信息不对称条件下旅游税收征管问题博弈

信息不对称条件下旅游税收征管问题博弈

———以阳朔为例

阳朔县地税局课题组

信息经济学作为经济学领域的一个相对年轻的学科，崛起于20世纪70年代，短短数十年间，有关信息问题的研究已经成为经济研究的一个重要组成部分。尤其令人瞩目的是，在1996—2001的5年内，诺贝尔经济学奖两度授予信息经济学的发展作出开创性贡献的学者。相较于传统经济学，传统经济学的前提之一是市场信息是完全的、对称的，交易双方都掌握了充分的信息；而信息经济学则把不对称信息问题作为自己的主要研究对象。由于信息的不完全与不对称是一种普遍的社会现象，这就为信息经济学的发展提供了肥沃的土壤。

一、信息不对称理论要点

（一）非对称信息引起的逆向选择和道德风险

逆向选择是指拥有信息优势的一方，在交易中总是趋向尽可能选择有利于自己而不是别人，结果是不拥有私人信息的一方和错误的一方达成了交易。下面将阿克尔洛夫提出的旧车市场模型导入税收征管，来解释逆向选择理论。假设初期市场上有众多纳税人，他们的获利能力相同，但其税收遵从程度存在差别，此外，还假定税务机关不能准确地识别纳税人的类型。这样在竞争中税收遵从程度高的纳税人因其缴纳的税款较多而在竞争中处于不利的地位。随着时间推移，税收遵从程度高的纳税人在竞争中最终被逐出市场。这时，国家为了保证一定量的财政收入，不得不提高税率。而税率的提高，又会使税收遵从程度较高的纳税人在竞争中难以生存，于是这些纳税人又被迫退出市场。如此循环反复，最终，“劣企驱逐良企”，市场上剩下的都是税收遵从程度不高的纳税人。而更为现实的情形是纳税人的盈利能力有高低之分，税务机关也有一定的能力识别纳税人的类型。于是在市场上往往是税收遵从程度高的纳税人与税收遵从程度低的纳税人同时并存，这种逆向选择和混同均衡的情形在我国的税收领域不同程度地存在。

此外，税务人员的道德风险加剧了纳税人的逆向选择。税务人员的道德风险主要表现为两个方面：一是偷懒；二是在税收征管过程中的种种“寻租”行为。这里的“寻租”是指税务人员利用手中掌握的权力人为地创造租金，诱使纳税人向他们行贿作为得到这种租金的条件。腐败和权力的滥用是税款征收过程中存在的严重问题，在发展中国家往往更加严重。

税务机关的偷懒行为直接降低了逃税者被查获的可能性，税务人员的“寻租”行为则加剧了这一逆向选择的过程。在税收的日常管理中，一些税务人员对向其行贿的纳税人疏于管理，而对不向其行贿的纳税人严加管理。在税务稽查中，由于缺乏统一的工作规范，查什么、怎么查全凭稽查人员的个人经验，加之税务稽查手段也相对落后，这些问题的存在直接导致税务稽查选案不准，查处率不高。更为严重的是，相当一部分纳税人认为，即使自己的逃税行为被税务人员发现，也可以通过行贿的方式来摆脱被制裁的厄运。可见税务人员的道德风险使逃税者更容易在竞争中取得胜利，从而加速了这一逆向选择的过程。

（二）税收征管的博弈模型

假设在税收征管博弈中，参与人是税务机关和纳税人。税务机关的纯战略选择是检查或不检查，纳税人的纯战略选择是偷税或不偷税。这里，我们不考虑征税中的“寻租”，也不考虑纳税人偷税被发现的道德（信用）成本，纳税人为负税人和代扣代缴纳税人的合体，同时设定纳税人的偷漏税款为T（tax），因偷税被罚款的金额为F（find），税务机关不进行税务检查可节约的成本为C（cost），并假定只要税务机关进行检查，偷税行为就会被发现。那么，当纳税人不偷税、税务机关不检查时，纳税人可得0，税务机关可得C；当纳税人不偷税，税务机关检查时，纳税人和税务机关都得0；当纳税人偷税，税务机关不检查时，纳税人可得T，税务机关可得C－T；而当纳税人偷税，税务机关检查时，纳税人可得－F，税务机关可得F。如表1所示：

表1　税收征管博弈模型

下面我们来讨论均衡问题，进而分析影响因素（假定P为税务机关进行检查的概率，Q为纳税人偷税的概率）。

1.对P的分析。由表1可知，税务机关的选择由不检查到检查时，纳税人将获得由T至－F的收益，以上情况可用图1表示。

图1

斜线与横轴的交点P＊为边际概率，即当税务机关以小于P＊的概率进行检查时，纳税人的收益大于0，因而他的最优选择是偷税；当税务机关以大于P＊的概率进行检查时，纳税人的收益小于0，因而他的最优选择是不偷税。P＊的确定又与T、F的大小有关，下面进行进一步讨论。在P一定的情况下，纳税人选择偷税（Q＝1）和不偷税（Q＝0）的期望收益分别为：

G（1，P）＝－FP＋T（1－P）＝T－（F＋T）P

G（0，P）＝0

解G（1，P）＝G（0，P），得：P＊＝T/（T/F）

在各国税法中，对于偷漏税款，其处罚额度一般与所偷税额有线性关系。由此假定：F＝aT则P＊＝T/（T＋a＃T）＝1/（1＋a）根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条规定：对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款，可知：a；0.5，5，当a＝0.5时，P^＊＝T/（T＋0.5T）＝0.67当a＝5时，P^＊＝T/（T＋5T）＝0.17P^＊与a之间的关系如图2所示。

图2

由此可得出如下结论：当税务机关检查的概率小于17%时，纳税人百分之百选择偷税；当税务机关检查的概率大于17%而小于67%时，纳税人可能选择偷税，也可能选择不偷税，依据纳税人对税务机关处罚力度的认识而定；当税务机关检查的概率大于67%时，纳税人将选择不偷税。

从以上分析可知：纳税人选择偷税或不偷税取决于税务机关进行检查的概率和对偷税行为的处罚力度，即税务机关检查的频率越高、对偷税行为的处罚力度越强，纳税人偷税的可能性就越小，反之则越大。

2.对Q的分析。由税收行为博弈模型可知：纳税人不偷税时，税务机关可能取得的最大收益为C；纳税人偷税时，税务机关可能失去的最大损失为C－T－F。在Q一定的情况下，税务机关选择检查（P＝1）和不检查（P＝0）的期望收益分别为：

G（Q，1）＝FQ

G（Q，0）＝（C－T）Q＋C（1－Q）＝C－TQ

解G（Q，1）＝G（Q，0），得：Q^＊＝C/（F＋T）＝C/T（1＋a）

Q^＊与a的关系：a越大，Q^＊越小。即惩罚越大，偷税的概率越低。Q^＊与T关系：纳税人偷税的概率与所偷税款成反比例关系：税额越小，偷税的概率越大；税额越大，偷税的概率越小。Q^＊与C的关系：Q^＊与C成正比例关系，即税务机关检查所需成本越高，纳税人偷税的概率就越大。也正因为税收成本的制约，大部分税务机关一直存在着“重大户、轻小户”这样错误的征管观念，使得个体私营经济的税收流失更加严重。

模型的进一步扩展：税收征管的博弈大多不是一次性的，而是多次性的动态博弈，所以应该充分考虑声誉效应。就是对纳税人来说，要考虑到自己的声誉，因为其声誉价值会取决于其过去的行为。从长期看，税务机关可以相对准确地从观测到的变量中推断出纳税人的基本情况，此时纳税人即使没有显性的激励（征税人必须根据可观测到的行动结果来奖惩纳税人），纳税人也会依法纳税，这样可以改进自己的声誉，以提高自身未来的价值和收入。从以上模型的分析，我们看到解决纳税人的问题，应主要考虑以下因素：

1.惩罚力度。一般来说，对纳税人的惩罚越重，偷税的预期成本越高，偷税率会越低。具体来说，随着惩罚力度的增加，高收入者低报收入或不报收入的边际成本增加，纳税人会减少偷税行为。根据国家税务总局税收系统工程研究课题组关于税收博弈的实验研究显示，惩罚率对实验者的偷税决策影响明显：若把税收检查概率置于0.3的水平，当惩罚率从0.1提高到0.5时，平均遵从率从0.226提高到0.528；进一步将惩罚率提高到2.5时，平均遵从率则达到0.802。可见极具威慑力的惩罚对纳税服从的影响十分显著。

2.检查力度。纳税人根据自己的经验判断稽查的可能性（即检查概率）并决定偷税或是纳税。如果确定被稽查的可能性较小，则倾向于选择偷税；反之则选择纳税。这里尤其需要引起注意的是，稽查概率对纳税选择的影响在很大程度上受制于惩罚力度的大小。同样来自于税收博弈的实验研究结果表明：当惩罚率置于0.1水平时，检查概率从0.3水平提高到0.5和0.8水平，实验者的平均遵从水平逐渐提高但提高的程度在统计上不显著；而把惩罚率置于0.5水平时，当检查概率从0.3提高到0.5和0.8时，实验者的平均遵从水平则从0.516提高到0.657和0.789，不同检查概率的差异变得显著起来。检查概率影响纳税选择，但仅当惩罚率达到一定水平时才有显著的效果。实验研究印证了所谓“治乱必用重典”的道理。统计表明，依法纳税者反映真实信息的概率为80%—90%，基本守法者为70%，偷税逃税者通报真实信息的可能性大约为50%，违法者说真话的可能性几乎为零。

3.精神与心理因素。纳税人不仅是一个微观经济主体，而且还是一个社会中的人，受道德、法律以及社会舆论的约束。因此在经济利益之外，他还有精神需求，重视个人信誉和自我价值的实现。遵守法律规定照章纳税会给个人带来精神愉悦、确立个人信誉等无形的、间接的收益（信誉可能带来收益，如社会声誉或好的工作机会等），而违犯法律铤而走险要付出沉重的精神负担和心理成本，乃至失去融入社会生活的基本权利和机会。

二、信息不对称对旅游税收征管的影响

旅游业一直被誉为“朝阳经济”、“无烟工业”，它作为一个具有巨大发展潜力的产业群体，在21世纪经济发展中一枝独秀。据世界旅游组织（WTO）测算，旅游每增加直接收入1元，相关行业就能增加收入4.3元，旅游业的乘数效应为各国创造了巨大的经济收入。但在旅游业迅猛发展的背后，有一个令业界颇为尴尬的现象：旅游税收与经济的发展不同步，税收的增长远远落后于经济的增长，各地普遍存在“大旅游小税收的”局面。

作为全国5个旅游标准化示范县之一的阳朔，旅游经济发达，旅游收入占GDP比重近三年连续超55%，2006年实现旅游收入8.25亿元，旅游地方税收入库927万元，占当年地税收入总数的9.56%；2011年实现旅游收入38.6亿元，旅游地方税收入库4020万元，占当年地税收入的11.6%，2006—2011年旅游收入增速达470%，而同期的旅游税收增速仅为430%，税收存在一定程度的流失，这其实也是全国旅游税收征管效率低的一个缩影。透过现象看本质，旅游征管信息不对称是旅游税收征管效率低的本质因素，下面将具体分析信息不成称的成因及对税收的影响。

（一）产生信息不对称的原因

1.征税信息具有多样性和复杂性。旅游税收涵盖面较广、征管情况较为复杂，直接牵涉到餐饮、住宿、交通、购物、娱乐、服务、游览、票务等多个环节，是一个多链条的循环过程。另外，随着旅游经济的快速发展，各类外资、股份制、私营以及个体性质的纳税主体雨后春笋般的迅猛增加，阳朔目前登记在册的国有企业59户，集体企业90户，股份制企业230户，私营企业55户，外资企业72户，个体工商户3582户。其隐匿信息的手段在不断发展变化，越来越复杂，使得税务机关收集掌控能力跟不上经济发展形势，此外，在市场机制作用下，纳税户的经营总是无休止地在高峰低谷间运行，信息来源也在不停变动，这给税务部门稳定掌握信息及有效利用信息，造成了很大的麻烦。与此同时，电子商务日益发达，其具有高度隐蔽性和交易的虚拟化、无纸化特征使商务活动发生的时间、地点以及交易的数量、品种与纳税有关的税收信息具有很大的不确定性。越来越多的旅游企业搬迁到互联网上交易，导致传统交易方式下的交易数量下降。据阳朔县四星级酒店唐人街大酒店统计，网上订房数占到总订房数六成，而且价格优势明显。另据调查了解，阳朔酒店网上销量已占到订房数三成，这些新的变化都给旅游税收征管带来了很大的挑战。

2.现实环境条件使得税务机关无法翔实掌握所有经济税源信息。吃、住、行、购、娱等旅游活动发生的大量现金交易和旅游消费者索要发票意识不强是造成税务机关处于旅游征管信息劣势地位的一个重要原因。另外，调查中发现：阳朔民营私企性质企业占到旅游相关行业企业近八成左右，普遍存在以个人账户办理企业资金结算的现象、多头开户和发生应税劳务不开具发票，这些都使税务机关难以真正了解纳税人的涉税信息，以致不得不在很大程度上依据纳税人提供的税源信息认定。而对个体工商户来讲，阳朔现有个体工商户3582户，占到总户数85%，数量庞大且税源分散，税务机关更难获得其税源信息，在管理力量不强，就只能依靠微弱的信息和经验来核定应纳税款。另外，在税收征管中，地税机关与主要的经济部门如国土、工商、建规、国税、统计和审计等信息来源渠道不畅，如征管法虽然规定工商机关与税务机关的定期通报机制，但对具体执行没有明确规定，一定程度上造成了交流机制的不畅，使得税务机关难以准确把握工商户和企业的登记情况。据统计，阳朔目前办理税务登记的旅店380家，而在工商局下辖的酒店协会登记在册的有470家。

3.征管信息化程度低。现阶段而言，征管信息化只是传统手工操作在计算机上的模拟，信息化建设较多的表现在技术上被动的模拟人工。一是信息的“被动选择”，主要表现为人工录入被动取得的纳税人申报信息，而纳税人提供的基本信息、财务信息、生产经营信息不全，或未纳入数据库，这是因为社会信用体系还未建立，对纳税人涉税性信息源的可控性相当弱，另外，纳税人、扣缴义务人和其他有关单位信息化程度较低，往往以人工方式提供信息，使税务机关录入信息工作超负荷。二是信息甄别能力弱，表现为初次甄别即纳税评估弱和二次甄别即税务稽查弱，在旅游信息不完全的情况下，税务机关难以利用第三方信息，以及纳税人信息进行逻辑上和法律上的比较，以人工手段实施评估不可取，因为人工的纳税评估只能进行简单的核实，无法进行复杂的计算，初次甄别弱必然导致二次甄别难，核实难必然导致查实难。信息甄别能力弱，导致阳朔屡次对景点景区和核定征收大酒店进行稽查都无功而返。三是信息利用“低附加”，目前，阳朔征管一线每月填报各种征管系统多达数十个，各系统之间税源信息难以进行适时的分析与对比，加之采集的口径不一，渠道不一，难以实现跨平台共享应用，另外对纳税人的税源信息多头采集、分散存储也容易产生垃圾信息。信息化的整体效能没有在税收征管中得到应有的发挥。

4.税务机关自身的因素。一是税收执法刚性较弱。在阳朔调查发现，2012年以来，地税管理机关未对一起因未办理税务登记和逾期申报的纳税户进行处罚，即便查到也仅仅补税了事，违法风险成本之低，也是造成漏征漏管的重要原因。二是发票管理力度不强，桂林范围发票管理存在不平衡，易造成发票串地区使用，阳朔多次检查中发现本地经营户使用平乐恭城等周边县的定额发票。加上发票版本的简化，餐饮、旅馆、服务等通用服务定额发票，税率的不一，如旅店业13.5%综合征收率，餐饮7.5%综合征收率，导致阳朔串行业使用发票比较普遍，此外，部分纳税人将定额内未使用的发票以收取低价手续费方式“转借”他人使用，发票未能发挥以票管税的作用。三是稽查方式值得探讨。目前推行的是责成自查与重点稽查相结合的稽查方式，即先责成被查企业自查，对企业自查发现的问题，从轻处罚或免于处罚，然后，根据自查情况再选择一部分纳税人开展重点稽查。2011年阳朔企业自查补报占到地税稽查入库数的60%，这虽然符合税收豁免和稽查成本最小化原则，但在没有严密的税源监控体系以及依法治税尚不十分健全的情况下，稽查博弈中给纳税人传递信息信号就是自身偷税行为未必导致收入减少，即便查到也就是补税了事，造成纳税人心理预期的不稳定。四是税务人员自身素质不高，业务能力不强。阳朔目前税收管理员中，既会计算机操作又通晓财务会计、法律的很少，至于掌握旅游运营流程的税务人员更少。

另外，我国正处在一个转型的社会，税收法律法规变动较大，易造成纳税人无知性不遵从以及现行文化体系中信用文化缺失，缺少非正式约束，在我国没有形成诚信纳税的良好氛围，这也是造成信息不对称的原因。

（二）对旅游税收征管的影响

1.造成纳税人的逆向选择。以旅店业为例，2010年阳朔县宾馆、酒店入住人数在165万左右，缴纳的营业税额为489.3万元，扣除6家查账征收的酒店（缴纳税款220万元，入住人数21万），其他采用核定征收的367家宾馆、酒店入住人数144万，缴纳的营业税额为269.3万元，人均税款1.87元。如果每人住宿以50元/晚计，则应缴纳税款2.5元，与人均税款1.87元相比，少缴纳税款0.63元。而查账征收的6户企业2010年人均税款10.48元，其中两个五星级酒店人均税款在18元上下（碧莲江景大酒店人均税款18.49元，河畔度假酒店人均税款17.29元）。由此可见，与查账征收的企业相比，实行双定征收的宾馆、酒店人均税款严重偏低。税负不公平，导致纳税人逆向选择，阳朔设有会计的大酒店不少于20家，符合建账条件更多，但是95%都选择了核定征收的方式；另外，按照规定外资必须建账，但是不少外国人开办的咖啡屋、酒店都找中国人挂名替换成内资个体，采取核定征收的方式缴税。

2.加大了税收征税成本。税收的征收成本包括两个部分：从政府方面来看，税收的课征需要设立一定的机构，耗费一定的人力、物力及财力，形成了征管成本；从纳税人的角度看，为了履行纳税义务，需要保持账簿记录，需要按税务机关的要求装备税控装置，需要进行法律和税务方面的咨询，需要花费一定的时间与精力缴纳税款，形成了纳税人的遵从成本。而信息不对称直接加大了税收的征管成本与遵从成本。税务机关为了防止纳税人偷逃税款，在税务登记、发票管理、纳税申报、计算机稽核等程序上愈来愈严格。此外，为了提高税务机关对纳税人的监控能力，往往投入巨资开发各种信息管理系统，如2009年，阳朔县财政拨款600多万元开发了税企连接的电子门票管理系统，2011年，财政拨款400万元，为起征点达到2万元的纳税户免费提供税控收款机，所有这些直接导致征管成本的增加，在这一过程中纳税人的遵从成本自然也不断提高。

3.扭曲了税制。纳税人与税务机关之间的信息不对称直接影响了税制的运行，甚至有可能造成税制的扭曲。以个人所得税为例，个人所得税的本意是要调节收入差距，促进社会公平。但实际上个人所得税的收入分配功效没有得到充分发挥。2011年度，阳朔累计入库个人所得税2138万，其中工资薪金所得689万，占比32%；另外，在“年所得12万”个税申报中，59人办理申报，其中28人收入源自工资薪金所得，占比近50%。出现这种情况的根本原因在于工资收入采用源泉扣缴制度，由雇主在支付工资时代扣税款，这样工资收入者并不具有信息上的优势。而在与其他高收入者的博弈中，税务机关则处于信息的劣势。最突出的就反映在导游行业，部分导游靠带团挣回扣步入高收入阶层，由于导游自身行业特点，供职于多家旅行社，流动性大，而且收入主要源自从旅游景点项目、商店、酒店、餐馆等多环节产生的折扣和价差，在现有条件下，税务机关缺乏行之有效的手段去获取导游的收入信息，信息的不对称使得个税意图没有有效发挥。阳朔现有办证导游600多人，而个税申报还处于空白。

三、政策建议

（一）加大检查和惩罚力度

在实际的测算中发现对偷税的处罚越重，其进行偷税的概率就越低。因此，应严厉惩处偷税者，增大偷税者的预期风险和机会成本。对税收流失“重灾区”的个体私营经济，集中力量查处旅游行业典型，从重处罚，以儆效尤，形成强大的威慑。从立法上增加对偷漏税行为的处罚额度。制定惩罚的实施细则，对偷税者的惩处制度化、规范化，减少人为因素和随意性。其中简便易行而卓有成效的惩罚手段是建立记录并予以公告。加大税务检查概率，尤其要重点检查那些纳税不良记录者。

（二）畅通信息渠道

1.建立以税务机关为主导的社会化税源监控系统，多渠道获取信息，在财政、工商、银行、保险、海关、旅游、企业和税务等部门之间设立计算机联网，便于信息共享和进行交叉稽核。创新现代化旅游征管手段，如阳朔地税因地制宜的开发税企实时连接景点景区电子门票管理系统和建立税、警、协、企四位一体的酒店业税收管理模式，创新旅游行业税源管理方式，收到了不错的效果。同时整合各类征管管理系统，跨平台共享应用，提高信息利用附加值。

2.限制现金结算的范围，严格推行存款实名制。限制现金结算，对应该采用转账支付结算而不采用的，制定惩罚措施。严格推行存款实名制，居民凭身份证（非居民凭护照）办理存款账户。税务编码和存款账户一一对应，通过银行的计算机网络系统对纳税人的税源情况进行有效监控。

3.建立群众举报奖励制度。鼓励群众提供信息，举报偷税事实，根据实际贡献给予奖励，并保证为举报者保密，形成协税护税的良好社会环境。

4.加强发票管理，一是加强宣传，在餐馆、酒店等显露位置粘贴“餐后请索要发票”和“严禁开具非法票据”、“举报非法票据有奖”等，提醒消费者索要发票，推行社会化发票管理。二是推行税控机发票，严格管理定额发票，采取索取发票单位将索取发票的号码、金额等情况向开票人所属税务机关反馈，所属税务机关再根据索取单位反馈来的信息，再对照检查发票填开的顺藤摸瓜法。三是推行有奖发票，考虑到在税务机关实施有奖发票契约的同时，商家也在使用一种契约激励消费者不索取发票，即如果消费者使用现金支付而不索取发票，可以获得一定的价格优惠。这在相当程度上削弱了有奖发票的效果。因此，发票管理与现金管理只有紧密地结合起来才能取得良好的效果。

（三）对纳税人的激励

1.税务机关对纳税人分类管理，发挥声誉效应。建立信用制度，将纳税人的等级分为A、B、C三级，对不同的等级实行不同的管理，增强纳税人纳税意识。加大税法宣传力度，提高公民依法纳税的意识。税法宣传不仅仅局限于税收政策法规的公布和解释，它的内涵和外延其实非常广泛，如对纳税信誉度高的纳税人予以表彰奖励，而对有偷逃税的给予媒体曝光，以示奖惩分明。

2.建立税务代码制度。如在美国一个纳税人终生只能有一个税务代码，用来办理一切纳税事宜。美国使用社会保障号码作为税务代码，美国人一出生就可以获得这一代码，并且是终生唯一不变的。对于公司而言，一家公司同样只能拥有一个代码，分支机构不能有与总公司不同的代码。此外，每个纳税人在信用局有一个信用号码，税收信用是信用记录的一个重要组成部分，当纳税人的税收代码上出现不良记录后，纳税人的信用记录上将出现污点。税收代码制度和信用制度的建立为关联博弈和重复博弈发挥作用奠定了坚实的基础。

（四）加强培训

提高税务人员素质和业务能力，满足信息化社会对税务人员的专业要求，制定稽查工作规范，科学选案，提高查处率，同时，注重研究旅游行业经营运用规律，总结行业检查办法，提高稽查工作的针对性。

课题组负责人：李秋有　　　　　　　　

课 题组组 长：秦木健　　　　　　　　

课 题组成 员：蒋　丽　刘建平　黄文斌

　　　　　　　莫保斌　陈舒文