浅谈税收征管优化

浅谈税收征管优化

大兴区地方税务局　杨连波

税收征管是税收制度实施的重要保证。没有一个良好的税收征管模式，再好的税收制度也无法实施。税收征管优化就是探讨税收征管体系诸多要素的最优化组合形式。本文从税收征收、管理、稽查及纳税人依法纳税、诚信纳税的程度，阐述一些自己的观点，以期对税收征管优化起到积极作用。

一、税收征管优化的必要性

美国经济学家约·斯林孟德指出：“优化税制理论就目前情况看，与成为一种实证性的税制指导理论还有一段距离，其主要原因在于该理论尚未将税收征管作为一个重要问题加以研究。税收的强制性隐含着征税成本是很大的，而不同的税收制度设置往往伴随着不同的征税成本，因此，强调对不同税种的管理是税收政策应考虑的一个重要问题之一。”从税收制度运行的特点来看，一个优化的税制不仅要税种设置合理，税种内部构造科学，税负适度，还要有一个好的税收征管机制。可以说税制设置合理，税种内部构造科学，税负适度，是实现税收政策目标的前提条件。而好的税收征管机制则是税收政策实现的必要条件，没有好的税收征管机制，再好的税制也难以有效地实施。因此，有效的税收征管是税制结构和税负结构优化的目标得以实现的保证。税收优化需要在完善税制结构和税负结构的同时建立起与之相配套的税制征管实施机制，也就是建立完善的税收征管优化体系。

二、依法纳税与税收征管

在现代市场经济中，税收的缴纳已不可避免，正如西方有一句话所说的那样，“纳税与死亡不可避免”。税收制度中已经规定了政府对什么征税，征多少税，由谁缴纳等基本事项，纳税人完全可以按照税收制度规定履行纳税义务。但基于以下原因，纳税人可能会在履行纳税义务中出现偏差，必须建立起有效的税收征管机制来保证税制的顺利实施，保证纳税人诚信地依法纳税。

（一）简化税制设计

简化税制设计是税收征管优化的前提，但现代市场经济条件下，经济活动越来越复杂，特别是一些新经济形式、新经济运行模式、新技术的出现，加之政府赋予了税收除组织税收之外的众多的政策目标，使税制越来越复杂。税制越复杂，税制在具体实施中出现的偏差的可能性就越大，建立强有力的实施机制就越必要。

（二）建立有效的征管模式

现代社会中的人都是理性的经济人，以追求自身利益最大化为自身目标，使其努力避免一切有可能减少自身利益的行为；人的有限理性和机会主义行为动机促使有的纳税人偷逃纳税义务，以增加自己当前利益，甚至采取不正当的手段，铤而走险、隐报收入、偷逃抗税。这就要求国家必须建立起税收制度实施的保证机制，建立起有效的税收征管模式。

（三）有效的税权征管

税收征纳过程中政府与纳税人之间的信息不对称，在税收博弈中，纳税人对政府的信息知道的较全面，而政府对纳税人的信息知道的较少。二者之间的税收信息不对称，在税收制度实施中很容易由于纳税人隐藏自己的涉税信息，隐瞒自己的涉税行为而使具体的纳税行为偏离税制规定，这就需要有效的税收征管，保证税制的准确实施。

国家针对纳税人追求自身利益的动机，在税制设计中也会力求简化税制，对纳税人可能发生的少纳税或不纳税的行为，采取相应的预防措施，使制度的规定尽可能的严密，减少漏洞。但是，从各国的税收征管看，无论是发达的国家还是发展中国家都存在一定程度上的偷逃税行为，有时有的国家还比较严重。那么，在这样的情况下，优化税收征管，实施有效的税收征收管理，就要弄清楚纳税人在什么情况下会发生偷逃税行为，以便采取相应的措施完善税收征管，具体分析可归纳为以下几个方面。

1．纳税人缺乏依法纳税的意识以及对税制缺乏了解。他们对税收政策、税收知识，知之甚少，对税收的具体规定，如什么情况下纳税，缴纳什么税种，如何纳税等不清楚。缺乏主动学习税法的积极性，对税制规定不了解，使得纳税意识淡薄。

2．税制规定的征税方法及纳税程序过于复杂。由于税制的复杂，使得纳税申报、税款解缴、减、免、缓、退等手续过于烦琐。纳税人不能准确地掌握税制规定，不能准确地履行纳税义务；同时由于征税方法和纳税程序复杂，纳税人的纳税成本较高。

3．税收制度的具体规定不严密，存在漏洞。税制对纳税具体问题规定模糊，界定不严密，或者由于在税制设计时对纳税人的行为选择缺乏必要的了解和把握，税收制度本身存在的缺陷或漏洞，为纳税人可以少纳税或不纳税提供条件。

4．税收负担偏重，税负设计不合理，甚至超过纳税人的承受能力或者不同纳税人之间的税负存在较大的差距，有失公正。

5．偷逃税成本低。目前，税务部门的稽查力量薄弱，纳税人的偷税行为被发现可能性较少，或即使被发现，但对其行为处罚力度较小，既违约收益大于违约成本，从中获得收益。

纳税人不依法纳税的原因是多方面的，有些问题需要通过强化征管来解决，有些问题则是税收征管无法解决的。因此，需要全面分析纳税人不依法纳税的原因，有针对性地采取措施来促使纳税人依法纳税。坚持简化、便利、确实、公平的原则，对税制进行优化完善，使纳税人能够接受并能准确地理解税法规定，能够便利地缴纳税款。同时完善税制，优化税收征管是促进纳税人依法纳税的一个重要环节。

三、纳税服务与税务稽查

（一）征税机关必须做好为纳税人的服务工作，真正实现从“以征收为中心向以服务为中心”的转变

在西方国家为纳税人服务已成为税收征管的重要内容，甚至将其作为税收管理的核心。在税收征管中，为纳税人服务就是为纳税人履行纳税义务提供一切便利条件和细致的服务，包括帮助纳税人准确地了解和掌握税制的具体规定，知晓其应履行那些纳税义务，知晓具体的纳税程序和方法，准确计算应纳税额，明确和维护纳税人在纳税过程中及纳税后应当享有的权益，促使纳税人能够依法纳税；纳税服务是税收执法的一项重要内容，要寓管理于服务之中，建立和完善规范、热情、周到的纳税服务体系，牢固树立“服务至上的宗旨”，真心实意为纳税人着想、为纳税人服务，建立健全包括宣传咨询、申报纳税、法律救济等内容的纳税服务体系。结合各地实际广泛开展“一窗式”、“一站式”、“一屏式”的服务，将纳税服务的理念融入税收征收管理和稽查等各项工作的全过程，努力提升纳税服务水平，为纳税人提供便捷、优质、高效的纳税环境。

（二）建立有效的税收稽查机制和税收处罚机制

税收稽查机制和税收处罚机制与为纳税人服务是相辅相成的，它与做好为纳税人服务工作同等重要，二者是解决税收征管工作两个不同层面的问题。良好的税收稽查机制能够及时地掌握纳税人的纳税情况，发现偷逃税行为，使偷逃税行为受到应有的处罚，任何偷逃税行为都变得不划算，从利益机制上促使纳税人依法纳税。税务机关必须建立有效的税收稽查机制，确定科学合理的税收检查计划，对企业的检查不能过多，干扰企业的正常经营，增大税收成本；不进行税收检查，难以发现偷逃税行为，要解决这一矛盾就要合理地确定税收检查面和对谁检查，将它控制在科学适度的比率之内。

由税收稽查实践可以发现，纳税人是否能够依法纳税取决于其偷逃税者能否被税务机关检查发现的概率及税收处罚的力度，通过加大对偷逃税的处罚力度，使其偷逃税的收益低于其偷逃税的成本。但是这一处罚的力度加到什么程度，偷逃税的成本应高到什么程度，是现实中一个需要研究的问题，处罚过轻，不足以威慑纳税人偷逃税行为，但也不能过重，通过适度的处罚，起到纳税人偷逃税行为减少的效果。另一方面也应通过税法宣传，税收知识辅导，约谈、函告等多种形式，帮助纳税人了解税收政策，掌握税收知识，增强纳税意识。同时，对纳税人的违规行为，及时提出警示，促使其依法纳税。

四、税收征管优化的策略

税收征管是税收制度实施的重要保证。优化税收征管的目的在于通过税收征管的内部构成要素的改造和外部环境的改善，建立起有效的税收制度实施机制，促使纳税人诚信依法纳税，保证政府税收政策目标的顺利实现。针对我国现实税收征管存在的问题，应当采取以下措施优化税收征管：

1．明确税收征管的目标在于促进纳税人依法纳税，解决当前税收征管目标错位的问题，就是要把促进纳税人依法纳税作为税收征管的目标，建立各地税收能力评估制度，科学地确定各地的税收能力，应把对税收征管工作考核的重点放在是否依法实施税收征管，是否做到有效地使纳税人依法纳税方面。

2．强化税收征管为纳税人服务的思想，把为纳税人服务作为税收征管的中心工作，各级税务机关的一切工作都应围绕为纳税人服务而开展。税务部门应采取多种形式，开展税法知识宣传，进行纳税辅导，帮助纳税人准确地完成相关的纳税事宜，减少纳税成本，给纳税人提供全方位的服务及良好的纳税环境。

3．完善税收法律制度体系，为实现规范的税收征管创造条件。按照中央提出的“减税制，宽税基，低税率，严征管”的税制改革方针，尽快制定和建立适合我国国情的税收基本法，围绕统一税法，公平税负，规范政府分配方式，促进税收与经济增长，提高税收征管效能。建立适应经济发展的税收法律制度体系，这是税收征管优化的一个重要前提条件。

4．规范税收执法。税收执法的规范化是优化税收征管，保证依法治税落到实处的重要一环。规范税收制度就是要加强税收法律对征税人的约束，明确规定税务机关在组织收入方面的法律责任和义务，保证税务机关依法行政，做到有法可依，有法必依，对税务机关不依法征税，无论是少征税还是多征税，都要给以相应的处理，追究其责任。

5．提高税务稽查的技术水平，加大税收处罚力度。目前，我国的税收稽查技术和稽查水平尚不高，需要通过必要的业务培训来提高税收稽查人员的业务水平，使税收稽查人员能够适应当前税收征管模式条件下对税收稽查的要求。对当前的税收征管来说，应适当缩小税收稽查面，提高税收稽查的针对性和准确度，适度的处罚是促进纳税人依法纳税的重要手段。

6．建立健全税收执法司法体系。形成良好的税收法治环境，不仅需要建立和完善税收法律体系，还需要有一个强有力的实施机制，做到有法必依，违法必纠。从有效实施税收征管角度看，税收法律规定了税务机关征管中的权限和责任、程序与手段。但是，税务机关在具体工作中仍然存在很多困难，税收执法缺乏有效地保障，税收强制执行和保全措施难以执行，税收处罚难以到位，对偷逃税的打击力度不够。因此，目前，我国应建立起公安、检察和法院协同税务机关打击税收违法和涉税犯罪的司法体系。

7．建立适应新形式的税收信息获取机制。目前，税务系统的信息化建设与税收征管的要求尚有差距，仍需要进一步加强税收信息资源的开发和利用。应尽快建立涉税各部门之间的信息资源共享和交换制度，大力推行纳税人网上申报方式，建立涉税信息的交换报告制度，形成有效的信息获取机制。从而及时、准确地了解和掌握纳税人的涉税信息。

8．努力降低税收成本。

（1）通过税收结构优化，避免由于税制设计不科学、不合理以及与现实的征管能力、技术不适应造成的税收成本过高，通过制度的科学设计，形成有效解决征管中可能出现的各种问题的制度性措施。

（2）科学地设置税收征管机构，合理分工，减少重复工作，充分利用税收征管设施，部门之间有效地实行资源共享，提高征管设施的利用率。

（3）在提高税务工作人员业务素质的同时，努力通过行之有效的措施提高纳税人的素质。

9．建立和完善“诚信纳税”的评价体系和“诚信纳税”制度。将企业或个人是否诚信依法纳税，纳入对企业和个人的信用评价体系，定期公布纳税人纳税情况，将其作为衡量纳税人信用等级的一个重要指标，对不同等级，税务机关在税收检查、税收优惠方面给予不同的待遇，激励纳税人依法诚信纳税。