着力转变行政管理职能，努力创建廉洁高效的服务型税收机关，致力于组织机构和职能配置的整合，以实现税收职能向创造良好环境、提供优质服务、维护社会公平正义的根本转变，实现税务机关组织机构及人员编制的科学化、规范化、法制化，实现行政运行机制和税收管理方式更加规范有序、公开透明、便民高效，加快形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，为税收事业科学发展提供组织保障。

（三）充分发挥税收职能作用的客观要求

“十二五”时期，是全国上下深入实践科学发展观、全面建设小康社会的关键时期，经济战略和经济发展方式将发生深刻变化，对税收工作将产生重大影响。此外，国家税务总局对“十二五”时期税收改革与发展提出了一系列新的举措。所有这些，都要求税收管理体制必须与时俱进、深化改革、开拓创新，才能适应新形势的需要。税务机构进行职责调整和对口管理，将进一步承担加强纳税服务体系建设，加强以大中型企业和重大项目投资为重点的税源监控，加强税收信息化建设，加强内部审计以及税收执法监督等一系列重要职责，并通过这些职能的有效发挥，更好地适应“十二五”时期税收事业发展的要求，从而为全面完成税收各项工作任务、服务经济社会发展提供体制和机制方面的保障。

（四）提高税务部门正确履行职责能力的保障

执行力是政府工作的生命力，是政府执政能力的重要体现，是保持政令畅通，提高行政效率的重要保证。税务部门作为政府的重要职能部门，其执行力的建设状况，直接影响税务部门的公信力和税收事业的日常工作。加强执行力建设，是税务部门正确履行税收职能的根本要求，是有效提升税务行政能力的必然选择，是推动税收事业和谐快速进步的现实需要，对加强征收管理，强化税源监控，优化纳税服务，实现税收科学化、精细化管理具有重要意义。目前，随着经济的发展和政府行政管理体制改革的深入，因税务机构职责设置上的不科学带来工作中不同程度上面临着执行力的缺失、弱化，如“上有政策、下有对策”，作风懒散、工作拖拉、被动执行等问题和现象时有发生，这些情况严重影响了税收政策法规的贯彻落实，大大降低了工作的效率，损害了税务部门的形象。因此，根据税源专业化管理要求，重新调整、优化税务部门职责，对于有效提升我国税务部门的执行力，具有重要的现实意义。

（五）加强地税干部队伍建设的内在要求

税务部门是政府的重要职能部门，担负着为国聚财、为民收税的重任，是国家税收政策、法律、法规的贯彻执行者。税务干部尤其是基层税务机关干部队伍素质的高低、战斗力的强弱，直接关系到税收政策法规能否贯彻落实到位和税收职能作用的能否有效发挥，关系到税务部门在党委、政府，在纳税人、在全社会中的地位和形象。按照“政治合格、业务过硬、作风优良、纪律严明、服务规范”的要求，目前税务队伍的整体素质与新形势、新任务的要求还有一定的差距。进行职责调整和对口管理，科学规范地界定和理顺职能，明确责任，将为我们优化纳税服务、提高工作效能提供机制保障；科学合理地调配各级领导班子和干部岗位，努力做到人岗相宜、人尽其才、才尽其用，将进一步增强干部队伍的内在活力，促进税收事业健康发展。同时，通过推进税务机构的职责调整和对口管理，把加强机关作风效能建设和干部队伍建设结合起来，把调整优化税务各级领导班子结构和提高干部队伍整体素质结合起来，将进一步提升基层税务机关的凝聚力、战斗力和创造力，更好地发挥税收职能作用，服务经济社会科学发展。

二、目前国家税务总局和省级以下税务机构征管职责分配、征管内设机构设置以及全国税源状况概述

（一）国家税务总局的职责及其内设机构

国家税务总局是国务院主管全国税务工作的直属部门，其主要职责和内设机构如下:

1.主要职责。

（1）具体起草税收法律法规草案及实施细则并提出税收政策建议，与财政部共同上报和下发，制订贯彻落实的措施。负责对税收法律法规执行过程中的征管和一般性税政问题进行解释，事后向财政部备案。

（2）承担组织实施中央税、共享税及法律法规规定的基金（费）的征收管理责任，力争税款应收尽收。

（3）参与研究宏观经济政策、中央与地方的税权划分并提出完善分税制的建议，研究税负总水平并提出运用税收手段进行宏观调控的建议。

（4）负责组织实施税收征收管理体制改革，起草税收征收管理法律法规草案并制定实施细则，制定和监督执行税收业务、征收管理的规章制度，监督检查税收法律法规、政策的贯彻执行，指导和监督地方税务工作。

（5）负责规划和组织实施纳税服务体系建设，制定纳税服务管理制度，规范纳税服务行为，制定和监督执行纳税人权益保障制度，保护纳税人合法权益，履行提供便捷、优质、高效纳税服务的义务，组织实施税收宣传，拟订注册税务师管理政策并监督实施。

（6）组织实施对纳税人进行分类管理和专业化服务，组织实施对大型企业的纳税服务和税源管理。

（7）负责编报税收收入中长期规划和年度计划，开展税源调查，加强税收收入的分析预测，组织办理税收减免等具体事项。

（8）负责制定税收管理信息化制度，拟订税收管理信息化建设中长期规划，组织实施金税工程建设。

（9）开展税收领域的国际交流与合作，参加国家（地区）间税收关系谈判，草签和执行有关的协议、协定。

（10）办理进出口商品的税收及出口退税业务。

（11）对全国国税系统实行垂直管理，协同省级人民政府对省级地方税务局实行双重领导，对省级地方税务局局长任免提出意见。

（12）承办国务院交办的其他事项。

2.内设机构有:办公厅、政策法规司、货物和劳务税司、所得税司、财产和行为税司、国际税务司、收入规划核算司、纳税服务司、征管和科技发展司（大企业税收管理司）、稽查局、财务管理司、督查内审司、人事司、机关党委、离退休干部办公室。

（二）根据实行分税制财政管理体制的需要，省以下税务机构分为国家税务局和地方税务局两个系统

省级税务机关（以广西壮族自治区地方税务局为例）在国家税务总局和省级人民政府的双重领导下开展工作，其主要职责和内设机构如下:

1.主要职责。

（1）贯彻执行国家有关税收法规、政策，起草地方性税收法规草案，拟订广西税收政策措施。

（2）参与研究全区经济政策，从税收方面提出经济调控的意见和建议。

（3）组织开展税源调查，编制全区地方税收中长期规划和年度计划。

（4）制定地方税收征收管理办法，推进地方税收征收管理体制改革。

（5）组织实施全区地方税收、有关基金和规费的征收管理工作；直接组织征收自治区级地方税收收入。

（6）监督、检查国家税收法律、法规的贯彻执行情况，对执行过程中的一般性税收政策和征收管理问题按管理权限进行解释；处理税法和税收政策执行中的有关问题。

（7）指导、管理全区地方税务系统的稽查工作和反避税工作，负责重点税源和自治区地方税收收入的检查以及重大税务案件和反避税案件的查处工作。

（8）对全区地方税务系统实行垂直管理；按照干部管理权限，管理地级市地方税务局的领导干部；按照有关规定，管理本系统的人事工作；协调有关部门管理本系统的机构编制；管理本系统的财务经费、国有资产、装备、基建等工作；负责本系统的干部职工教育培训、思想政治工作和队伍建设。

（9）组织税收宣传和理论研究；负责全区地方税务系统的行政执法监督检查、行政复议和诉讼工作；受理来信来访，查处违法违纪案件。

（10）与自治区国家税务局共同负责组织实施注册税务师管理，规范税务代理行为。

（11）组织开展全区地方税务系统税收方面的对外交流工作。

（12）承办自治区人民政府和国家税务总局交办的其他事项。

2.内设机构

办公室、政策法规处、征管和科技发展处、劳务税处、财产和行为税处、所得税处、重点税源管理处、纳税服务处（行政审批处）、收入规划核算处、财务管理处、督察内审处、人事处（离退休人员工作处）、机关党委（基层工作处）。同时设有税收科研所、机关后勤服务中心、计算机中心3个事业单位；稽查局、直属税务分局2个直属机构；省级纪委、监察厅派驻机构监察室1个。

（三）市级税务机关（以桂林市地税局为例）是在省级税务机关领导下主管各市税收工作的直属机构，同时受市级人民政府的领导

1.主要职责。

（1）贯彻执行国家和自治区关于税收工作的方针政策和各项税收法律、法规和规章，并结合当地实际，研究制定具体的实施办法。

（2）根据本行政辖区经济社会发展规划和上级地方税务局地方税收工作规划、计划，研究制定本行政辖区地方税收发展规划和年度工作计划并组织实施。

（3）负责本行政辖区地方税及教育费附加、文化事业建设费和防洪保安费的征收管理；负责涉外税收中地方税收的管理工作；根据税源和自治区地方税务局下达的税收计划，编制、分配和下达本系统税收收入计划并组织实施；编报地方税务系统税收计划、会计、统计报表。

（4）负责监督检查本行政辖区各部门、各行业纳税人和地方税务机关及其工作人员贯彻执行国家各项税收法律、法规和规章的情况。

（5）负责对本行政辖区集体企业、私营企业、个体工商户的财务进行指导和政策性管理。

（6）按照管理权限负责本行政辖区地方税务系统经费财务、基本建设、资产管理、财务审计、人事、劳动工资管理工作以及思想政治工作、精神文明建设和基层建设及教育培训和纪检、监察工作。

（7）负责本行政辖区地方税务系统税收信息化、办公自动化工作的规划和实施，建设和管理信息系统。

（8）进行有关税收理论和税收政策方面的调查研究工作，分析税收信息，掌握税收动态，组织税法宣传工作。

（9）承办上级地方税务局和当地党委、政府交办的其他工作。

2.其内设机构有:办公室、政策法规科、征管和科技发展科、劳务和财产行为税科、所得税、重点税源管理科、纳税服务科、收入规划核算科、财务管理科、人事科、离退休人员工作科、监察室、基层工作科。直属机构有:直属税务分局、第一稽查局、第二稽查局、国家高新技术产业开发区地方税务局。

（四）县级税务部门主管本县税收工作，受市级税务机关和当地县人民政府双重领导

1.主要职责。

（1）贯彻执行国家、省级地税机关关于地税工作的方针政策和各项税收法律、法规和规章。在省级、市级地税机关的领导下，负责管理当地地税工作，组织税收收入。

（2）根据县级经济社会发展规划，研究制定地税发展规划和年度工作计划并组织实施。

（3）负责县级地方税收、有关基金和规费的征收管理工作；根据税源和省级、市级税务机关下达的税收计划，编制、分配和下达本系统税收收入计划并组织实施；编报税务系统税收会计、统计报表。

（4）监督检查县级各部门、各行业纳税人和地税机关及其工作人员贯彻执行国家各项税收法律、法规和规章情况。

（5）按照管理权限负责地税系统经费财务、基本建设、财务审计和资产、人事、劳动工资管理工作，以及思想政治工作、精神文明建设、教育培训和行政监察工作。

（6）负责县级地税系统税收信息化、办公自动化工作的规划和实施，建设和管理信息系统。

（7）进行有关税收政策的调查研究，分析税收信息，掌握税收动态，组织税法宣传工作。

（8）承办上级地税机关和当地人民政府交办的其他事项。

2.内设机构有:办公室、法规税政股、征管和科技发展股、征收服务股（对外统一挂“办税服务厅”的牌子）、收入核算和财务管理股、人事股、监察室，设有直属行政机构（稽查局）和多个派出机构，负责各项税费的征收管理工作。

（五）我国目前税源分布与征管力量对比

1.纳税主体状况。随着经济全球化和我国社会主义市场经济的发展，劳动力、资本、技术等生产要素以空前的广度、强度和速度跨地区、跨国界扩张转移，经济规模和经济结构快速发展变化。作为市场主体的纳税人数量、组织结构、经营与核算方式等发生了重大变化。2001年我国办理税务登记的纳税人为1500多万，2010年增加到2600多万。企业集团大幅增加，经济主体跨国、跨区域、跨行业相互渗透，税源国际化趋势愈加明显，企业核算和税务处理日趋电子化、团队化、专业化，税收筹划、避税手段层出不穷。

2.税务部门征管力量状况。从2001年到2010年10年间，税务干部的数量基本持平，全国人均管户接近100户，有些地区甚至超过1000户。以广西为例，2000年广西办理税务登记的纳税人为46万户，2011年为82万户，增加了36万户，增长78%。全区地税税务干部12年来增加不多，2011年全区在编地税干部9716人，仅比2000年增长20%；基层一线征管人员4858人，其中税收管理员2677人，仅占全区地税在编干部总人数的28%。税收管理员全区人均管户约300户，有的城区甚至超过1000户。此外，部分税务干部素质难以适应形势、任务的变化。经济活动的跨区域化与税源管理的属地化之间的矛盾日益突出，尤其是传统的税收管理员属地划片管户的税源管理方式，已难以适应经济形势的变化。纳税人的法律意识和维权意识不断增强，涉税诉求多样化、服务需求个性化的趋势日渐明显。这些都给税收征管工作理念、管理方式、资源配置、人员素质等带来深刻影响和挑战。

3.税源分布状况。一是税收收入保持持续稳定增长。2001—2010的10年间，全国税收收入从15165.47亿元增长到77394.44亿元，年均增长17.67%。二是税收收入逐步向大企业集中。根据国家税务总局的统计，2009年，3680户大企业的纳税额占全国税收收入的50%。三是收入构成仍旧以间接税为主。2010年，全国增值税、消费税、营业税三项间接税收入合计49372.78亿元，占全国税收收入总额的63.79%。四是财产行为税收入比重在不断上升，并逐步成为地方税主要收入。2010年，全国财产行为税（不含耕地占用税）收入总计8139.53亿元，收入占比达到10.51%，而耕地占用税2011年收入总计达到1071.97亿元，创历史新高。五是非公有制经济税收快速增长。2003—2008年，私营企业、外商投资企业、港澳台地区投资企业、个体工商户等非公有制经济实现税收收入年均增长率分别为34.3%、21.3%、37.7%、9%。公有制经济中国有企业、集体企业实现税收比重逐渐下降，其中，国有企业实现的税收收入比重由2003年的33.8%下降到2008年的17.2%，集体企业实现的税收收入比重由2003年的11%下降到2008年的4.2%。

4.重点税源管理情况。重点税源管理在税收征收管理中的地位和作用已日益凸现，重点税源的变化对区域经济发展和税收有重大的影响，且其影响力是持续和较稳定的，通过对重点税源企业数据解读可以推断地方经济发展态势，解释税收增长原因，探寻税收增长点，为税收征收管理决策提供依据。以广西为例，广西逐步形成了以制糖、有色、冶金、电力、汽车、机械、建材、食品、医药等为主的一批优势产业，反映到地税收入上，重点税源行业有建筑业、房地产业、制造业、租赁和商务服务业、金融保险业、交通运输仓储及邮政业等行业。2003—2008年，房地产业发展最快，实现地税收入年均增长32.5%；其他行业实现地税收入年均增长也多在20%以上。截至2008年底，全区地税机关负责征管的各类税务登记户共604731户，比2003年增加了97663户。2008年，年缴纳地税收入30万元以上的重点税源企业共5778户，共缴地税一般预算收入167.4亿元，同比增收26.2亿元，增长18.60%，占全区地税一般预算收入的57.1%。从重点税源企业税收规模看，2004年，缴纳地税收入1亿元以上的企业仅有2户，到2008年有7户，合计缴纳税款占重点税源企业总税收的6.3%。

三、当前税务部门职责和机构设置与新公共管理理念以及税收征管改革方向要求存在的问题和差距

税收征管是税收工作永恒的主题。国、地税分设后，全国税务部门在国家税务总局的统一部署和地方各级党委、政府的大力支持下，以“税银一体化”为突破口，始终进行着税收征管改革的艰辛探索。从1997年总局提出建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托、集中征收、重点稽查”的税收征管模式到上世纪末进一步确定以机构改革、计算机开发应用和改革申报纳税方式为主要内容的征管改革思路；进入新世纪后，总局又提出“科技＋管理”的要求，进一步加快了计算机广域网络的建设速度，征管科技含量明显提升，税收征管工作取得了显著成效。纳税人自行申报纳税制度初步建立，新征管模式建立并不断完善，以票管税得到充分发挥，信息管税水平不断提高，纳税服务持续改善，税收征管制度逐步建立，税源监控能力不断增强，税收征管质量和效率明显提升，有力促进了税收收入平稳较快增长。在取得成绩的同时，我国现行的税收征管工作还存在诸多问题。

（一）职能、职责方面存在的问题

1.管理理念有待更新，税法遵从、风险管理、信息管税等现代管理理念还没有从根本上树立起来。随着公共服务，公共管理理念在政府管理活动中的实践运用，发达国家普遍将税法遵从作为税务机关的使命和目标。引入风险管理理念，建立税收风险管理流程，探索由事后风险管理向事前风险管理发展；将纳税评估纳入税收征管基本程序，作为税源管理、促进遵从的重要手段；建立税务机关获取涉税信息的法律制度，建设现代化的税收信息管理系统。国际税收征管理念、经验的不断创新发展，要求我们及时把握国际税收征管发展趋势，紧密结合我国实际，认真学习借鉴有益经验，不断提高税源控管能力。

2.职能分工不够合理。一些复杂事项管理层级太低，税源管理比较薄弱，税收管理员属地划片固定管户方式需要改进。横向方面，税务机构内部各职能部门缺乏横向的联系和应有的交流，各职能部门基本上是一个独立的机构以自己的方式工作，主要表现为日常管理与重点稽查相分离，税源日常管理与税务稽查存在工作交叉。纵向方面，第一，税源管理上下脱节，征管一线与税务内部行政力量倒配，导致基层征管一线力量相对薄弱。县以上税务局主要以行政管理为主，很少直接从事税源管理，基层税源管理依然主要由基层税务分局（所）和税收管理员承担，采取税管员属地划片固定管理方式，不适应经济发展和纳税主体的变化。第二，税收人力、物力、财力资源配置不合理，机关集中多，基层倾斜少。如重点税源税收征管机制不健全，重点税源监控体系配套措施和制度相对滞后于企业的发展；市级地税机关设有重点税源科，人员配置只有3人，而县级没有设置专门的重点税源管理部门，导致重点税源工作不知由哪个股室承担的局面。据调查，有的县将重点税源工作放到征收服务股，有的县将重点税源工作放置在征管和科技发展股，有的县将重点税源工作放置在法规税政股，也有的县将重点税源工作放在收入规划核算和财务管理股，一到市局重点税源科组织各县开会，各县去开会的人员形形色色，各股室人员都有，导致工作效率低下和推诿的现象发生。第三，组织层级过多，层层报批，导致效率低下，职权分配不够合理，一些复杂涉税事项管理层级太低，不适应职责设定科学化要求。

3.信息管理和应用水平还比较低，信息系统功能不全，无法满足信息管税要求。当代信息技术革命对税源管理带来新影响。智慧地球、互联网、物联网、云计算等发展掀起新一轮信息技术革命，深刻影响着人类的生产生活方式。企业经营和管理电子化、智能化趋势日益明显。规模庞大、结构复杂的金融电子交易和电子商务不断增长。征纳双方信息不对称状况日益加剧，税源管理面临高度的复杂性和不确定性，传统的人海战术、以票控税等税源管理方式已难以适应信息社会迅猛发展的现实。

4.专业化管理水平不高，税收风险分析、纳税评估工作比较薄弱，税务稽查的威慑力还未充分发挥。税务部门在推行税源专业化管理过程中，对机构职能做了一定的调整，基层分局方面，将典型行业集中管理，统一了管理路径，提高了管理的专业性；职能部门方面，将税种管理与征收管理相分离，明晰分工，以提高管理针对性，但在引入税源风险管理理念后，发现这种机构职能的配置不能适合税源风险管理模式。一是风险分析方面。税源管理的风险分析应包括税种政策风险分析、税种管理风险分析、征收管理风险分析、出口退税风险分析等，而这些分析任务往往散落在法规、税政、征收管理、进出口税收管理等职能部门，传统的直线职能型组织结构使各部门之间协调性不足，阻碍风险分析的开展。二是风险应对方面。若按照各职能部门分类负责风险应对的组织开展，必然会造成任务重重，风险应对人员工作量增加的问题，而即使通过一个临时的统筹部门统筹各项风险任务，减少风险应对工作量，但风险应对的后续跟踪管理的职责应归于何处？

（二）机构设置方面存在的问题

1.征管机构设置不尽科学。一是目标模糊。表现为对未来发展和机构调整方向不明，对机构设置的原理不清，没有把握好本单位、本人在整个税务管理中所处位置和职责；对于应如何发挥本环节管理功能，应以什么态度协调好各环节的关系等问题没有清晰的思路，以致工作被动、抵触心理强，工作方向不明确，职工归属感、安全稳定感受到影响，工作主动性、积极性不高，缺乏创新意识。二是管理方法陈旧。受长期全功能局工作习惯的影响，各方面对信息高度集中前提下集团协作式的、科学规范的管理尚未引起足够的重视，对职工行为管理没有深入研究，命令、临时应对、短期随意的管理方式依然存在，对专业机构的运行产生障碍。三是管理机制不畅。扁平式的管理必然使决策权力上收，但许多部门心理准备不足，机关由间接管理转向直接管理协调还需要一段渐进过程，对急需解决的问题敏感性不够强，冷漠、回避、推诿现象时有发生，解决问题的决策过程有时还不够迅捷。四是税务机关内设机构职能不清。现行的税务机关税收征管业务流程设征收局、管理局、稽查局，旨在通过机构的设置实现业务流程的环环相扣，相互监督，但是也造成了业务管理环节繁杂，衔接不清，既重复又脱节，责任不明等现象，在执行过程中甚至有悖《税收征管法》、《行政复议法》、《行政许可法》等法律的要求。如按县级即为直接从事征、管、查的最基层机构，那么行政复议，重大案件审理的管辖权等问题值得商榷；如按《行政许可法》的规定，税务机关应实行一窗式管理，即将税务机关的多项管理服务工作抽象出来，归并为一个窗口完成，这对现行征管流程无疑是一个重大挑战。“一窗式”管理是典型的层级扁平式管理方式，需要精简效能的“后台”支撑，以“一窗式”之形贯现行之实，是不能实现改革初衷的。

2.干部综合素质有待提高，税收分析、纳税评估、反避税等高层次专业化人才比较匮乏。税务部门现有人力资源不能适应信息化建设和现代化管理的需要。主要体现在“三低”:一是计算机应用技能低，常出现错误操作的现象。二是管理质量低，致使管理工作滞留在催报催缴、政策宣传、发票审核审批等层面上，不能管得更深、更细。三是财务会计知识水平低，不能将财务知识与税收法律法规有机结合起来，致使纳税评估这项重要的工作流于形式。具体表现在:有些干部只讲待遇、不讲奉献，消极怠工，服务意识差；有些干部不熟悉岗位业务，执法水平不高，工作效率低；有些干部不思进取，因循守旧，开拓创新意识不强，等等。

（三）对口管理方面存在的问题

1.税务机构上下对口管理不够合理。由于行政管理体制的原因，在基层税务机关与上级局之间形成了“上面千条线、下面一根针”的局面。基层分局对口县级法规税政股、征收服务股、征管和科技发展股、收入规划核算和财务管理股、稽查局5个业务部门，而县级的法规税政股、征收服务股、征管和科技发展股3个业务部门要对应市局所得税科、法规科、劳务和财产行为税科、征管和科技发展科、征收服务科、重点税源科等6个业务部门，形成了一种“倒金字塔”式的结构，几乎所有的工作任务最后都要落到基层去承担，工作负担之重可想而知。同时，上级税务机关内设机构之间缺乏必要的沟通协调机制，不能从本级机关的整体出发对内设机构的工作、资源进行合理的整合，存在各自为政、管理交叉、效率低下的情况，由此导致多头部署、重复布置，造成基层一线常常既要顾头又要顾尾，疲于应付。

2.各级税务机关本身都没有对大企业进行直接的税收征管与服务。随着我国社会主义市场经济的快速发展，出现了一大批上规模、综合性、跨区域、现代化的大型企业（集团），大企业是国民经济的重要支柱，是国家税收的主要来源，根据国家税务总局的统计，占全国2.31%的纳税户支撑着全国90%的税收收入，2009年，3680户大企业的纳税额占全国税收收入的50%。做好大企业的税务征管工作，对提高征收管理水平、提高纳税人税法遵从度、营造依法诚信纳税、共建和谐社会的良好税收环境、降低税收执法成本、提高税收执法效率具有重要意义。目前，虽然总局成立了大企业税收管理司，各省局也都设有重点税源管理处，但对大企业的管理只限于宏观业务管理与服务，直接的征收管理与服务仍按属地原则分散在各基层税源管理单位。经济的跨国化与税收管理的属国化，经济活动的跨区域化与税源管理的属地化之间的矛盾日益突出，尤其是传统的税收管理员属地划片管户的税源管理方式，已难以适应经济形势的变化。

（四）当前税务部门职责和机构设置与新公共管理理念差距产生的原因分析

1.基于传统的计划经济下的税收管理理念，即新公共管理理念在税务系统缺乏顶层设计、整体规划和宣传推广。新公共管理是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础，主张将市场竞争机制引入公共管理，打破政府对公共产品与服务的垄断；更多地注重管理的结果，而不是只专注于过程，重视政府绩效的考核；把公众视为顾客，将顾客满意程度作为衡量的标准。新公共管理运动首先发端于英国，以撒切尔夫人上台为标志，随后波及澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家，在相当程度上提高了这些国家的公共管理水平，促进了经济与社会的发展，增强了整个国家在国际社会中的竞争能力。

新公共管理的主要特征体现在七个方面。第一，新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。第二，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量。第三，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，而实现严明的绩效目标控制。第四，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性。第五，新公共管理强调公务员不必保持中立，而应让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任。第六，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化。第七，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性。

虽然新公共管理也存在其自身的缺陷，比如无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法；把政府与公共的关系完全等同于供方与顾客的市场关系等。但由于其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对进一步深化税收行政管理的理论和实践不无借鉴意义。当前，在全国税务管理中很少强调树立现代化管理理念，还没有对我国实现税务管理现代化的目标、标准及实现途径等进行顶层设计和整体规划，更多强调的是落实以信息化为支撑的税收征管改革，而这只是税收管理现代化的一个组成部分。

2.基于传统的税收管理理论。在传统的税收管理理论下，税务部门以实现组织收入目标的最大化为重要职责，唯收入论仍然是税务部门的主旋律，重收入规模轻收入质量，重预算收入途径轻预算支出流向，重管理轻服务的现象大量存在；征纳双方依然是管理与被管理的关系，税务部门依法收税与纳税人依法缴税那是天经地义，税务部门依然扮演着“执法队、审判长、检察员”而非“服务员、导航员、裁判员”的角色。税务机关和税务人员对纳税人居高临下的纵向管理，权威管理和服从管理，收入计划上的人治管理、目标管理、承包管理等现象未从根本上得到转变。税收作为公共财政学的研究范畴，随着财政学“公共财政”理论的提出和传播，税收理论遂纳入并成为公共财政理论的一部分，税收的公共性、中立性更加突出，先前税收取之于民和用之于民的概念，其内涵不仅日益强化，还有进一步引申。在税收管理中，纳税人不仅关心具体的应纳税额多少，还越来越关心税收的去向和用途。随着社会环境的变迁，纳税人在税收征纳过程中，提出诸如此类的疑问不足为怪，而对公共预算和财政支出的具体关注，也反过来影响税收征纳关系。税务机关作为财税管理机关的重要组成部分，不仅仅简单履行税收征收的职能，还须回应社会需求，满足信息公开，维护社会公正。这也对税收管理提出了新的挑战。

3.基于传统的征管方法。我国税收征管改革摸着石头过河走了10多年，税收征管改革从一开始就缺乏科学的理论准备和理论指导。税收征管改革基本上是凭经验和直觉进行，在解决改革出现的新情况和新问题中徘徊。无论是20世纪80年代末，进行的“征、管、查”三分离或二分离的摸索，还是新税制实施后，对传统专管员制度全面改革，形成的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，以及进入21世纪后，采取科技加管理措施，以信息化推进专业化的深化税收征管改革，基本上都是在理论准备不足的情况下进行的，未能从理论上对税收管理改革目标体系进行深入系统地研究，在科学把握税收管理的本质、规律、原则等基本理论问题的基础上，形成税收管理改革的基本理论框架，给予税收管理改革坚强有力的理论指导。因此，在改革的目标方向上，缺乏准确清晰的定位，目标设计缺乏系统论证，征管改革的框架和基本模式一直处于变化之中，对征管改革的方向经历了反复探索和较长时间的认识过程；在改革的思路上，始终循着相互制约的指导思想，沿着职能划分的思路，把分权制约过多地寄望于征、管、查职能的分解上，追求税收征管的模式化；在改革的范围上，侧重于税收征管的改革，忽视税收行政管理的改革，未能把对以纳税人涉税事项为主要管理对象的税收征收管理和以征税机关、征税人为主要管理对象的税收行政管理作为改革的整体进行系统设计，忽视人力资源的配置管理和开发利用；在改革的进程上，对不同地区制约征管改革的因素研究不够，缺乏整体规划，常常处于走一步看一步，造成各地改革进度不一，带来征管业务的不规范、信息技术应用的不统一，导致税收管理改革走了一些弯路，浪费了不少人力、物力和财力，增大了改革成本。

四、税务机构进行职责调整和加强对口管理的基本原则

税务机构进行职责调整和加强对口管理必须坚持以下基本原则:

（一）依法行政原则

进行职责调整和加强对口管理既要在现行的法律法规中系统协调地寻求支撑点，又要具有前瞻性，把握即将出台的法律法规的立法精神，把依法行政作为税收工作的生命线，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，使税法得到有效执行和普遍遵从。

（二）突出职能要义的原则

强化税收管理的职能作用，弱化税务机关自我管理服务的内耗功能，引导服务与管理的社会化，突出职能要义，既要符合总局的要求，又要体现各地的特点，因地制宜实施职责调整和加强对口管理。

（三）精简统一的原则

完善征管体制，加强服务职能，优化组织架构，整合资源配置，优化干部队伍结构，提高行政效能。

（四）科学效能的原则

坚持科学效率，运用专业化、信息化等有效管理方法和先进技术手段，合理调整机构职责，优化征管资源配置，完善税收征管流程，提高税收征管的质量和效率。

（五）权责一致的原则

明确和强化责任，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，做到有权必有责，权责相一致。

（六）优化服务的原则

坚持征纳双方法律地位平等，把优化服务贯穿于税收征管全过程，满足纳税人的正当需求，切实减轻纳税人负担。

（七）监督制约的原则

在征管流程和业务信息软件中嵌入内控机制，对税收执法权的行使过程和结果进行督察和全面监督，有效防范执法风险和廉政风险。

（八）循序渐进的原则

税务机构的职责调整和加强对口管理设置上既不能超前于现行税制，又不得脱离于现行税制，而应有机结合，与税制的各组成要素齐头并进，注重职责调整和加强对口管理的策略、路径，整体推进，重点突破，分步实施，先试点总结，再全面推广，稳步推进职责调整和加强对口管理。

五、按照现代公共管理理念和征管改革要求进行总局和省级以下税务机构职责调整的对策建议和路径选择

根据形势发展的要求，结合税收工作实际，国家税务总局已明确当前和今后一个时期深化税收征管改革的总体要求是:以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢记为国聚财、为民收税神圣使命，围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，构建以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向，以纳税评估为重点，以分类分级管理为基础，以信息管税为依托，以完善制度、机制为保障的现代税收征管体系。即深化税收征管改革总体要求的核心是构建现代化的税收征管体系，改革的目标是全面提高税收征管的质量和效率，具体来说就是要“两提高”、“两降低”，即提高税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本。按照税收征管改革的要求，纵观总局至县局的机构职责设置，应从以下几个方面进行考虑:

（一）必须保留的职责

依法组织税收收入，各级国家税务局和地方税务局应按照国家规定的征管范围，积极开展组织收入工作，力争税款和规定的基金（费）应收尽收；积极参与研究宏观经济政策，包括总局对中央与地方税权的划分并提出完善分税制的建议，研究税负总水平并提出运用税收手段进行宏观调控的建议，以及地方各级税务部门参与研究本地经济政策，从税收方面提出本地经济调控的意见和建议；编报税收收入中长期规划和年度计划，开展税源调查和税收收入分析预测，组织办理税收减免等具体事项；开展税收领域的国际交流与合作，参加国家（地区）间税收关系谈判，草签和执行有关的协议、协定；办理进出口商品的税收及出口退税业务；总局组织实施税收征收管理体制改革，起草税收征收管理法律法规草案并制定实施细则，省级以下税务局制定税收征收管理具体办法，推进税收征收管理体制改革。

（二）需要强化的职责

1.依法治税职责。依法治国是社会主义法治的核心内容，是我们党领导人民治理国家的基本方略。依法治国，就是把社会主义民主与社会主义法制紧密结合起来，实现民主的制度化、法律化，从而保障人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，管理国家事务，管理经济文化事业，保证国家各项工作都依法进行。依法治税是依法治国的有机组成部分，是指通过税收法制建设，使征税主体依法征税、纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。依法治税既是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的客观需要，也是建立和发展社会主义市场经济的必然要求，依法治税是税收工作的灵魂，贯穿于税收工作的始终，是税收工作必须牢牢遵循的宗旨。因此，相应地要强化目前政策法规司、处、科、股部门职责，建议总局:一是新设地方税管理司，把现有分散在政策法规司、货物和劳务税司、所得税司、财产和行为税司等部门的地方税法规政策管理职能整合集中起来，实施对地方税法规政策的统一领导，减少基层税务部门对上级税务机关有关内设部门的多头应对，提高工作效率。二是建立税务警察，健全司法保障体系。到目前为止，专业化的税务司法保障体系还未真正建立起来。税务机关对于涉税犯罪活动没有独立的侦查、预审、检察、审判等权力，税务司法活动基本上依靠非专业性的公、检、法机关执行，这样就造成了由于没有有效的司法保障体系，使得《税收征管法》中所规定的税务机关所具有的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏必要的保障手段而难以落实。

2.纳税服务职责。始终遵循“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”原则，以维护纳税人权益为重点，切实优化纳税服务，提高纳税人满意度和遵从度。要规范纳税服务流程:根据纳税人需求，确立各个岗位的纳税服务职责和要求，编制岗责明晰、程序规范、操作标准的纳税服务工作规程。要优化纳税服务平台:按照标准统一、功能整合、运转协调的原则打造纳税服务平台。全面完成规范化的办税服务厅建设，实现纳税服务热线、税务网站、办税服务厅之间的服务功能整合和互动，逐步实现纳税服务平台与税收征管、办公自动化等税收管理系统信息资源共享，加强国、地税共建总局统一的12366纳税服务平台，逐步实现共享法律知识库。要丰富纳税服务内容。实行多元化申报纳税方式，积极推行“免填单”，优化办税流程，精简涉税资料，落实“两个减负”。做好纳税风险提醒工作，帮助低风险纳税人消除税收风险。健全征纳沟通机制，建立纳税人诉求管理和争议化解机制。加强纳税信用评定管理，强化纳税信用评定结果的应用。规范行政审批管理，简化审批流程，缩短审批时限，扩大备案范围。为此，在纳税服务机构的设置上，在现有的纳税服务司、处、科、股的设立基础上，建议新设立从总局到省、地（市）一级的纳税人遵从度和满意度调查相关机构，专门履行开展纳税人对税法遵从度以及对税务机关及税务工作人员工作情况满意度调查的职责，通过建立专业的数据采集团队、科学的调查方法、完善的调研题库，以定量调研和定性调研形式对纳税人进行满意度和遵从度评价采集、意见采集，从而及时了解纳税人的满意遵从水平、关注焦点和需求建议，掌握纳税人诉求意见。同时，调查结果可以作为不同税务部门进行横向比较的重要依据，也可以与往年数据纵向比较，宏观监控各级税务部门整体服务提升水平，有效指导并优化税收服务，提高工作效率，提升服务针对性和差异性。

3.专业化管理职责。

一是建立税收风险管理流程。将风险分析识别、等级排序、应对处理、绩效评价的风险管理流程与征管基本程序有机结合，建立“统一分析、分类应对”的税收风险管理流程。在税收风险分析监控中，进行风险分析识别、等级排序、任务推送。在税收风险应对中，对低风险纳税人采取纳税辅导、风险提示等服务方法督促其修正申报；对中、高等级风险纳税人进行纳税评估；对涉嫌偷逃骗税纳税人实施税务稽查；对涉税事项复杂的大型企业集团等可实行综合应对方法。

二是实施分类分级管理。过去，税源管理质效不高的一个重要原因，就是税源管理的任务主要由基层税务机关和税收管理员承担。2011年8月30日召开以税源专业化管理为主题的全国税收征管和科技工作会议提出，税源专业化管理的重大改变，就是在税务登记、受理申报、税款入库级次等属地管理不变的前提下，建立从总局到县局的各级领导机关，都要承担税源管理职责。尤其是总局和省局要在做好税收风险管理战略规划的同时，下工夫搞好风险的分析识别、等级排序，应对任务的统一下达、本级应对任务的实施和绩效考核；还要结合风险管理实际，对各层级、各部门现有税源管理职责进行整合、调整，以指导和推动基层税源专业化管理的开展。要根据各类纳税人的不同特点，有针对性地实施专业化管理。大企业管理是推进税源专业化管理的重要内容和突破口。针对大企业具有跨国界、跨地区经营，行业跨度大，内部结构和财务核算体系复杂等特点，按照属地入库，统一管理的原则，探索建立从总局到县局的大企业税收管理局，实施对大企业税收的直接管理与服务的大企业税源专业化管理模式；针对中小企业普遍具有生产经营不稳定、现金交易多、财务会计核算不健全、第三方信息不易获得等特点，实施行业、特定类型等差别化管理；针对个体工商户规模较小、税源分散、经营不稳定、账簿不健全等特点，按照有利于税源控管和方便纳税的原则，强化基础信息采集和税收定额管理，推进协税护税；针对非居民管理税源分散、流动性强、较难控管等特点，重点关注跨国交易量大、对外支付多、跨国集团重组活跃的企业，将居民管理和非居民管理相结合，提高非居民税收遵从管理水平。同时，要有针对性地加大对高收入行业和个人的个人所得税管理。

三是加强税收风险分析监控。改进风险分析手段，以数据信息采集和应用为重点，充分利用集中的信息资源，建立和完善风险预警指标体系，对纳税人的纳税申报情况定期进行风险分析识别，对税源状况进行全方位、多角度分析。加强风险分析应用，对纳税人涉税信息进行综合比对分析，及时发现风险点，并进行等级排序，将风险应对任务推送至相关部门，分析监控部门对风险应对结果进行监督控制和绩效评价。

四是强化纳税评估。一要规范纳税评估程序。按照案头审理、实地核查的递进程序，对风险点逐一进行评估。解除风险点的，即终止评估；确认风险点的，由纳税人自我纠错，补充或更正申报，依法补缴税款和滞纳金；有偷逃骗税嫌疑的，移交稽查部门处理。二要改进纳税评估方法。逐步建立和完善纳税评估模型，细化指标体系，对纳税人申报信息及其他相关涉税信息开展同行业税负比对等综合评估工作，有效排查风险点。三要加强对纳税评估工作的监督制约。建立纳税评估监督制约机制、纳税评估工作岗位责任制、岗位轮换制和责任追究制等有关制度；纳税评估的实施做到既不得随意评估，也不得随意终止评估，探索实施纳税评估定期复核制度。

五是加强税务稽查。优化选案程序和方法，将分析监控推送和纳税评估移交的涉嫌偷逃骗税纳税人以及上级交办和社会举报案件作为重点，抓好案件查办等风险应对工作；规范稽查行为，完善稽查工作程序，通过研究税收违法行为的特点和规律，查找税收征管薄弱环节，提出管理建议，并及时向分析监控、纳税评估等部门反馈，发挥以查促管作用。

六是总局、省局、市局、县局直接进行大企业税源管理。总局肖捷局长先后对大企业税收管理服务工作提出了“在属地管理的基础上，以大企业和重点行业税收管理为突破口，大力推进专业化管理”和“探索制定大企业税收服务与管理工作规范与技术标准，完善大企业税务风险管理技术手段，依据不同企业风险状况，实施有针对性管理”的工作要求。总局在2010年11月召开的全国大企业工作会议上指出，“十二五”期间要依据纳税人规模、属性、特点及不同需求，创新服务流程、方式、手段，不断提高纳税人的满意度和税法遵从度；要创新思路，强化措施，大力推进以风险管理、信息管税等为主要内容的税源专业化管理，发挥税收风险管理在税源专业化管理中的导向作用；并且会议明确今后一个时期我国大企业税收工作的总体要求是，以党的十七大和十七届四中、五中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，以提高大企业税法遵从度为目标，坚持依法治税，创新体制机制，推进专业管理，优化纳税服务，强化风险防控，探索适合我国国情的大企业税收管理模式，进一步提高税收征管的质量和效率。按照肖捷局长的工作指示和以上大企业税收工作的总体要求，在保持财政体制不变，属地入库原则不变，专业化管理与属地管理相结合的征管方向不变的三个“不变”下，按照“统一征管，属地入库，深度管理，推进遵从，强化服务，引领发展”的总体思路，即以实施分规模、分行业、专业化集中征收管理为重点，以税收风险管理为指引，以定点联系企业和大企业特色服务为载体，以信息管税为抓手，以数据分析和管理系统为平台，以高素质专业化人才为保障，对大企业实施深度管理和特色服务，推进纳税人税法遵从度有较大幅度提高，纳税服务满意度大幅提高，充分发挥大企业税收管理的职能作用。综上所述，适应实施风险管理和推行税收专业化管理的需要，按照税收风险分析监控、纳税评估、税务稽查、基础税源管理等涉税事项相应安排机构设置和合理调整机构职责，优化资源配置。第一，要适当提升税收风险分析监控、税务稽查、执法督察等事项的管理层级，逐步使各级税务机关都成为税收风险管理的实体。省（自治区）、市、县（市、区）税务部门要逐步建立综合性的税收风险分析监控机构，统一开展税收风险分析监控，市级以下税务部门则主要按纳税人规模、行业或特定税种建立税源管理机构，实行专业化管理。因地制宜调整省（自治区）、市、县稽查机构职能，继续开展由市级稽查局统一组织县级稽查局开展稽查工作的试点，加快打破按行政区划逐级设置稽查机构的传统模式，构建省（自治区）级或市级大稽查体制。第二，要成立从总局到省级以下税务机关对大企业进行直接的征收管理与服务的机构。第三，要对征管一线税源管理、办税服务、税务稽查人员比例的科学分配。税务征管一线应是税务部门直接从事税收日常征收管理的具体职能部门和岗位，按照现行的机构设置来看，应该主要包括各省（市）税务机关直接从事税源管理的直属税务局和稽查局，各县（区）税务局和所辖的税务分局（所）及稽查局。对征管一线进行科学合理定位，有利于征管一线机构的合理设置，有利于税务人力资源和征管科技装备的合理分配与流动，充分发挥人力资源和征管科技装备的积极作用，有效解决岗人不对等，权责不明晰，人才浪费，资源闲置的问题，从而提高税收征管的质量和效率。科学合理的人员配比应为:（1）后台税源管理人员占比50%。税源管理是税收征管的基础和核心，税源管理岗位担负着税源分类分级、税收风险分析监控、纳税评估等日常税源管理重要工作，在整个税收征收管理流程中处于重要地位，因此，应该把一线执法人员的大部分安排分配在税源管理部门及岗位。（2）前台办税服务人员占比30%。将纳税人到税务机关办理的具体事务，集中归口到办税服务厅或办税室，实行“一站式”服务，实现纳税人办理税务登记、资格认定、纳税申报、认证报税、定额核定、发票购买、发票验旧工作的一体化，把管理人员从以往办理日常的签字审批手续中解脱出来，将主要精力和时间用于税源管理。因此，应该把一线执法人员的相当部分安排分配在税源管理部门及岗位。（3）税务稽查人员占比20%。在“纳税服务，税源管理，纳税评估，税务稽查”四位一体的税收专业化管理体系中，纳税服务和税源管理是基础性日常工作，纳税评估是中期性的监控管理，税务稽查是后续性的强化管理，是对税源管理的再加强和再补充，是税收管理的最后一道环节和屏障。按照多年税务稽查实践的结果来看，人员安排比例保持在20%左右为宜。

4.信息化管理职责。一是强化涉税信息数据的采集和有效获取。制定贯穿信息采集、存储、查询、应用等全过程的信息管理制度，建立信息标准体系，统一涉税信息的数据标准、口径，加强数据质量管理，保证涉税信息的一次性准确采集和规范使用。积极推广税控装置，开展网络发票试点，探索试行电子发票，逐步建成省级信息集中库，加快以票控税向信息管税的转变。要积极推动建立政府主导、各部门参与的信息共享平台，加快第三方涉税信息保障立法，推进部门协作和信息交换，提高涉税信息获取能力和共享程度。要加快网上税务局建设，推广网上办税，提高信息采集效率，注重收集整理互联网等现代媒介发布的相关涉税信息。二是强化涉税信息分析应用。加强业务与技术的融合，加强纳税人申报信息、财务报表信息以及第三方信息的比对，不断提高数据的增值利用水平，发挥数据省级和市级集中地优势，逐步建立以省局和市局为主的税收风险预警指标体系和税收风险特征库，逐步建立完善各行业（产品）评估数据模型，增强税收风险分析识别和应对能力。三是搭建信息应用支撑平台。在金税三期尚未落实的情况下，各省（自治区）要积极改造现有税务信息系统，完善数据省级集中工作，建立涉税信息数据仓库和统一规范的风险管理平台，实现各应用系统信息共享，搭建一个涵盖主要行业税收分析模型，具备评价和统计考核等功能的信息应用平台，为深化征管改革提供技术支撑。为此，在机构设置上应进一步明确信息管理机构的“三定”方案，继续设置省级以下税务部门信息管理内设机构，而不是像现在的做法把它并入征管部门，削弱其职能。

5.监督制约职责。一是创新税收执法权运行的监督制约手段。在税收征管业务调整时统筹考虑执法监督和风险防控，按照决策权、执行权、监督权相分离的原则，整合优化各项税收征管工作流程和内部管理制度。将风险防控与监督制约的理念融入流程优化、岗责配置、制度规程设计、信息系统开发中，强化分权制衡、防控风险的能力。依托信息化软件开展税收执法督察及电子政务监控，尽可能将一些关键环节、重要事项和重点岗位纳入信息化监控范围。健全重大减免税、税务行政审批事项、重大案件审理的集体审议机制，加强对政策性个案批复的监督。推行综合监督检查，形成执法监督合力。二是建立健全内控机制和严格落实责任追究制。继续深入推进内控机制建设，重点加强对调查审批、风险分析、纳税评估、税务稽查等重点环节廉政风险的源头防控。各级税务机关应制定切实可行的防控措施，并强化监督管理。对各项税收征管、执法工作中涉及的重点权力事项及风险点要加强内部控制，实行“过程记录，结果公开”的痕迹管理。

6.制度流程优化职责。建立和完善包括纳税服务、风险管理、纳税评估、涉税信息管理等在内的相关配套工作制度。完善户籍管理制度，确保纳税人信息的真实、准确、完整。完善征管档案管理制度和办法，探索利用信息技术管理税收档案，提高征管档案应用水平。进一步完善发票管理制度、核定缴税制度、税款代征代扣制度等。改革税收管理员制度，税收管理员不再固定管户，按照风险管理专业分工实行分类管事。根据机构职责的调整及制度规定变化，梳理、整合各项征管业务，改造工作规程，优化业务流程。强化业务衔接，建立符合以风险管理为导向的分类分级专业化管理的征管业务流程。

7.征管绩效考评职责。改变征管质量评价方式，探索建立以提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本为主要内容的、可量化的征管绩效评价指标体系。突出对风险应对的绩效评价，在风险管理平台中，科学设计绩效考评模块，实现对纳税服务、风险分析监控、纳税评估、税务稽查、强制征收等工作情况的自动考核评价。加强对税收流失率的研究，开展流失率估算等工作。通过征税成本核算和纳税成本抽样统计等途径，形成比较准确的税收征纳成本数据。根据征管绩效评价中发现税收风险管理规律和征管薄弱环节，不断完善风险管理指标体系和系统平台，调整相应制度安排，形成持续改进的运行机制。

（三）建议增加的职责

1.房产、土地的登记评估职责。我国房地产税收的立法原则是:增强国家对房地产保有、开发、交易环节的宏观调控；抑制土地超买炒卖，保障国家的土地收益；规范国家参与房产土地增值收益的分配方式，增加国家财政收入；调节财富分配。因此，房地产税收一般都兼具增加收入、调控经济和调节分配等多重职能。在房地产税收逐渐成为地方税收入主要构成的当下，在如何利用房地产税收调控政策有效抑制房地产过快发展、房价过快增长，引导房价合理回归的当下，如何做好房地产税收的征收管理，充分发挥房地产税收组织收入和调节经济的职能显得尤为重要，而源头控管是目前做好房地产税收日常征管的重点，同时也是弱点。源头控管的重要环节就是房产、土地的登记制度，因此，建议将现行由房产、土地等部门负责的房产、土地的登记职责和由房产、土地等部门负责进行行业管理的房产、土地评估职能统统划归税务部门，相应地在税务部门成立专门的房地产税收征收管理机构，具体承担产权登记、证件发放、价格评估、税收征管等相关职责，同时为下一步房产税的全面开征提供坚强有力的征管技术借鉴。

2.纳税人权利保障职责。税的征收与税的使用是相互统一、不可分割的，随着我国公民责任意识和法制意识的不断增强，纳税人除关注如何缴税外，对国家如何用税也表示出越来越高的关注度，而税收也成为社会媒体关注的焦点。因此，对纳税人权利的保障不仅应包括税的征收方面，还应关注税的使用支出方面。发达国家不仅在本国的财政预算法、财政支出法等法律中，对税款的使用支出作了详细的规定，以保证纳税人缴纳税款的合理使用，还在税务部门成立专门的纳税人权利保障机构。借鉴国外先进管理方法和引入现代公共管理理念，建议整合现有的纳税人权利保障部门职责，成立自上而下的税务部门纳税人权利保障内设机构，增加财政支出的社会公众发布权，具体负责向纳税人解释税款的使用流向及金额，保证纳税人税款使用的知情权和参与权。

3.明确代征地方规费的职责。1994年税制改革后，省级以下地方税务局在实际工作中受省级地方政府的委托，履行了代征防洪保安费、地方教育费附加、残联基金等一些地方规费的征收工作。由于税务部门是履行日常税收工作的行政执法部门，征收的是国家税收，在总局对各级地方税务机构的职责设置上，也没有明确地方税务机构有征收地方规费的义务，由地方税务机构代征地方规费，难免给社会、纳税人产生一些误解。随着社会经济的发展，地方规费的缴交应更加规范化、法制化，中央政府应明确地方税务部门对规费的征收职能，或将一些必要的规费作为一个明确的税种来进行征收。

（四）关于对口管理的对策建议

1.保留的职责一般局限于内部行政管理职责，对税务部门内设行政管理机构，比如办公室、人事管理、监察、督察内审、财务管理等机构在设置上建议一般不需要上下对口，应视税源大小、干部职数等具体情况由各级税务机关自行决定并按有关规定呈报上级批准。

2.强化的职责和增加的职责一般都是税务部门的核心业务，相应地在纳税评估、风险管理等税源管理，纳税服务、纳税人权利保障、信息化管理等机构设置上建议应当自总局以下到县局一级实行对口管理；县级的收入核算部门应该单独设置，实行上下对口，而不是把它列入财务管理部门；另外，针对重点税源企业税收收入的比重大、管理难度大的情况，建议在县一级基层税务部门科学设置重点税源管理股，优化人力资源的配置，把具有专业知识和技能的年轻干部选调到重点税源管理部门，组成重点税源企业管理团队，专门研究和实施重点税源管理方式和方法，负责对重点税源的管理、纳税服务、税收分析、纳税评估等工作，有利于提升征管质效，减少税收执法随意性。

课题组负责人:李秋有　钟春年　傅　宏　　　

课题组组长:郭昌民　　　　　　　　　　　　

课题组成员:周林峰　黄林海　陶文淳　秦　继

陶　剑