风险分担机制的建立

5.3.3　风险分担机制的建立

1.基础设施民营化项目风险的分类

城市基础设施民营化是由政府和民营部门合作，共同满足居民的基础设施产品和服务的需求。因此，基础设施民营化项目既具备一般项目所共同具有的风险，同时又具有其特殊的风险。城市基础设施民营化项目风险大致可分为三类：商业风险、财政风险、政治风险^[76]。

（1）商业风险

商业风险主要包括成本超出风险、经营风险和利润风险。成本超出风险是指由于建设延期、更改设计等原因造成的实际成本高于预期的现象。经营风险主要指企业的经营成本超出预期。这可能是源于企业自身经营不善，也可能由于企业负担过重。利润风险指的是利润没有达到预期。这既可能是市场容量不足，也可能是由于收费困难。

（2）财政风险

财政风险主要包括债务偿付风险和汇率风险。债务偿付风险是指基础设施企业经营的现金收入不足以支付债务和利息。汇率风险是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇。其原因可能是因为货币贬值，也可能是因为政府将汇率人为地定在一个较低的水平上。

（3）政治风险

政治风险包括价格规制风险、充公风险、转资风险和争端解释风险，这些风险主要来自于政府。价格规制风险是指政府对基础设施产品的价格进行规制，不允许民营部门提价；充公风险是指政府再次将基础设施收归国有；转资风险主要针对外国企业，指不允许将本国基础设施项目取得的资金转出本国；争端解释风险是指政府会在出现争端时表现强势。除了上述风险，城市基础设施民营化还包括技术风险、环境风险、不可抗力风险等一般项目均会存在的风险。以上分析可见，民营部门参与到基础设施项目会面临各种各样的风险，如果没有良好的风险防范和风险分担机制，必然会损伤民营部门参与的积极性。因此，必须分析项目风险的性质，使政府部门和民营部门合力分担各自适合分担的风险，这样才能有利于降低总体的风险水平。

2.项目风险的分担

一般来说，商业方面的风险应主要由民营部门承担，但为更好的吸引民营部门，政府有时也会适当负担一些，以减轻民营部门的顾虑。如在国企所有权转移案例中，政府可以在转移前处理好裁员及补偿问题，为接手的民营部门减轻负担。对于利润风险，政府可以通过许诺一定期限内不再建设同类基础设施项目，以保证足够数量的需求，或者直接保证最低消费量。在急于吸引资金的情况下，政府曾经采用过“固定收益率”的做法，即在签订合同之时，事先确定收益率，保证民营部门能获得不低于此收益率的盈利水平。尽管这种做法打消了民营部门的顾虑，却往往给政府带来了沉重的负担，毕竟影响收益状况的因素有很多，事先确定好收益率无异于给政府套上了枷锁，也不符合市场竞争的原则。财务风险也应主要由民营部门承担。但基础设施项目往往投资巨大，政府为缓解民营部门的压力可以提供担保。政治风险主要来源于政府，所以应由政府承担。源于政府的充公风险、争端解决风险等风险主要依靠完善政府的信用体系，寻求第三方仲裁等方式来解决。对于不可抗力风险应由政府和民营部门共同承担。