浅议少数民族地区如何破解税收征管难题

浅议少数民族地区如何破解税收征管难题

陕洪祥　杨晓云

近年来，地税系统的征管质量和水平不断提高，税收管理逐步向科学化、精细化和规范化方向迈进，特别是近年来以专业化和信息化管理为基础的新一轮税收征管改革全面推行以来，进一步提高了税源管理水平，强化了税收信息化建设，为金税三期工程的全面施行提供了必要的保障。作为西部欠发达地区和少数民族聚居区的临夏州地税局，为适应税收工作新形势需要，根据省局提出“税源有限、管理无限”的管理理念和“两提两抓”总体思路，在破解税收征管难题方面做了一些积极的工作，对促进全州地税事业发展发挥了应有的作用。那么，少数民族地区该如何破解日益变化税收信息化和征管质量提高等这些新难题呢？笔者认为，作为西部少数民族地区要主动出击，不等不靠，符合实际，迎头赶上，着力破解征管难题，全面提升征管质量和水平。

一、临夏州地税征管现状

临夏州是一个少数民族自治州，资源匮乏，人多地少，社会经济极不发达，文化教育相对落后，全州8个县市中，国扶县2个，省扶县5个，农民人均收入长期处于低水平，城镇居民可支配收入在全省处于末尾。全州工业企业规模小，2010年工业增加值仅占GDP的20.4%；全州规模以上工业企业只有54户，全州财政自给率不到15%，财政支出靠国家。全州15596户地税管户中,个体经营高达88%。同时全州文化教育相对落后，法制观念淡薄，依法治州、依法治税任重而道远。

近年以来，临夏州地税局在省局的正确领导下，紧紧围绕省、州局工作要点，以科学发展观统揽税收征管工作，坚持和深化“两提两抓”工作思路，围绕中心抓收入，健全机制抓管理，明确重点求突破，靠实责任抓落实，坚持依法治税，优化纳税服务，规范税收管理，认真实施行政执法（管理）责任制，全州税收征管质量和水平有了进一步提高，税收管理基础得到了夯实，税收秩序日趋规范。一是不断加强税源监控，确保税收收入稳步增长。我们认真落实“严密监控税源应收尽收，着力培植税源应免尽免”的组织收入原则，严格执行税收缴库制度，做到据实征收，应收尽收，不收过头税，不越权减免税。2010年组织入库各项收入73456万元，同比增长50.3%，增收24602万元，其中，地方税收入库53430万元，同比增长56.8%，增收19355万元；其他各类基金完成20026万元，同比增长35.5%，增收5247万元，地税收入再创新高。二是不断优化纳税服务,服务质量和效率显著提升。我们积极推行多元化申报方式。目前已实现上门申报、银行批扣、网上申报等多元化申报方式，切实减少了纳税人负担；同时将集中宣传与日常户籍巡查宣传相结合，在满足大众税收政策需求的同时，积极为纳税人提供个性化的服务，通过举办各类税收培训辅导班，召开座谈会、纳税约谈会，广泛听取意见建议，增强征纳沟通交流，提升服务层次。去年以来我们不断完善12366纳税服务热线，今年有望全面开通全省集中的12366纳税服务热线平台，全面为纳税人提供咨询。三是进一步夯实征管基础，征管方式方法不断创新。首先，落实各项工作制度，建立征管长效机制。我们在总结完善的基础上，全面推广税收管理员“3+4”工作制度。通过建立岗位责任、执法过错责任追究制、工作联系反馈制、工作底稿制、定期报告制和《两制》考核制等形式，保证了税收管理员制度的有效落实。其次借征管数据大集中的有利时机，大力推进精细化管理。税收征管基础档案资料是税收工作的一个重要组成部分，是各项征管工作的基石。今年以来我们按照省局要求，着力清理各项征管基础数据，确保整个征管数据的真实、准确、全面和实用，为税款征收、税源监控、税收分析、纳税评估等征管工作提供准确依据。在各基层征管单位普遍建立健全了分类征收管理台账，保证了“精细化”管理的有效落实。同时加强户籍管理，通过日常巡查和重点检查，把结果及时转化为税收综合征管系统中纳税人的电子户籍信息，实现纳税人户籍资料的“一户式”存储，充分发挥大集中系统的作用，我们要求税收管理员在办理税务登记时注重实地调查，通过全面掌握纳税人各种涉税状况，为后续管理提供真实可靠的信息资源。同时加强与协作部门，实行国税、工商、质检、运管、交警等等部门户籍信息定期交换制度，最大限度解决了户籍不清、漏征漏管问题。四是深化专业化管理，努力提升行业管理质量。针对车辆税收征管的特殊性和隐蔽性，我们不断破解征管难点，进一步创新车辆税收征管思路。实行营运单位和车辆管理机构委托代征以及驻站征收等多种行之有效的措施，使车辆税收收入逐年递增。对建筑安装和房地产开发企业，我们坚持“以项目管理软件为依托，注重基础税源监控与跟踪管理，强化申报审核，严格以票控税”的工作思路积极开展工作。2010年建安及房地产业征收入库32961万元，增收17401万元，全面主导了全州收入了超额完成。同时继续加大以服务业为重点的行业税负调整工作。通过今年年初10百分之百的调整，全州达点户达1417户，占纯管户的34%，全年预计实现税收1776万元，同比增长58%，规模餐饮户管理迈上新台阶。五加强发票管理，净化用票环境。积极推行机打发票，在全面推行住宿业机打发票的基础上，我们又在服务业、交通运输、房地产开发、文化体育业和餐饮业等领域推行机打发票，今年重点在房地产开发和餐饮行业推行机打发票软件，实现了开票情况及时掌握，按月缴销，为准确核定税额、计税收入打下了基础，以票控税效果明显。同时强化发票检查工作，净化用票环境，在做好日常发票管理的基础上，加强了发票专项检查工作，净化了用票环境。

二、目前征管工作中存在的不足及问题

随着全州经济的快速发展，我州地税征管工作在州局的正确领导下虽然有了长足的进步，但仍存在一定的不足。

（一）税源未实行梯级管理，监控不完全到位。税源监控是实现税收精细化、信息化，全面提高税收科学管理水平的重要一环，然而，目前管理现状仍不容乐观，还存在诸多不尽如人意之处：一是户籍管理不完全规范。有些承包承租户和专业市场及地处街头巷尾的业户仍未按规定办理税务登记；二是纳税评估质量不高。虽然纳税评估工作广泛开展，但由于缺乏科学合理的评估模型和评估软件，纳税评估仅依靠手工操作，效率明显不高，有些县（市）出于管理要求而应服甚至走过场；三是分类的税源监控制度未建立健全。注重重点税源户的监控管理，忽视建立有效的管理机制；注重对重点税源企业的监控，忽视对中小企业的监控和分析；个体税收注重初期定额的核定，忽视后期的动态管理；四是重视对有证个体工商业户的管理，忽视非正常户及未达到起征点的个体工商业户管理；未建立梯级或适应不同类型纳税人税源监控的制度，从而使税源监控难以完全到位或者说失控。

（二）数据未能整合综合利用，征管运行不完全顺畅。目前个别税收业务软件互不相容，相关信息数据不能充分共享，征管信息数据不能充分利用。由于数据未能整合综合利用，仍然存在征管运行不完全顺畅的问题，同时，由于客观原因，我州仍存在国地税和州、县（市）地税没有严格按照属地分类管理或严格按照税种划分原则，形成交叉重叠甚至形成管理“盲区”、“死角”，产生税款流失现象。具体表现在一是征管范围划分不合理，不符合税源分类管理的思路，除少数服务行业外，国税部门所管理的大量个体纳税户，都游离于地税管理之外；二是征管机构职责划分不明晰。因县（市）局稽查局作用未能充分发挥，管理机构日常税务检查的具体范围往往与税务稽查的职责交叉重叠，或者说一身兼两用；同时管理机构的纳税评估与稽查局检查的实施程序基本一致，将日常检查、纳税评估与税务稽查混为一谈，严重地搅乱了税收管理秩序和分工，形成了“以管代查（稽查）”现象；三是征管查相互监督的机制不健全。县（市）级税务局未明确征管查之间相互监督的内容、相互监督的方式、相互监督发现问题的反馈和解决途径。

（三）纳税服务内容不实，层次不高，流于形式。随着经济社会的快速发展，人们对服务的要求越来越高，而我州地税纳税服务工作还任重而道远。一是服务观念亟须转变。往往把纳税服务纳入文明创建的范畴，认为文明服务不是属于管理的需要而是政治必然，从而忽视纳税人办税的困难和需要；二是服务层次低。往往只注重表面的谈吐举止、文明礼貌，而未从深层次的为纳税人生产经营情况提供优质、高效的服务，从而提高征管质量，使纳税人的真正回报社会的角度考虑问题，从而从本质上忽视了纳税人的正当需要和合法权益，诸如花费大量的资金装饰办税大厅和服务公共场所，忽视办税环节的繁琐、冗余；注重单一的服务方式，忽视全方位的整体推进等等；三是服务内容和标准不规范。纳税服务的具体内容包括哪些、每项内容应当采取哪些方式、检验服务的质量标准如何确定、如何考核评价纳税服务的绩效管理等问题都没有明确规定，必然导致纳税服务的不规范，导致流于形式搞花样。

（四）征管制度的管理不规范。一是具体征管制度不统一。如纳税申报的具体程序，各种申报方式应索取的纳税资料，TIPS网上报税后需不需要纳税申报问题，还未得到解决；二是征管制度贯彻落实未完全到位。如的纳税人银行账户报告制度、企业财务会计制度、备案制度等未完全落实到位等，约束着地税科学管理和更深层次推进。

（五）征管信息数据管理不规范。一是未按规定把将未办证纳税人纳入软件管理。二是未按规定使用软件的有关功能模块。如许多基层税务机关都未使用电脑定额软件中的发票信息采集模块。三是采集录入软件的相关数据不准。如电脑定额软件中的定额依据与实际纳税人的经营情况不符，征管软件中的欠税数额与纳税人的实际欠税数额不符，动态信息采集不准、跟踪不严，一方面说明当初采集的数据不准，另一方面表明没有充分运用计算机对数据的筛选、加工的定税功能，更是留下了滋生腐败的隐患。四是加工上报数据审核不严，存在表内逻辑数据错误等问题。有的地方未认真收集审核而擅自修改数据，甚至随意报送数据。五是数据分析利用质量不高。县（市）局服务器掌握了大量涉及纳税人的征管数据，但未直接产生有关分析报表，仍然安排基层税务分局报送有关报表，这样，既增加基层工作负担，又没有发挥数据集中县（市）局的优势。同时，也未从加强税源监控的目的出发进行分析利用，对应用软件中反映的税收征管问题未及时有效地进行处理。六是未及时更新软件中业务管理的参数。如电脑定额软件中的定额标准、定额依据和调整系数自从005年初开始应用以来就一直未结合实际情况予以更新。七是征管资料管理不规范。纸质征管资料散布于征、管、查三个环节，征管软件中纳税人的电子信息分环节存储、分岗位及职务查询，此种情形不便于征管信息资料的利用和管理。

三、少数民族地区破解征管难题的途径及措施

税收征管基础工作是提高税收征管质量和效率的基础，是推进依法治税、落实聚财为国、执法为民的基础，是整个税收工作的基础。作为少数民族地区，更要夯实征管基础，不断提升征管质量和效率，完善和提高征管水平。根据我州征管基础的薄弱环节和现状，主动出击，不等不靠，符合实际，迎头赶上是提升管理质量和效率、破解征管难题的有效途径。

（一）强化税源梯级监控，实施属地分类管理

对税源实行全方位梯级监控和跟踪问效，实现精细化管理是提高税收征管质量和效率的目的所在，是各级税务机关的首要任务之一。一是要坚持属地管理的原则控制税源。根据行政区划和税源规模与分布，对所辖税源实施分类管理。一般可以按照纳税人所在区域，结合纳税人规模、性质和行业特点实行划片管理。对州地税局与县（市）地税局因特殊的地理位置产生的管理交叉或重叠问题，也可以事先划定地域、或按行业等特点划分各自的管辖范围，然后通过财政级次再进行分配的办法；在此基础上，深入业户进行全面税源调查，全面进行税务登记，并根据行业属性、业户大小、贡献大小、纳税诚信度等因素，划分为税源重点户、一般户、小户等不同等级，实行梯级监控、跟踪问效；同时，加强州县地税部门工作的协调、配合，加强沟通、数据交换信息共享，铲除征管“盲点”、“死角”，真正把税源管牢、管住、管好。二是严格实行以票控税强化税源管理。要全面推广各类机打发票，在加强交通运输业、建筑安装业、销售不动产和餐饮业加大发票的同时，对地税部门管理的所有行业中逐步推行机打发票。同时，通过各类媒体和教育机构大力宣传发票的作用，促使们索要发票；对于具有抵扣性质的交通运输之类发票要深化与国税部门的比对制度，以防犯罪分子有机可乘。三是强化纳税评估。要建立健全纳税评估机制，明确岗位职责。将纳税评估工作列入工作规划，摆上议事日程下决心全面推广，使其成为一项日常性的管理工作，形成一套规范和操作性强的做法。要积极发挥纳税评估作用。把汇算工作纳入纳税评估、税务稽查之中，把征收、管理和稽查紧密结合起来，针对不同情况实施分类管理。同时，对不同行业纳税评估指标预警值进行测算，并通过约谈举证、区别不同情况进行评估。要及时总结税源变化的一般性规律，掌握并积累资料，建立科学、实用的纳税评估模型，尽早形成依托信息化手段的新型纳税评估工作体系。

（二）加强沟通和协作，畅通征管渠道

征管查三分离后，征管查三系列之间顺畅运行成为征管工作的重要课题。一是理顺征管机构的职能职责。要按照“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管模式，坚持便于管理、利于监控、方便纳税人办税的原则，正确划分征收、管理、稽查机构之间的职能职责，逐步明晰以下两方面的职责界线：一方面，细化税源管理的具体工作内容和工作职责，明确征收与管理机构之间的职责界线；另一方面，细化管理机构日常税务检查和纳税评估与稽查机构稽查的职责，明确管理性检查与税务稽查的职责界线。通过职责细化，使各个职能部门、岗位之间既各司其职、各负其责，又加强沟通、相互配合、信息共享，从而形成有机的相互制约又相互协调、相互促进的管理链条。二是完善岗责体系。岗责体系由基本岗位设置、岗位职责、工作运行规则和工作质量要求四个要素构成，主要明确各岗位的职责、分工、标准、操作、权限、程序、考核、评价等事项，解决各环节、各岗位该做什么、怎么做、何时做等问题。要在总结目前现有岗责体系的基础上，逐步统一全州税收征管岗责体系。三是统一工作流程。工作流程是征管查机构顺畅运行的基本规则。要按照“强化监管、优化服务、提高效率、有效制约”的要求，实行业务和流程的合理重组，适时统一全州征管业务流程。四是完善征管协调机制。要健全征管协调工作制度，建立日常性相互监督的制度，完善征管协调工作机构，确定专门局领导和专门部门从事征管工作的协调，对于征管运行中存在的问题要限期予以解决，通过沟通和协作，达到征管查三者畅通征管渠道，改善征管质量提高征管效率的目的。

（三）创新服务理念，提升服务水平

要秉着纳税人所需要的就我们所付出的服务原则，以纳税人是否满意为评判标准，来衡量我们的服务是否达标。一是要更新观念，牢固树立“一切为了纳税人、一切方便纳税人、一切服务纳税人”的思想。更新观念、改进工作流程、提高管理和服务效率。二是要按照“资源配置合理、管理方式优化、服务简约高效”的要求，在全面规范行政审批的程序和手续的基础上，简化办税环节，规范办税程序，实行税收业务和征管流程重组。三是要采取多种方式宣传税收法律法规和政策规定，提高纳税人依法申报纳税的能力和技能。四是要在坚持文明办税“八公开”制度的基础上，制定纳税服务质量标准和考核具体办法，全面规范纳税服务的内容、方法和具体工作要求。五是按照总局和省局的要求，国地税共同开展纳税信用等级的评定，在此基础上，实行分类管理，对不同等级的纳税人在纳税申报、发票购领、税务检查等方面采取不同的管理和服务措施。六是在电话申报、简并征期、批量扣税、网络申报等的基础上，积极试点，逐步推行银行网点申报、手机短信申报等电子申报方式以及个性化服务方式，展开全方位、立体式优质、高效服务。同时，积极尝试国地税在各领域的协作，如联合办理税务登记、联合进行税务稽查、联合定额等，实现信息资源共享，保证执法效率，减轻纳税人负担。同时要经常听取纳税人对办税服务工作的意见和建议，改进工作、提高工作效率。

（四）健全管理制度，规范管理行为

征管制度是税收征管的基本依据，是提高税收征管质量和效率的基础工作。一是认真学习征管法及其实施细则和总局下发的各项配套制度办法，熟练掌握、准确运用征管法及实施细则和其他法律、法规、制度，开展执法与服务工作。二是全面加强各项管理制度建设。要按照总局和省局的规定，依法建立健全和完善税收征管各方面的规章制度，在明确规定实体性内容的同时，要注意程序性内容的规范，做到征纳双方在程序、手续上有章可循、准确无误，从而切实促进基层税收征管工作的法制化、规范化。三是加强制度落实情况的检查监督。要建立健全经常性的检查监督的制度和执法依据、执法结果的社会公示制度，确保各项制度落到实处。

（五）依托信息技术，加强数据交换信息共享

新征管业务软件上线标志着地税征管信息化时代的到来，它解决了以往征、管、查三系列之间信息不共享的问题。实现征管信息化管理的各级税务机关，要在充分发挥计算机管理优势的同时，注重发挥人的主观能动性，实现人机结合、互动管理，在全省普遍应用的综合征管应用系统的各类信息资源互通互联共享，实现各个征管工作环节在信息化支撑条件下的相互衔接，以确保税收征管基础工作的质量和效率。一是加强纸质征管基础资料的管理。按照规范化管理的要求建立统一的征管资料管理制度，明确纳税人报哪些、何时报、谁录入、谁使用，避免各业务部门多头、重复向纳税人索要资料。建立适应征管查三分离格局的立卷归档制度，确保征管纸质资料的完整和规范。二是全面规范征管信息数据。树立数字化管理观念，制定和实施税收信息数据管理制度，从基础征管数据的“录、审、调、存、传、用”等各个环节加强数据管理，尤其对新产生的各项征管基础数据要确保其来源的唯一性和可靠性，从而确保整个征管数据的真实、准确、全面和实用性；对原已积累的历史征管数据要认真清理，及时清除冗余和垃圾数据。三是大力推行征管基础资料“一户式”管理。充分发挥现有数据库强大的数据处理功能，对征管资料按户建立索引，实现征管基础资料“一户式”集中统一管理、各级实时方便调用、信息资源共享的管理方式，从而实现纳税人涉税信息的综合查询。四是加大征管软件的应用力度。一方面把全部定期定额管理的纳税人全部纳入电脑定额管理，把全部纳税人纳入征管软件管理；另一方面熟练运用新征管软件、电脑定额、工商税务信息交换等软件的功能模块，为税源监控奠定基础；同时，确定专人分析新征管软件、电脑定额、工商税务信息交换等软件反映出的征管问题，及时发布信息，提供给基层单位及时处理，实现征管信息资源的增值利用。五是加强征管数据信息的分析利用。一方面利用现有数据为税源监控、纳税评估、稽查选案提供准确依据；其次利用集中的征管数据，自动产生各类常规性税收报表，减轻基层税务机关工作压力，提高征管数据加工的质量。另一方面逐步建立征管数据分析利用制度，有关技术部门根据业务管理工作需要，经过技术加工处理，提交有关征管问题的分析报告，定期发布信息，指导基层征管工作；同时，充分运用宏观经济指标以及相关部门数据信息，加强宏观税负变化动态分析，预测宏观税负和税源变化趋势，确定税源监控和税收征管的工作方向。

综上所述，作为欠发达地区的少数民族地区地税部门，首先要树立主动出击，不等不靠，符合实际，迎头赶上的思想意识，同时在具体工作中要明确岗位职责、加强部门协作、实现信息共享，要强化税源管理、优化纳税服务，提高征纳综合素质，实现科学化、精细化、规范化管理，同时还要不断完善征管体制，夯实征管基础，才能从根本上真正提高税收征管的质量和效率，才能从基础上解决管理不到位的问题，才能在信息化和专业化不断发展的今天，破解税收征管难题。

作者单位：临夏州地税局

写作时间：2011.9