建立风险评估司法预警机制

在最高人民检察院近期召开的执法办案风险评估预警工作现场推进会上，“株洲经验”受到与会代表的关注。2009年以来，株洲市检察机关认真贯彻高检院、省院有关工作部署，坚持将构建执法办案风险评估预警机制作为执法规范化建设的一项基础性工作，突出风险摸排、风险评估、风险化解三个重点环节，将预防和化解社会矛盾贯穿于执法办案始终，较好地实现了执法工作政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。在全省检察机关执法状况考评中，株洲市连续三年位居第一，2010年有9个案件被评为“全省检察机关优秀案件”，全市连续八年保持了涉检赴省进京非正常上访的“零记录”。最近，我们对执法办案风险评估预警工作进行调研，现将有关情况报告如下：

一、从执法理念上强化风险评估预警的自觉意识

围绕中央关于建立社会稳定风险评估机制和高检院、省院关于推进执法风险评估预警工作的部署要求，全市两级检察机关通过党组专题研读、举办中层以上骨干学习班和法律知识讲座等形式组织深入学习，结合曹建明检察长在全国第十三次检察工作会议上的讲话、最高人民检察院《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》和省人大常委会《关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决议》等文件，从执法理念上强化执法评估预警的自觉意识，深刻领会检察机关开展执法办案风险评估预警法律意义和社会意义。首先，这是检察机关深化三项重点工作、推进检察体制和工作机制改革的必然要求。办案过程中只有事先对执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等风险及时分析研判，才能把握执法安全的主动权，防范、化解和减少执法风险。第二，这是有效化解社会矛盾的重要举措。检察机关只有在“评估风险”与“化解矛盾”中强化监督职责、延伸检察职能，才能从检察执法的源头上解决影响社会和谐稳定的根本性、基础性问题。第三，这是坚持群众路线的重要体现。办案风险评估把群众工作贯穿于检察执法办案全过程，彰显了执法为民宗旨与理性、平和、文明、规范的和谐执法理念。第四，通过开展评估预警工作，进一步促进全市两级检察机关严格依法办案，加强执法办案业务管理，提高执法办案质量和规范化水平，最大限度减少错案、瑕疵案的发生。

在统一认识的基础上，该院梳理总结了长期以来开展执法风险评估工作的主要经验和薄弱环节，出台了《株洲市检察机关执法办案风险评估预警办法》等系列规范性文件，明确规定了开展执法风险评估预警工作的范围：拟做出不通知立案或通知立案决定的立案监督案件，拟做出不立案或者撤销案件决定的职务犯罪案件，拟做出批捕、不批捕（或者撤销逮捕决定）、起诉、不起诉（或者建议公安机关撤回案件）决定的案件，拟采取或者变更强制措施的案件，拟做出扣押、冻结财产决定的案件，拟对被监管人死亡做出正常或非正常死亡鉴定的案件，拟做出不予立案复查决定的民事行政申诉案件，拟做出维持原处理决定的刑事申诉案件，拟做出不予赔偿决定的国家赔偿案件，拟做出撤回抗诉的刑事案件和拟做出撤回抗诉、撤销抗诉、不提请抗诉、不抗诉决定的民事行政申诉案件，拟做出查证不实或证据不足不予立案决定的反映检察人员违法违纪等问题的案件等影响重大、与民生关系密切、涉众型或敏感案件。明确要求所有执法办案部门必须对上述范围案件可能引发的办案安全问题、当事人过激行为或暴力事件、群体性事件、涉检涉法上访、不良舆情动态、影响发案单位正常生产经营秩序等执法办案风险进行评估预警。2009年1月至2011年6月，全市两级检察机关共排查出执法办案风险案件573件，通过评估预警，积极应对，全部得到有效化解。

二、切实把握执法风险评估的重点环节

（一）全面强化执法风险的排查梳理与分析研判

株洲市院通过建立快速反应通道，全面排查各个检察环节可能引发的办案风险和不良隐患，及时分析研判执法办案中可能引发的新矛盾纠纷，努力构筑对执法风险与矛盾纠纷的“早发现、早稳控、早化解”工作机制。

一是全面推行案件风险自评。市院要求侦监、公诉、反贪、反渎、监所、民行、控申等案件承办部门拟做出实体处理决定时，由案件承办人对可能引发的办案风险进行自评，对经自评认为存在办案风险的案件，在依法做出处理的同时，填写《执法办案风险评估表》，制定工作预案，落实化解措施。2009年以来，两级院对所办理的案件全部实行了风险自评。醴陵市均楚镇村民钟某2006年因涉嫌故意杀人罪被批准逮捕，因证据不足，醴陵市院于2010年底对该案启动了刑事赔偿程序，并根据钟某扬言处理不公就要到省进京上访的情况，对该案进行风险自评，及时向株洲市院报告。今年2月，株洲市院从相关部门抽调骨干组成案件复查组，亲自带队到当地调查核实，两个月内做出了处理决定。钟某在领到刑事赔偿金和生活困难补助金共12万元后息诉罢访。

二是全面推行案件风险回访。对属于评估范围的案件，要求承办人在案件办结后必须对当事人及其家属进行回访，掌控不稳定因素的苗头隐患，逐一落实化解措施，并填写好《执法办案风险回访表》报送控申部门备案。如株洲市石峰区院反贪局在对株洲市金成实业公司总经理陈某受贿、挪用公款案进行风险回访时，了解到石峰区原白石村部分村民因征地拆迁补偿、企业破产安置等问题，从1992年开始一直上访不断，“案结”但未“事了”，还随时有可能引发或激化社会矛盾。石峰区院检察长亲自召集案件承办人研究处置方案，先后帮助原白石村全体村民办理了“社保”，积极协调解决了困难群众的“低保”，使这起可能引发群体性事件的案件得以妥善处置。

三是全面推行检察联络站制度。在全市各乡镇设立检察联络站，切实推进检力下沉，有效打造摸排和化解执法办案风险的“一线平台”。全市两级检察机关从各业务部门指定业务骨干对口联系各乡镇、街道办事处，要求联系干警定期上门走访，填写《执法办案风险动态摸排表》，主动听民声、察民情、解民困、顺民意。同时聘请各乡镇、街道办事处分管综治工作的领导和村（居）委会综治专干担任兼职检察联络员，切实形成全面排查执法风险的基层基础工作合力。2009年以来，全市检察联络站共摸排矛盾纠纷850件，其中涉及检察执法办案风险的案件153件，均得到了及时有效处置。

（二）科学设置执法风险的预警模式与化解程序

围绕高检院关于实行案件分级风险评估制度的具体部署，株洲市院结合自身工作实际，对执法办案中可能发生的社会风险及其程度、性质和影响等进行全面综合评估，进一步明确了风险评估的案件范围、等级划分和工作流程，对摸排上来的风险案件实行分级评估、科学预警。

一是科学设置评估预警等级。根据案件当事人及其亲属、社会舆论的反应程度和案情的轻重缓急等情况，将风险评估的等级划分为“一级”、“二级”、“三级”、“四级”，分别以蓝色、黄色、橙色、红色表示预警。“一级”为当事人或其亲属对案件处理持有异议，存在办案风险的案件；“二级”为当事人或其亲属有明显意见和明确信访苗头的案件；“三级”为当事人或其亲属对案件处理不满，公众反映比较强烈，存在严重信访隐患和不稳定因素的案件；“四级”为当事人及亲属有自杀、自残表现或暴力倾向，以及可能出现赴省进京上访、引发突发事件和群体性事件的案件。通过设定统一的风险标准，有效增强了办案人员开展评估工作的可操作性，防止评估人员的主观臆断。

二是精心组建评估预警机构。全市两级检察机关均成立了由检察长任组长的评估预警工作领导小组及其办公室，组建了由分管控申工作的副检察长担任召集人、主要业务部门负责人为成员的评估专家委员会，按照客观中立、稳妥谨慎的工作原则对承办部门提交的风险案件进行集中统一评估评判。2010年9月，株洲县龙凤乡七旬老人颜某被同村村民颜国华打成重伤，因颜国华为人霸道，目击群众不敢作证，致使其逍遥法外。颜某夫妇来到株洲县院申诉。该院检察长接访后，在做好安抚工作的同时，先后召开评估专家委员会会议，调集精干力量走村串户分头做工作，使目击群众放下思想包袱，补充了证人证言。最终，颜国华被判处3年有期徒刑，缓期5年执行，赔偿颜某医疗费用5万元。案件办结后，颜某的儿子发来感激的短信，并送来锦旗致谢。

三是严格规范评估预警工作流程。根据有利于客观评估和有效化解风险的原则，株洲市院制定了科学合理的评估预警工作流程，包括案件承办人初步判定风险等级→承办部门讨论复核→分管业务工作的领导审核→提交评估专家委员会研究定级→发布预警→制定处置预案→落实化解措施→办结报告→建档备案等九个步骤。通过严格预警工作程序，切实推进评估工作中的办案人员自我监督与外部监督、办案部门自评分析与评估委员会客观评估、案内风险分析与案外风险分析的有效衔接，确保执法风险预警的准确性与有效性，同时强化评估预警结果对后续执法办案环节的科学指引。如株洲市院反渎局查处的湘潭市商业银行系列腐败案中，评估专家委员会认为该案涉及多名银行高管以及数万个客户，极易引发银行混乱和群体性事件，将风险等级由初评的“一级”调整为“三级”。市院评估预警工作领导小组根据风险等级发出“橙色”预警后，反渎局调整了侦查策略。一方面，在对董事长陈某立案侦查后，要求涉案不深的行长唐某继续主持工作、戴罪立功，并通过召开班子成员会议、找中层干部谈心谈话，使他们安心工作。另一方面，及时与省银监局联系，准备了充足的备用资金，应对可能引发的挤兑风波。此案虽然先后查处了董事长陈某、行长唐某等5名银行高管，但银行的正常运转未受到丝毫影响，也未引发不稳定因素。

四是积极探索风险化解与处置方式方法。株洲市院针对各类执法办案风险，科学制定处置方案，灵活运用化解方式方法，努力实现防患于未然、稳控在基层的执法效果。该院全面推行释法说理，要求各业务部门开展“阳光服务”，尤其是对“三不一撤”案件做出处理决定时，承办人必须对案件当事人及亲属阐明法理、情理、道理，确保案结事了。全面推行心理疏导，对存在思想障碍、心理症结和具有自残、自杀等倾向的当事人，要求案件承办部门有针对性地做好心理疏导、理顺情绪和情感抚慰等工作。全面推行刑事和解，对适用刑事和解办理的轻微刑事案件，安排人民调解员主持调解，人民监督员进行现场监督。全面推行刑事被害人救助机制，出台了《刑事被害人救助实施办法》、《刑事被害人救助基金管理办法》，尽力帮助刑事被害人解决实际困难，减少和化解办案风险。

（三）严格健全评估工作的协调组织与责任机制

株洲市院清醒认识到，执法办案风险评估预警机制能否落到实处，关键在于明确落实责任主体与职责要求，切实形成工作合力，有效强化督查督办和责任追究。

一是明确责任主体与办理时限。该院按照“谁主管、谁负责”的原则，对评估有风险的案件实行“三定三包”（定人员、定责任、定时限、包结案、包息诉、包罢访）制度，明确检察长负第一责任，分管领导负主要领导责任，承办部门负责人为主要责任人，案件承办人为直接责任人。规定一级风险案件必须在接到预警通知后半个月之内结案，二级风险案件必须在一个月之内结案，三级风险案件必须在三个月内结案，四级风险案件必须在半年之内结案，确保息诉息访。同时该院将风险评估、预警上报、风险处置、信访管理、文书制作等工作置入检察信息化管理系统与执法考评、案件管理的重要内容，切实强化对风险评估预警工作的科学导向。

二是强化协调配合机制建设。要求案件承办部门在风险事项化解中需要其他部门协调配合的，应及时与相关部门沟通，并将《执法办案风险预警工作预案》抄送相关部门，相关部门应做好协调配合工作，意见有分歧的，应上报检察长决定。案件承办部门对情况重大、紧急，事态严重的风险事项，应及时通知宣传部门，宣传部门应加强舆情监测应对。控告申诉检察部门接到或者发现执法办案风险苗头信息，应及时通知相关业务部门对案件进行风险评估预警，控告申诉检察部门应协助案件承办部门共同做好涉案风险的化解和稳控工作。下级检察院对办案中产生的难以化解的重大风险，应及时上报上级检察院，上级检察院应加强指导和协调。同时要求全市两级检察机关要建立与党委政府和其他政法机关的敏感案件协调联络机制，加强配合协作，形成化解执法办案风险的合力。

三是严格责任倒查追究。该院明确规定对办案部门或办案人员在执法办案中出现应当进行风险评估，办案部门未进行风险评估而出现赴市、赴省、进京访或集体访案件；已确定为信访风险案件，不主动采取措施进行稳控、不及时向领导汇报；不及时处置或虽处置但工作方法简单、态度蛮横、作风粗暴，引起信访人或案件当事人上访等情形的，一律按照《人民检察院错案责任追究条例（试行）》和《检察人员纪律处分条例（试行）》等有关规定，对案件承办人予以通报批评；情节较重的，给予纪律处分，同时对部门负责人和主管领导责令做出检查。2009年以来，全市两级检察机关对6名案件承办人员予以了通报批评等处分，有效杜绝了因执法行为不规范、处理方法不妥当、释法说理不到位、部门之间沟通不顺畅、矛盾纠纷化解不及时等原因所引发的执法办案风险。

四是着力推行特别督办。株洲市院每月通报一次执法办案风险评估预警情况，对未按时办结的案件下发《检察长督办函》，责令限期结案；对红色预警的信访风险案件，组成特别督办组，由检察长或分管副检察长带队督办。2009年3月，茶陵县湖口镇村民张某等人向省院龚佳禾检察长写信反映村支书张某等人歪曲退耕还林政策、损害群众利益、盗伐滥伐林木等问题。因案情复杂，涉及面广，不稳定因素突出，市院向茶陵县院发布了“红色”预警。为了避免矛盾升级，促使案件得到及时妥善处置，市院魏启敏检察长两次带队到茶陵县院督办，促成市、县两级法院先后开庭重审，邀请湖口籍人士、湘潭大学法学院院长胡肖华主持调解，使此案最终成功息诉。

三、株洲市检察机关的实践启示

调研中我们认为，株洲市检察机关开展执法办案风险评估预警工作的有效经验，对于全省检察机关推进执法规范化建设工作具有重要的实践启示意义。

一是服务大局工作必须积极主动。执法办案是检察机关推进社会矛盾化解的基本途径，执法办案成效是评价检察工作服务大局工作成效的主要标准。株洲市检察机关开展执法办案风险评估预警工作，其依托载体是执法办案，其具体方式方法是执法风险评估与化解，其根本目的是有效化解社会矛盾、维护人民群众切身利益，其执法价值是整个市域经济的平稳较快增长和城乡社会的和谐稳定。株洲市检察机关的经验做法，是自觉主动地将检察工作放在服务经济社会发展中谋划与推进，将执法办案工作纳入三项重点工作整体格局，充分体现了推动科学发展、促进社会和谐的大局观，充分体现了执法办案数量与质量、效率与效果有机统一的业绩观，切实做到了执法想到稳定、办案考虑发展。这种工作实践的重要启示意义在于，基层检察机关必须坚持在服务大局中深入推进三项重点工作，要把深入推进三项重点工作作为加强和改进检察工作、服务经济社会工作大局的重要载体，把是否有利于社会和谐稳定作为衡量检察工作的重要标准，通过着力解决检察环节维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，更好地服务改革、发展与稳定大局。

二是矛盾化解工作必须关口前移。株洲市检察机关开展执法办案风险评估预警工作的主线始终围绕化解社会矛盾，切实实现了在依法全面履行批捕起诉、查办和预防职务犯罪等职能过程中，主动把执法办案工作向化解社会矛盾延伸，使执法办案的过程变成化解矛盾、促进社会和谐稳定的过程。同时在社会矛盾排查化解过程中，该市检察机关注重将矛盾化解关口前移，通过加强对重要敏感案件和热点敏感问题的分析研判，主动正视矛盾，把排查、预防和化解矛盾纳入执法办案的每个环节，防止因执法不当而激化矛盾，是息访息诉工作关口前移的有益实践。这一做法的制度价值在于在执法活动中及时发现风险，将隐患处理在源头、消灭在萌芽、化解在基层，努力实现执法政治效果、法律效果、社会效果的统一，其实质是“枫桥经验”在检察执法中的应用与延伸。这种工作实践的重要启示意义在于，基层检察机关必须注重对社会矛盾化解的提前介入机制建设，通过执法办案流程中对社会矛盾的动态发现、及时研判与科学化解机制，变“事后灭火”为“事前防火”，有效促进解决影响社会和谐稳定的源头性、苗头性与基础性问题。

三是执法内部制约必须更加注重预防。株洲市检察机关开展执法办案风险评估预警工作的做法，是将风险防范意识与矛盾化解意识有机纳入对执法案件决定“立与不立、撤与不撤、捕与不捕、诉与不诉、抗不抗诉、定与不定”等实体处理程序始终，是对执法办案全流程实行的主动性、常态性和及时性的动态监督制约。这一做法的制度价值在于通过同步预防、主动控制与自我防错机理，将执法问题与执法风险化解于事前和事中，从程序与实体两个层面全面确保执法办案公平公正，切实履行维护公平正义的检察工作主题。这一实践做法昭示着基层检察机关要更加注重对执法办案风险的预防意识与机制建设，通过执法流程的动态事前事中监督机制与事后监督机制相互协调，全面实现执法内部制约合力和整体执法效能，有效防范执法风险与执法过错，避免对执法问题进行事后纠错的司法资源浪费与执法公信力代价。

四是贯彻群众路线必须扎实深入。株洲市检察机关在开展执法办案风险评估预警工作中始终注重“以人为本”、注重通过解决群众问题和化解社会矛盾来实现执法和谐，注重通过执法风险排查与化解工作中的释法说理、心理疏导、司法救助、教育稳控等多种方式方法，增强联系群众、服务群众、引导群众的执法能力，充分体现了诚心诚意为人民群众排忧解难的执法宗旨，在有效化解执法风险矛盾的同时又取得了群众的理解与支持。这一做法启示着基层检察机关必须把群众工作贯穿于检察执法全过程，通过进一步加强执法能力建设、提高执法办案水平、强化执法风险管理，切实密切联系群众、强化群众工作能力，有效实现“用群众信得过的干部做风险评估工作，用群众听得懂的语言解群众心结，用群众信得过的方式化解社会矛盾”的良性工作格局，使人民群众既感受到检察执法的高效权威与公信力，又体会到检察执法对合法权益的有效保障与人文关怀。

[1]＊ 本文于2011年10月与湖南省检察院研究室副主任易志斌博士共同完成。龚佳禾检察长在文稿上批示：株洲市院建立执法风险评估机制的做法值得各地学习借鉴。最高人民检察院特别重视这一机制建设，它是检察执法观的具体体现，也是适应法治文明进步、服务社会和谐的必然要求。株洲的实践对一些至今对此不以为然的同志不失为一剂良药。调研报告转发各地参阅。