个体税收征管中存在的问题及对策

湖南省东安县国税局　蒋剑荣

随着市场经济的不断发展，个体私营经济异军突起，个体税收也逐步发展成为重要税源，并且已经成为推动地方经济发展的重要力量。个体税收逐年增长且潜力很大，使得加强个体税收征管工作显得日益重要。但就目前个体税收征管而言，因为个体户点多面广，经营情况千差万别，纳税遵从度低，个体人员素质参差不齐，还突出地存在一些难点和需要重视、解决的薄弱环节。下面，笔者就当前如何加强个体税收征管谈一些粗浅的看法。

一、现行个体税收征管中存在的突出问题

(一)工作量大，征管力量相对薄弱，造成税收征管基础工作薄弱，税源监控水平较低。个体、私营经济由于点多面广线长，门类繁多，行业复杂，这就给税收征管带来了一定的难度;加之当前，税务机关征管力量相对薄弱，又缺乏有效的税收监控手段和办法，这又在一定程度上影响了个体税收征管的质量。一方面，由于从事个体经营的人员多，有些人不办理税务登记证，百般逃避税务机关的监控，使得个体工商户家底很难弄清，纳税户数难于掌握，这可以见之于工商部门与税务部门的登记户数之差。另一方面，虽然办理了税务登记，但也不积极、主动纳税，而是采取各种手段隐瞒收入，想方设法偷逃税款。对此，税务机关一是苦于征管力量相对少，抽不出过多的人员去加强个体税收征管。就拿我县来说，一个征收分局和一个农村税务所，25名干部职工(还要剔除分局长、所长各1人、会计2人，分管小规模企业的副分局长3人、副所长2人，以及部分内勤人员)就要负责18个乡镇场近3000户个体工商户的税收征管，差不多每一个税管员就要负责一个乡镇甚至两个乡镇近300户个体工商户的税收征管工作，可见从事个体税收征管的力量相对薄弱;二是对个体工商户的征管缺乏有效的税收监控手段和办法，这就使得对个体工商户的生产经营规模难于掌握，“双定”定额的真实性较差，从而使得个体税收的增长相对于经济发展呈现出总体下降趋势，可见，个体税收征管的质量也有待提高。

(二)一些地方，一些人员存在以“招商引资”为招牌，故意拖欠税款或抵制税收征管的行为，干扰了正常的税收征管秩序。近年来，随着城市发展进程的不断加快，随着城镇基础建设力度的加大，在一些地区大力开展招商引资工作，以此来加快城市工业化和经济发展步伐，一大批招商项目已在一些地方落户，并已成为所在地区新的经济增长点，取得了良好的经济效益和社会效益。从总体上来讲，到某些地区投资兴业的招商引资“个体”或者“民营”企业纳税情况是好的，但也有一些地方某些少数人打着招商引资项目的旗号，以保护“投资软环境”为“挡箭牌”，想钻税收“空子”，最终目的是想逃税、偷税。当税务机关要依法过问“税收”时，他们常以投诉或干扰“投资软环境”相威胁，以阻止和扰乱税收秩序，致使应该缴纳入库的税款长时间拖欠，给税收征管造成一定的负面影响。

(三)准确核定定额难以把握。在定额核定方面，由于个体户经营方式、地点、项目多变，税务机关对其“应税收入”难以准确掌握，又因个体户采取“灵活”的进货源渠道，其隐蔽性强，如不少个体户在交易中多采用现金结算，使税务部门很难掌握其真实的收入情况。同时，因税务机关调查力度不够，在定额上很难做到“实事求是”，造成定额偏低。此外，一些税务机关为了照顾当地经济发展，在给个体核定定额时，通常低于个体户实际经营额。而且，目前个体纳税定期定额管理办法，又缺乏一个较科学、有效、便于操作的依据和规程，使税务机关在执行过程中，难免会出现执法不严的现象。俗话说:“定税成了大箩筐，定高定低都可装”，这虽然是对个税征管现状不太全面的评说，但或多或少地暴露出对定税纳税“模糊”的反衬。

(四)税收政策性强，实践中具体操作难度大。理论上，征与不征、征多征少都体现了党和国家的经济社会政策，事关一定时期的社会经济发展目标的实现。但在实际的个体税收征管工作中，对税收优惠政策的执行操作难度大。一是税收优惠往往具备一定的条件限制，“应税”与“非税”临界点在实际工作中难于明显划分，优惠对象把握困难。二是随着个体工商户经营范围、经营规模的不断变化，税收优惠对象变更频繁，税务部门难于应对。三是税收优惠的执行，增加了对非税收优惠对象依法征收的难度。

(五)发票使用、管理水平低，税控设备开发、应用水平差，税收征管还未建立起有效地制衡机制。除增值税专用发票外，税务部门对现行普通发票的运用、管理水平低，发票使用还没有涵盖所有的社会经济领域及社会经济领域的各个环节，假发票泛滥成灾，行政事业收费收据不断侵蚀发票应用领域，对填开发票的比对力度不够，“以票管税”的制衡机制尚未建立。因设备成本高，技术水平低，推广使用缺乏良性制约机制等原因，拒绝安装、安装与使用相分离(税务机关没有使用税控设备数据)、纳税人人为调控税控设备数据，制约了税控设备的功能，有效地税收征管制衡机制建立还需要漫长的努力和磨合。

(六)个体税收征管发展目标不明确，税收征管措施散、乱，个体税收征管水平难以提高。由于重视不够，各级税务部门对个体税收缺乏综合性、系统性、长远性规划，征管发展目标不明确，不是采取“依法征税、应收尽收”的征管手段，而是采取“能收多少，就收多少”的短期税收征管行为。一是税收宣传、征收、管理、稽查相分离，相互之间缺乏有机联系。二是面对不同类别、不同特点的个体工商业户，征管手段和办法简单、单一，缺乏力度。三是纳税秩序整顿、规范不衔接，个体税收征管陷入“混乱—整顿—再混乱—再整顿”的恶性循环怪圈。

(七)税收工作的社会参与性不强，综合征管效果不佳。由于税收法制建设的滞后，“依法诚信纳税”缺乏激励制约机制，涉税相关职能部门在税收征管中应负的职责缺乏“刚性”的约束。由此造成，税务机关在税收征管工作中主要靠部门的孤军奋战，难于形成社会综合征管合力。

二、提高现行个体税收征管水平的对策构想

(一)继续加大税收宣传力度。各地要采取有效措施，开展经常性的税法宣传，充分利用广播、报纸、墙报、宣传栏等形式，广泛进行税法宣传，不断提高个体纳税人的纳税意识，督促其自觉如实申报，按时缴纳应纳税款。同时要在纳税者中建立一个长期可靠的协税护税网络，强化相互监督，相互提高税收法制观念，增强自觉参与改善纳税环境意识。

(二)提高素质严执法，充实税管干部力量。要采取切实有效的措施加强干部队伍建设，不断提高个体税收管理员的综合业务素质和执法水平，坚持依法治税，依率计征，坚决制止擅自变更税收政策的错误作法，确保应收尽收。同时，还要注重选派一些有责任心、懂专业、法规意识强的同志充实到个体税收征管队伍中，形成一支素质强、业务硬的个体税收征管队伍。

(三)全面推行税收管理员制度，加强户籍监控管理力度，把户籍管理的具体目标细化到税收管理员制度中去。户籍管理是税收征管工作的基础环节，要在强化户籍监控过程中做到“七个清楚”。即:1.总量构成清，即对辖区内纳税总户数、行业类型、征收方式、重点税源户等构成情况要清楚;2.基本情况清，即对每个纳税户的业别、经营地址、从业人数、经营范围、资金状况、生产经营规模等要清楚;3.涉税事项清，即对每个纳税户的纳税情况、发票使用情况要清楚;4.增减变化情况清，即每月对辖区内纳税户增减情况及原因要清楚;5.停(歇)业、废业、非正常户除要按照规定的程序办理外，应实地核查纳税人停(歇)业、废业、非正常户真实情况;6.税控装置使用情况清，即对辖区内纳税人使用税控装置情况清楚;7.减税、免税情况清，即对辖区内残疾人、下岗再就业等享受税收优惠的个体工商户情况清楚。并且，为了有效解决税收管理员主观能动性差，职责不清，目标不明，考核不严的问题，提高户籍管理的质量，还要建立和完善税收管理员日常巡查制度，通过日常巡查制度，进一步规范和约束管理人员的工作行为，着力解决管理人员下户过少、对税源动态情况和纳税人经营情况跟踪管理不到位的问题;要建立多层次的停(歇)业、废业、非正常户核查制度。建立定期或不定期的抽查制度，将抽查结果列入征管质量考核的内容。将停(歇)业、废业、非正常户情况在纳税人经营地及时公布，让社会和纳税人参与监督。

(四)提高定额核定工作水平。定额核定是个体税收征收管理的核心环节，定额核定是否适度，直接影响着税款的征收和税负的公平。针对当前定额核定上存在的主要问题，可以采取以下措施:1.实行平均定额审批制度。通过调查测算，结合实际，确定城区、乡镇平均定额标准，并对以此为依据上报的核定进行审核，对达不到规定要求的，列入定额调整的重点。同时，对同类别的区域进行税负比较，对平均定额偏低的地方，要进行定额调整，以达到区域税负的大致平衡;对部分定额管理户每年进行定额调整，以确保税收负担大致公平。2.逐步推行等级定税。按经营规模和市场繁荣程度，将辖区内重点市场、街道按行业进行归类，划分、确定相应等级;对每类市场、街道的每个行业设置不同档位的税额，确定相应的档距，定额时对纳税户靠档定级。等级定税有利于同行业、同等级、同规模业户的税负相对平衡，同时要在典型调查的基础上，建立不同等级的最低定额标准。3.进行税负核定评议。定期召开不同行业纳税人例会，进行税法知识培训，征求纳税人对税务机关定额核定工作的意见和建议，有利于提高定额的公平性、准确性，减少征纳矛盾。4.推行定额加发票管理方式。对不使用发票或只少量使用发票的个体工商户推行定额加发票管理方式，严格划分界限，区分管理。5.适时推行数学模型定额方法。在系统中建立定额模型，根据不同行业的利润率、房租、水电、人员工资、材料成本等情况确定定额标准，真正实现管理到位。

(五)充分发挥发票对税收征管的基础性作用，切实加强对发票的管理。一是积极推进《发票管理办法》向《发票法》的转换，解决增值税专用发票与普通发票管理上混乱问题。二是不断深化财政体制改革，努力缩小行政事业性收费范围，严格规范行政性收费与经营性服务的范围，切实解决行政事业费收据对发票使用范围的大量侵蚀。三是通过对发票管理的立法，加大对各种发票违章、违法行为的打击力度，增大发票违章、违法的成本，有效遏制当前利用发票进行大肆偷税漏税的猖獗势头。四是采取有奖发票等措施，倡导、鼓励消费者在购买商品或提供服务时积极索取发票，以利于税务部门不断扩大和提高利用发票对个体税收进行有效监控的范围和质量。五是与时俱进提高发票的科技含量，增大制作假发票的难度。六是借鉴增值税专用发票管理经验，加大对开具发票与取得发票之间的比对力度，严厉打击“头大尾小”发票的犯罪行为。

(六)积极探索推行分类管理。即按照“抓住大户，建账建制;管好中户，核准定额;稳定小户，简便征收”的原则实行分层次管理，着力解决普遍存在的“小户不轻、中户不重、大户大漏”的税负不公问题。同时，根据个体工商户经营稳定性分别对待，对城区、乡镇内经营稳定的固定业户采用先进的管理手段，将税务登记、定额核定、发票发售、停歇业管理、废业、非正常户管理、税款征收全部纳入平台管理;对市场摊位经营户、岗亭经营户、农村自然村小卖店应建立台账，简并征期。

(七)发挥社会协税护税作用，实行综合治理。针对目前复杂的个体经营环境和存在的税收问题，税务部门要发挥社会各界组织功能，建立全方位的协税护税网络，实行综合治理，以加强税收征管，最大限度地堵塞税收漏洞。因此，税务部门要积极与工商、公安、个体劳动者协会、城管、房管等部门进行广泛的协作，争取配合，形成合力，共同治理个体纳税环境。

(八)加大处罚力度，打击涉税违法行为，进一步改善和整顿个体税收征管秩序。对严重的涉税违法犯罪行为，要严肃查处，不得手软，必要时，可进行公开曝光，以警示和教育个体经营户，进一步净化税收法制环境。