金融杠杆与风险分担

金融杠杆与风险分担

——支农再贷款操作效应的实证研究

中国人民银行中卫市中心支行　曹崇福

摘要：近年来，解决农业、农村和农民问题成为中国促进农村经济发展的重中之重。农村金融作为维护农村稳定的支柱和助农增收致富的“引擎”，在搞活农村经济、发挥支农资金供应主力军等方面起着举足轻重的作用。当前，农村金融发展正处于十字路口，根据农村经济发展的现实要求，选择与之相适应的农村金融改革和发展方向，显得尤为重要和迫切。因此，分析支农再贷款这一强有力的货币政策在欠发达地区持续发放所产生的功效对农村金融的发育状况及其与农村经济发展之间的贡献度，具有重要的理论和实践意义。

目前，在支农再贷款在欠发达地区农村金融发展过程中快速增长的认识上，存在需求拉动和供给推动两种认识：需求拉动观点认为，相对于农村经济增长，农村金融发展处于“需求遵从”地位，是经济增长带动了经济主体对金融服务的需要，从而导致人民银行支农再贷款逐年增加；供给推动观点则认为，支农再贷款的持续发放促进了农村金融发展，使其对农村经济增长起到了金融资源供给作用，是农村经济增长的助推器。

本文试以中卫市三家县级农村信用联社借助支农再贷款后信贷供求及支持农村经济发展情况为调研对象，通过对支农再贷款这一货币政策工具在中卫市实施的基本情况进行全面盘点，分析支农再贷款对于增加农民收入和促进农村经济发展的作用，给出当前支农再贷款政策的绩效判断及改进建议。

一、需求拉动的杠杆效应：支农再贷款的操作背景、切入点和传导

（一）操作背景：农村信贷需求缺口

从中卫市的农村经济金融发展看，随着中卫撤县设地级市后，农业发展很快，农业产业结构调整产生了强劲的信贷需求，仅靠农户自身积累短期内难以实现大规模结构调整和生产方式质的飞跃，农民贷款难和农村信用社难贷款的现象普遍存在。针对现状，原人行中卫县支行、中宁县支行、海原县支行（中卫市中心支行于2005年8月正式成立）为了能增加农民收入和促进农村经济发展，解决农村信用社发放支农贷款资金不足，按照中央农村工作会议精神，结合全国农村信用社工作会议的要点，于1999年适时增加支农专项再贷款投放量，力促农村信用社转变工作作风，简化贷款手续，支农服务工作有了明显改进，特别是多渠道筹措春耕资金，加大了对春耕生产的支持力度，保证了农村春耕备耕工作的顺利开展，受到地方政府和广大农民群众的好评。从2005年以后，支农再贷款加大了对特色产业的支持力度促进了农村产业结构调整和农村经济的发展。研究结果显示：支农再贷款的持续发放是有效弥合了农村金融资金需求的巨大缺口，是架起传统农业向现代化农业跨越的桥梁。支农再贷款在欠发达地区持续发放是解决农民“贷款难”和农村信用社“难贷款”的有效途径，是促进农村经济发展，增加农民收入，拓宽农村信用社资金运营渠道、提高经营效益，改善农村信用环境的有效措施。

（二）切入点：从农村信用社财务可持续到金融资源的撬动

1.农村信用社财务可持续性与支农再贷款的相关性。农民贷款难问题事实上与农村金融机构财务不可持续高度相关，因此，政策撬动金融资源投放的关键在于支农再贷款是否与农村信用社赢利状况高度相关，这是金融组织自主投入农村信贷的政策激励。支农再贷款推动了农村信用社的贷款投放，而贷款投放的持续上升推动了信用社存款和盈利的持续增加，这就形成了农村金融机构在财务上的可持续性。

一是贷款规模的持续上升。为了能使农村信用社走出困境，加大其对“三农”的支持力度和推行小额农户信用贷款政策的实施，从1999年4月起，中央银行增加了支农再贷款，通过直接对农村信用社注入低成本资金，增强了农村信用社的信用扩张能力，对引导农村信用社的农业贷款的投放起到了巨大的推动作用，也缩小货币政策传导环节。中卫市农村信用社各项贷款从47768万元增长到226567万元，增长4.74倍，贷款市场占有率从2001年的13.5%提高到2006年6月底的34.41%，增长2.55倍。全市农村信用社农业贷款增长率也随之提高，农户小额贷款的增长率也成倍的增长。小额农贷的大量投放以及农信社服务“三农”作用的发挥最终促进农信社经营状况质的飞跃。

二是存款规模的持续上升。贷款的增加导致了农村信用社存款派生规模的持续扩张。农村信用社得到支农再贷款后，全辖三家农村信用社的各项存款从2001年的66069万元增长至2006年6月底的210220万元，增长3.18倍。

三是盈利状况的持续改善。从中卫市三家信用联社看，中卫市区联社和中宁县联社的盈利水平分别从303万元和381万元迅速提高到2005年的1188万元和1044万元，而海原县联社则从亏损189万元转为盈利112万元。尽管农村信用社的盈利状况与农村金融体制改革的诸多政策措施有关，但支农再贷款推动的有效业务总量提高对盈利的拉动是直接性的。

（三）传导：支农再贷款推动农村信用社发现有效信贷需求

农村信贷需求无法得到充分满足的原因是多方面的，其中最为关键的是农村金融的有效需求规模和满足程度。事实上，部分农村金融需求因信用水平低下属于无效需求，但金融机构可以通过自身行为优化变无效为有效。支农再贷款的投放构成了推动信贷需求有效性的重要手段，并通过信用社的操作形成了良好的政策传导，从而有利于提高农村信贷需求的满足度。

针对社会信用意识淡薄、逃废债较多的实际。从2001年起，在原中卫地区的三家人民银行的倡导下，农村信用社在评定农户信用等级、发放小额信用贷款的基础上，加强与地方基层党组织共同开展了信用户、信用村和信用乡镇的创建活动。对整体信用程度较高的村和乡，可以评定为信用村和信用乡镇，对这些信用村和信用乡镇的农户，信用社在同等条件下实现“贷款优先、手续简便、额度放宽、服务优先”的原则。在全面推广信用乡镇活动中，坚持先试点、后推开，先村组、后乡镇，由点到面，逐步扩大。后来守信农民先富起来和带动了农村经济的快速发展证明了信用工程活动的开展是正确的，是增加农村的货币供给，对促进农业发展，缩小城乡差距，起到了积极的作用。小额农贷和信用工程活动的推行使农民建立信用形成正向激励机制，增强了农户守信意识，改善了农村信用环境。开展农户小额信用贷款及创建信用村镇活动是一项复杂的系统工程，但实践说明这是一项符合农村经济发展的正确选择。从评定的信用户和信用村镇的贷户按期归还贷款和小额农贷具有盈利性和安全性双重特征来判定农村信用社积极开展此项工作，在促进农业和农村发展、帮助农民增收的同时，也得到了农民群众和社会的良好回报。由于农民和地方党政都从农村信用社得到了实惠，因此，对农村信用社的支持也在不断加大，自觉到信用社存款的多了，主动归还贷款的多了，帮助信用社联系和介绍业务的也多了，从而是农村信用社各项业务得到更快发展。

从效果看，在支农再贷款推动了农村信用社的信贷投放后，原本贷款难和难贷款之间的矛盾得以初步解决，特别是，支农再贷款转化为小额农贷的贷款户成为拉动农户从无贷户向金融客户转变的重要力量。同时，小额农户信用贷款通过农业组织结构调整大幅度提高了农户投资收益率。通过“公司+农户”模式，逐步实现了合同化管理（订单农业），农民按计划、按标准组织生产，形成生产基地，公司与农户利益共享、风险共担，有效缓冲了市场风险，实现了一定的规模效益，大幅度提升了农业投入收益水平。以中宁县为例，2001年、2002年有贷户户均现金收入分别是无贷户2.1倍和2.18倍；2001年有贷户户均现金收入增长率高于无贷户6个百分点。按中宁县统计局有关数据以及农户贷款面25.8%计算，有贷农户对农户总体收入增长的贡献率为49.5%。也就是说，25%的有贷农户拉动农户总收入增长的50%。

三、供给推动的杠杆效应：支农再贷款在“三农”发展中的助推作用

在需求上，支农再贷款推动了原有农村金融需求的满足，弥合了供求间的缺口；在供给上，支农再贷款通过撬动金融资源有选择性地投入，实现了产业结构的调整和农业产业化，以此拉动农村经济增长；这是其他需求管理型货币政策工具所无法比拟的。毕竟，货币政策的目标是保持货币稳定，以此促进经济增长；而支农再贷款应该说是促进欠发达地区经济增长的重要政策手段。

（一）支农再贷款在撬动经济发展中的特殊优势

现阶段，我国货币政策工具主要有存款准备金率、再贴现、公开市场业务都是间接地调节货币供应量，在农村，公开市场业务因没有载体不可能运用，再贴现也因农行营业所的基本没有贴现业务而无法运用，只有存款准备金率可以通过农行营业所和信用社调节农村货币供应量。近年来，由于国有商业银行因经营政策调整，在欠发达地区业务萎缩，贷款不但不放而且呈逐年减少的趋势，因而通过存款准备金率调节货币供应量的空间不大。从货币政策工具的运作来看，支农再贷款相对于其他货币政策工具，具有直接性、可操作、见效快的特点，特别是在广大农村，金融机构较为单一、经济基础薄弱、资金来源有限、农业资金投入乏力的情况下，支农再贷款的作用更显而易见。人行中卫市中心支行筹备伊始，就以地方经济发展为己任，加大对中卫市特色产业的扶持力度，这一点可以从农村信用社支农的增长情况可以看出，农村信用社在支农再贷款的支持下，一年时间发放支农贷款累计6900万元，到2006年上半年支农再贷款余额39000达万元，农村信用社支农贷款余额达207648万元。

表1　支农再贷款与农信社农业贷款示意表

（二）在农村产业结构调整中的助推作用

人民银行对农村信用社持续发放支农再贷款，使得农村经济出现了突破性的发展。2000年以后，地方政府积极引导农民进行产业结构调整，提出了“压粮、扩经、提质、增效”的总体要求，以尽快摆脱农业产业结构不合理的状况，取得了一定的效果，到2006年上半年农业和农村经济稳步发展，截止6月末，全市实现农林牧渔业总产值8.1亿元，同比增长9.3%。全市小麦播种面积25584公顷，比上年下降33.8%；水稻播种面积12530公顷，增长19%；玉米播种面积25800公顷，下降7.2%。支农再贷款重点支持了枸杞、大棚设施蔬菜、硒砂瓜、鸡产业、劳务输出，使农业产业结构得以调整。农民收入显著增长，2006年上半年农民纯收入达1587.5元。同比增长8.5%。长期以来，中卫市农村以传统的种养业为主，积累较少，对农业产业结构的调整再投入不足，农村信用社得到人民银行支农再贷款资金注入，以小额农贷的方式进行推广，弥补了这种不足，有力推动了农业产业结构的快速调整。

一是倾力支持中宁枸杞产业。自1999年发放第一笔再贷款500万元以来，人行中宁支行屹今已为中宁信用社发放再贷款136笔，周转使用支农再贷款指标13500万元,截止到2006年6月末已达到18100万元的额度。中宁的枸杞种植增加到现在12万亩，农民人均收入来自枸杞产业的直接收入达1100元，占农民人均收入的75%.同时滋生以枸杞为龙头的“宁夏红”知名企业等中、小型深加工企业16家，在全国136个城市有枸杞销售网点，目前形成生产、销售、加工为一体的产业链，在采摘季节消化本、外地下岗及农村剩余劳动力达20万人次，宁夏的红枸杞正以酒类果酒、鲜果、原汁、干果原产地的名气打入了日本和欧美市场。

二是支持中卫宣和镇养鸡产业。近五年来，累计投放到宣和镇养鸡产业的支农再贷款达18600万元，使中卫宣和镇的鸡存栏由1999年15万只增加到目前的500万只，鸡产品畅销西部五省区，市场份额占到当地的65%-70%，率先在全国拿到绿色品牌产地证书，通过西安、拉萨、西宁、兰州等市场准入制，并打入俄罗斯市场。宣和镇农民人均收入逐年提高，2005年12月末农民直接来自养鸡产业的收入达到1280元，占当地人均收入的70%，形成鲜鸡蛋生产、运输、小鸡蛋加工熟食品、鸡粪加工有机肥、饲料、兽药等齐头并进26个中小加工企业、70多家经销商的产业链，从事直接鸡产业的人员达到17000人，宣和镇被评为“全国小城镇建设500强”，宣和信用社成为经营项目最全、农社效益最好、绿色信用贷款证最多、贷款业务投放量最大、党群关系最近、信用环境最好，不良贷款率最低等多项成绩居中卫市农村合作联社第一的辉煌业绩。

三是支持中卫城区设施（大棚）蔬菜。近三年来共累计投放支农再贷款3.6亿元，支持16325农户种植蔬菜大棚，建成中卫城区蔬菜大棚基地5.3万亩，当地农民建一个大棚平均收入达4000元-8000元，一年就可收回投资，2005年中卫设施蔬菜运销量火暴，农民来自大棚蔬菜的收入非常可观。

四是支持山区农民发展西甜瓜种植。中卫市海原县兴仁镇和城区香山镇“十年九旱”，是典型的靠天吃饭的乡镇，遇上大旱，农民辛苦一年，颗粒无收。但干旱的地域适合种植压砂西瓜、甜瓜，为改变山区农民的增收问题，人民银行自2002年加大了支农力度，支持山区农民发展压砂西瓜、甜瓜种植，每年投放支农再贷款3500万元，山区硒砂瓜种植面积由过去的十几亩发展到现在50万亩，种植规模上去了，不仅把干旱的地区转化为绿色经济带，也使山区农民的收入大增，种植一亩西瓜地是普通种植粮食的10倍还多，尽管2005年持续干旱，但中卫市的西瓜产值仍实现3.2亿元，亩均纯收入350元，人均增收2400元，不仅成为山区农民的铁杆庄稼，还把环中卫城区香山乡、常乐镇、海原县兴仁镇、高崖乡、李旺乡、中宁县喊叫水乡、鸣沙镇、白马乡等一百多公里的中部干旱带变成“绿色致富带”。

四、风险分担机制的滞后：支农再贷款使用过程中存在的主要问题

作为央行再贷款的一种，支农再贷款由于政策性较强而无法承担调控信用规模和货币供应量的基本职能，但出于防范信用社道德风险和降低对央行宏观经济调控负面影响等目的，人民银行对支农再贷款采取了近乎于商业化的运作模式，即采取按季结息和对贷款本金坚持到期回收，至于农村信用社用支农再贷款扩张的信贷规模后，形成的信贷风险全部由农村信用社自负。这种政策设计与运行机制上的缺陷与矛盾使基层人民银行和信用社在管理操作上存在一定的难度，并且随着金融体制改革的深入，这些问题愈发明显。

（一）风险承担机制导致的支农再贷款效应弱化

当前的支农再贷款运作的风险完全由信用社承担，这导致这一政策效应被削弱。农业历来是弱质产业，受气候等自然条件影响很大，且贷款主体大多没有多少有价值的资产作抵押，农户贷款的风险客观上大于其他贷款。支农再贷款政策性管理与基层信用社商业化运作的矛盾产生了一个重要的问题，即人民银行低成本的融资能否抵消农村信用社以支农再贷款发放的农户贷款风险损失，并保持适当的账面利润，否则农村信用社要么在利益驱动下将支农再贷款转向其他风险低、收益好的行业和地区，要么干脆不申请支农再贷款，目前这两种情况在川区经营比较好的基层信用社都普遍存在，弱化了支农再贷款的政策效应。此外，在目前新农村建设中，特别是山区农村信用社一直被用来提供财政和金融两种职能，许多时候还被当作公共救济的机构，由于山区政府财政状况不佳，农村信用社被要求为基础设施建设、农业科技推广等提供融资，把本应由财政出钱转嫁到了农村信用社，而山区农村信用社由于吸收存款的主动性差和收贷收息工作进程进展缓慢，只能依赖人民银行的支农再贷款来扩大贷款规模。山区信用社这种不分开财政和金融职能，地方政府只片面要求支持“三农”，必将导致山区农村信用社的亏损，无法持续性的支持“三农”。

（二）利率定价权下放进一步导致支农再贷款风险通过利差被转嫁到农户

支农再贷款的发放，从一定程度上促进了农村信用社加大对农业贷款的投放力度，缓和了农村地区信贷资金来源的供求矛盾，但由于人民银行在利率政策设置上并没有将信用社以再贷款资金发放的农户贷款与其他贷款在利率执行上有所区别，导致支农再贷款扶持农村信用社的作用远大于“支农”的效果。随着利率市场化改革的深入，目前农村信用社贷款利率上浮最高可达230%，以支农再贷款发放的农户贷款也适用此上浮幅度，即贷款利率最高可达12.285%（以一年期为主），使再贷款政策优惠几乎被信用社独享，农民得不到多少实惠，且容易引发信用社对再贷款资金的依赖。虽然高利率没有改变资金严重稀缺、融资渠道狭窄的农村地区旺盛的资金需求，但如此高昂的融资成本无法体现国家对农业、农村和农民扶持的目的，实际上是信用社通过定价把风险转嫁到农户。

（三）支农再贷款被挪用的微观激励

一是支农再贷款期限设置与农业生产周期不匹配，导致基层信用社的农户贷款投放难以与再贷款形成严格的期限配比，在再贷款资金发放之前需要农村信用社垫付资金，几经反复后许多基层信用社即以自营资金对再贷款进行资金置换，使基层人行对再贷款资金用途管理比较困难。

二是信用社以自营资金向一些信誉好、有一定发展前途的农户发放贷款是其自身生存发展的需要，在一些经济相对发达的农村地区更是如此。面对人民银行的支农再贷款封闭运行（专款专用）的管理要求，农村信用社使用支农再贷款实行独立台账登记管理制度，由于货币本身没有明显标记，部分信用社在实际发放农户贷款时常和自营资金混在一起，不能全面真实反映出支农再贷款的全貌，不便于农村信用社对支农再贷款的单独核算管理，导致再贷款台账流于形式，增加了人民银行的监督管理的难度。

三是受资金逐利性的影响和区联社加大对其利润考核指标的重压下，县级联社管理层利用县域其他金融机构的经营性退出的有利时机，想方设法将部分支农资金投向了低风险的非农项目，如居民个人住房消费贷款等。从经营理念上讲，农村信用社这种经营模式无可厚非，但问题是目前农村信用社的贷款规模的扩张主要依赖人民银行的支农再贷款资金的注入，这必将导致部分支农再贷款投向非农产业。使原本“缺血”严重的三农资金更加“失血”，影响了支农再贷款政策效应的传导。

四、进一步提高支农再贷款使用效果的对策建议

首先，调整支农再贷款政策界限，放宽使用范围限制。发放支农再贷款的根本政策目标是向农村地区注入发展资金，因此对支农再贷款的用途不应仅仅局限农户贷款，而对一些农村地区已初具规模的农副产品深加工的龙头企业也应纳入再贷款支持的对象，促进农村经济产业化和结构优化。应当改变支农再贷款考核办法，取消台账管理的机械做法，改为总量控制，只要信用社在一定时期农业贷款增量不低于取得的支农再贷款量即可，无须要求支农再贷款与农户贷款资金一一对应。

其次，调整支农再贷款的期限设置，使其更符合农业生产周期和农户经营周期的需要。根据农业生产周期一般较长、农户总体上资金紧缺的实际，支农再贷款期限应以三到五年为宜，另设一年期、半年期等几个档次，由信用社根据贷款主体的资信情况、项目经营特点等自主选择支农贷款的投放期限和资金回收周期，充分发挥基层信用社对再贷款资金运行管理的灵活性。

再次，建立支农再贷款运行风险分担机制，缓解政策性支农与农村信用社商业化经营的矛盾。作为国家扶持农村经济发展的一项政策工具，支农再贷款的信贷风险全部由农村信用社承担不尽合理，应适当考虑风险成因予以区别对待。对使用支农再贷款因自然灾害等客观因素而形成的不良贷款，可以经核实后给予一定的债务减免，或是由财政出资建立农业信贷风险基金，对客观因素造成的贷款损失经核实后实行比例分担，减轻农村信用社的经营压力。

最后，调整支农再贷款利率政策，使支农再贷款名副其实。放宽再贷款使用范围后，应结合《中国人民银行关于下发农村信用社贷款定价模板的通知》，根据不同贷款项目的收益和风险程度，设计不同档次的利率，凸显支农的本意。对以再贷款资金向附加值较高农产品深加工业等发放的贷款，可以按市场机制适当上浮贷款利率，适应农村信用社商业化运作的要求，而对于以支农再贷款发放的种养业等纯粹的农户贷款，国家应通过财政贴息等方式确保贷款利率不浮动或适当下浮，在保持信用社适度盈利的基础上，降低农民利息负担。