我国可持续发展投资状况分析

三、我国可持续发展投资状况分析

我国的环境资源可持续发展投资又被称为绿色投资，具有广泛的含义^[8]。广义看，绿色投资应该包括一切能够推动绿色GDP的投资，这些投资的作用体现在减少资源耗竭和防止环境退化，使得关键的自然资本在代际间保持不变，从而不影响后代人满足其需求的能力。但绿色核算很难分辨这些节约资源(包括开发新的资源)和减少排放的投资，因为节约资源和减少排放的效应可能体现在各个行业的不同环节的日常技术进步中，所以很难把一般意义的技术进步投资与可持续发展投资分离开来。当然，在理论上，我国可以将新能源、新材料、资源勘探、绿色技术、环境保护等方面的投资加总，全面反映可持续发展投资面貌，但国内外对这种宽口径的绿色投资均无严格的统计数据。

不过，按照我国环境保护投资的统计口径^[9]，环境保护投资现状和趋势可以在狭义上体现可持续发展投资的态势。

1.环保投资现状

(1)环保投资总量不足。世界银行1997年的一项研究显示，根据发达国家的经验，一个国家在经济高速增长时期，环保投入要在一定时间内持续稳定达到国民生产总值的1%～1.5%，才能有效地控制住污染;达到3%才能使环境质量得到明显改善。

我国环境保护的投资在1998年之后才开始迅速增加，1998～2002年，全国用于环境保护和生态建设的投资达到5800亿元，是1950～1997总投入的1.7倍，环境保护投资在GDP中的比重由不到1%，上升到占同期GDP的1.3%，其中绝大部分是中央财政投入的资金。“九五”后三年，在中央财政发行的长期建设国债中，有460亿元用于环境保护。因此1998年以后，环保投资占GDP的比例才有了较大的增幅。“十五”期间，中央财政通过国债资金，直接安排生态建设和污染治理方面的支出累计达1083亿元(见表7-1)。

表7-1　1998～2006年环境保护投资情况单位:亿元、%

资料来源: 1998～2004年数据引自吴舜泽等:《中国环境保护投资失真问题分析与建议》，《中国人口资源环境》2007年第17卷第3期。2005和2006年数据根据《中国环境统计年鉴》和《中国统计年鉴》相关年份计算而得。

1998年以来，从环保投资总量看，占GDP的比重呈稳步上升态势，从1998年的0.86%上升到2006年的1.22%，但比重仍然偏低。而相对于固定资产投资的比重，1998～2006年，比重非升反降，期间的波动幅度也比较大。2000年以来，环境保护投资在全社会固定资产中的比重呈明显下滑的趋势，反映出固定资产的增长速度要比环保投资快得多。“十五”期间，我国环保投资的年均增长速度达到18.8%，大大低于同期固定资产22%的年均增长速度，而且环保投资占固定资产投资的比例在2001～2005年间总体上呈现下降趋势，这说明在固定资产投资增长的同时，环保投资并没有同步跟上，在一轮又一轮固定资产投资热潮中，对环境保护的投资却是偏冷的。而环保投资欠账越多，就意味着环境问题的隐患越积越多。

吴舜泽等人(2007)分析了环保投资的统计口径，结果发现，现有统计口径的环境基础设施建设投资比较宽泛，环保投资统计数字存在严重失真现象^[10]。城市环境基础设施建设投资中，包括大量的与房地产和城市发展相配套的公用设施建设，比如集中供暖和绿化，这部分投资与环境污染治理关系不够密切。直接的污水处理和垃圾处理的投资只占环境基础设施投资的20%多。他们测算，若以与环境治理最直接相关的污水处理投资和垃圾处理投资替代城市环境基础设施建设投资口径，将使同期全国环境保护投资缩水50%左右。“十五”期间，直接的污染治理投资只占GDP的0.6%左右。也就是说，去掉水分的环境保护实际投资比表7-1中的比重还低很多，环境保护投资的实际缺口比统计数据严重得多。

(2)环保投资结构不合理。从结构看，按照目前我国环保投资统计的口径，环境保护投资范围主要包括以下三个方面:其一，城市环境基础设施建设投资;其二，工业污染源治理投资;其三，建设项目“三同时”环保投资。在这三项构成中，环境基础设施投资对环境保护投资增长的贡献最大，相对说来，老工业污染源的治理和新项目的环保投资相对不足。

①城市环境基础设施建设投资在环境保护投资中的比重越来越大。1981～2005年，我国城市环境保护基础设施建设的投资量逐年增加，占同期环境保护投资总量的比例，从“六五”期间的31.2%提高到“十五”期间的58.2%。城市环境保护基础设施建设投资占同期环保投资总量的比例居高不下(见表7-2)。

表7-2　城市环境保护基础设施建设投资占同期环境保护投资总量的比例

资料来源:《中国统计年鉴》和《中国环境统计年鉴》相关年份数据计算得到。

②工业污染源治理投资比重小且呈下降态势。工业污染源治理项目投资比重在三项环保投资中比重最低，1985年以来，其占总投资的比例呈现下降趋势。“七五”期间，我国老污染治理投资占全部环保投资的41.2%，在环境保护投资中份额最大，但2006年该比例已经下降至18.9%。1998～2004年间，工业污染源治理投资占环保投资比例呈波动状态。其中1998～2001年呈上升趋势，但2001～2004年新一轮经济高速增长期间，总体呈现下降趋势。另外，从老污染源治理投资占企业技术更新改造固定资产投资比例来看，也是呈明显下降趋势。技改投资渠道运行不畅，由此造成老污染源超标排放污染物现象比较普遍。2000年，由于“一控双达标”等措施的实施，工业污染源治理投资达到239.4亿元，而随后的2001年、2002年、2003年工业污染源投资均小于2000年，这说明，随着全国工业污染源存量资源和全社会累计固定资产的不断增加，工业污染源治理投资比例并没有相应有较大的提高，工业污染源治理设施的更新改造、老污染源的强化治理并没有受到重视，实际上这些老污染源往往技术水平较低、排放量较大，稳定达标排放较为困难。老污染源是污染的主要贡献者，但在污染治理中的投资比重却最低。

③建设项目“三同时”环保投资难以保障不欠新账。“三同时”环保投资占环保投资比重略高于工业污染源治理投资。1998～2006年整体呈上升态势，但2003年该投资出现负增长，1998～2001年，呈上升趋势，2001～2003年，出现下降态势，2004年以后，开始回升。“三同时”环保投资占全社会固定资产投资的份额较小，污染治理配套设施建设滞后。“十五”期间，建设项目“三同时”投资占环保投资的比例为25.3%，占实际执行“三同时”的建设项目总投资的比例多年来基本维持在4%左右，占全社会固定资产投资的0.74%。近年来，建设项目“三同时”环保投资呈逐年增加的趋势，占环保投资的比例相对较为稳定。建设项目“三同时”环境保护投资所占比例一直大于老污染源治理投资，反映了新建项目往往比较重视环境污染治理投入，但仍难以保障不欠新账。

(3)有效环保投资没有完成规划。“九五”期间，新建项目环保“三同时”投资仅实现783亿元，低于计划1200亿元。老企业污染治理投资实现763亿元，低于计划300亿元，只完成计划投资数的77%，而由于实施积极的财政政策，用325亿元国债安排了543个城市环境基础设施建设项目，投资额1622亿元，由此带动全国城市环境基础设施投资达到1873亿元，超过计划420亿元。

“十五”期间，环境保护投资总额达到8399亿元，超出投资规划1000多亿元，主要是由于城市环境基础设施投资过大造成的，其中园林绿化、燃气、集中供热等实际投资量是投资需求预测的近两倍，而工业污染源治理投资略低于规划预测数据。由于实施积极的财政政策和各城市普遍关注城市基础设施建设，导致城市环境基础设施投资量超常规增长，这是“十五”环保投资超过预期的主要原因。实际上，最直接相关的工业污染治理投资低于规划数据，这说明“十五”期间大量资金用于与环境污染治理关系不紧密的方向，有效环保投资不足，没有落实到污染治理项目，环保投资需求与实际有效投资之间存在一定的差距。

在环境保护总投资超过预期的背景下，区域、流域环境保护重点工程及工业污染源治理项目资金不足，“十五”计划确定的重点环保项目无法按期完成，影响了环境质量改善目标的实现。根据“十一五”环境目标政策机制研究课题组得出的结论，“十五”期间，列入国家计划的2130项治污工程，完成1378项，仅占总数的65%，完成投资864亿元，占总投资的53%。三河、三湖等重点流域和地区的治理任务只完成计划目标的60%左右。脱硫项目建设滞后于总量控制要求，计划要求削减105万吨二氧化硫的任务只完成约70%，资金投入不足，政策支持不够、不配套，治污工程落实程度偏低，才导致了“十五”环境保护目标落空。

(4)环保投资实际运行效率低下。环保投资存在的问题，不仅是投资总量不足和投资结构存在问题，而且，即使有限的投资也由于体制问题存在运行效率不高、没有发挥污染治理效力的问题。由于缺乏预算约束机制和有效的监督制度，用于污染治理设施的资金在建设过程中挪用、浪费现象严重，使得投入资金的实际效果大打折扣。国家用于生态环境的投资也大多存在浪费现象。在一些地区，各级政府耗巨资建成的污水处理设施半停半开，甚至闲置“晒太阳”成了排污厂，不能发挥应有的作用。同时，一些城市已建成的污水处理厂与管网不配套造成设施闲置，由此造成了巨大的资源浪费，地方财政也为之背上了沉重的包袱。再有，由于城市环境保护基础设施运营机制上的原因，不少运行中的设施并未发挥出设施所设计的处理能力和效率，造成了“大马拉小车”的局面。

据统计，“八五”期间，我国污水处理能力年增长8%，但达标排放量的年增长率仅为1%。“九五”期间工业废水治理投资年均增长率达34.1%，但废水处理量和达标排放量并没有出现同比增长，仅为9%左右，投资效率明显不高。

目前我国政府对环保基础设施的建设和运营实行财政补贴，使政府的财政负担越来越重。此外，由于缺乏竞争机制，环保基础设施的服务水平和运行效率也难以提高。处于垄断经营的市政公用行业如自来水厂、污水处理厂，虽然提供的公共物品和服务的价格不断上涨，但运行效益却在下滑。

2.环境保护投资欠账

(1)虚拟治理成本的缺口。所谓虚拟治理成本是指对排放到环境中的污染物按照现行的治理技术和水平进行全部治理所需要的支出。2006年9月7日，国家统计局和国家环保总局联合发布了《中国绿色国民经济核算研究报告》(2004)，该《报告》就2004年全国各地区和各产业部门的水污染、大气污染和固体废物污染的实物量进行了核算，同时采用治理成本法和污染损失法的价值量核算方法，核算了虚拟治理成本和环境退化成本，并得出了经环境污染调整的GDP核算结果。

①水污染治理成本。2004年，废水实际治理成本为344.4亿元，占GDP的0.22%;全国废水虚拟治理成本为1808.7亿元，占GDP的1.13%。废水虚拟治理成本约为实际治理成本的5倍。

②大气污染治理成本。2004年，全国的废气实际治理成本为478.2亿元，占当年行业合计GDP的0.29%;废气虚拟治理成本为922.3亿元，占GDP的0.55%。大气污染虚拟治理成本是实际治理成本的1.93倍。

③固体废物治理成本。2004年，全国固体废弃物实际治理成本为182.8亿元，占当年行业合计GDP的0.11%;全国固废虚拟治理成本为143.5亿元，占GDP的0.09%。固体废物虚拟治理成本是实际治理成本的0.79倍。

④治理成本综合分析。2004年，实际和虚拟治理总成本为3879.8亿元，实际治理成本只占总成本的26%，可见环境污染治理投入欠账较大。其中，水污染虚拟治理成本占废水总治理成本的84%，是实际治理成本的5.3倍。在三类污染治理中水污染治理缺口最大。

从行业结构看，各工业行业污染治理重点不同，治理投入差距较大。2004年，在39个工业行业中，治理成本最高的是电力行业，达到593.5亿元，其实际和虚拟治理成本都列各行业之首。列总治理成本前2至前5位的分别是造纸、化工、钢铁和食品加工业，以上4个行业总治理成本的排名与虚拟治理成本基本相同，说明这4个行业的污染治理水平都不高，治理投入缺口大。另外，GDP污染扣减指数最高的两个行业分别是造纸和有色冶金行业，分别为30.1%和11.6%，说明这两个行业的经济与环境效益比最低，污染比较严重。

从地区结构看，中西部地区污染治理投入严重不足，东部地区治理投入仍需加大。2004年，东部地区的实际治理成本为545.1亿元，占全国总实际治理成本的54.2%，但其虚拟治理成本仍然高达1125.5亿元，是实际治理成本的2倍，说明东部地区的治理投入仍需加大，而中西部地区的形势更为严峻，其虚拟治理成本分别占其总治理成本的77.0%和81.4%，说明中西部地区的污染治理投入严重不足。

(2)环境退化成本核算。2004年，利用污染损失法核算的总环境污染退化成本为5118.2亿元，占地方合计GDP的3.05%。其中，大气污染造成的环境污染退化成本为2198亿元，水污染造成的环境退化成本为2862.8亿元，固废堆放侵占土地造成的环境退化成本为6.5亿元，污染事故造成的经济损失为50.9亿元，分别占总退化成本的42.9%、55.9%、0.1%和1.1%。

需要说明的是，《中国绿色国民经济核算研究报告》(2004)并不是完整意义上的绿色GDP核算，仅仅涉及了其中环境核算的部分内容，没有包含资源核算。即使是环境核算也是不完全的，主要表现在:一是环境保护投入产出核算、生态破坏损失的实物量核算和价值量核算没有纳入;二是环境污染损失的核算范围很广，但由于缺乏相应的计量反应关系研究和数据的支持，还有多项污染损失没有核算在内。

(3)经环境污染调整的GDP核算。2004年，全国行业合计GDP为159878亿元，虚拟治理成本为2874.4亿元，GDP污染扣减指数为1.8%，即虚拟治理成本占整个GDP的比例为1.8%。从环境污染治理投资的角度核算，如果在现有的治理技术水平下全部处理2004年排放到环境中的污染物，约需要一次性直接投资10800亿元(不包括已经发生的投资)，占当年GDP的6.8%。

3.我国可持续发展投资不足的原因

从理论上讲，环境质量是一种公共物品，具有外部性强的特征，不论是企业还是地方政府，在环境污染方面都有转移负外部性的内在冲动。我国的现行法规政策和体制特征又强化了这种滥用公共物品的囚徒困境。

(1)认识原因。我国的改革开放仅仅经过了30年，环境目标并没有引起各级政府足够的重视。经济社会发展目标主要围绕GDP设置，各级政府的经济利益都与GDP挂钩，把追求GDP当作唯一目标。忽略环境目标的认识主要来自两种流行观念:一种叫做“发展阶段论”。认为资源环境可持续发展投资不能超过我国现实发展阶段的制约，中国现阶段GDP水平离发达国家人均8000美元以上开始环境治理尚有很大距离，因此应该先发展经济，后治理环境，GDP增长是硬道理，而环境保护是软道理，目前，发展阶段环境保护要给GDP让路。另外一种观点叫做“资金不足论”。认为当前国家财力无法支撑现有的环境保护投资需求，国家财政占GDP的比重在改革开放以来总体呈现下滑，而环境保护的投资主要靠国家公共资金的支持，如果全部处理污染物，将大大超出了国家现有的投入能力。

(2)法规政策原因。我国在环境保护方面的目标一直以来不够明确，对主要污染物没有明确的长期的总量控制目标。许多政策目标不明、力度不够、对环境保护制度执行不严。我国虽然有《环境保护法》、《水污染防治法》和《空气污染法》等一系列法律，但与国外相比，这些法律的目标、可操作性和配套法规都存在不完善之处。一个明显的问题是，国外的相关法律在其法律的某些条款中或补充条款中，明确将环境容量以法律形式确定下来，作为政府管制的长期目标，典型的例子是美国的《清洁空气法》第四补充条款即著名的《酸雨法案》，开启了西方世界广泛采取的有效环境政策“总量—交易”制度，取得了公认的成果。相比而言，中国的环境法规授予了政府行政部门在环境目标方面的自由裁量权，没有明确的环境目标使得环境责任软化，各级政府在环境保护方面陷入走一步看一步的环境机会主义境地，而一些有效的环境政策比如排污权交易制度目前也只是限制在一些试点城市，跨城、跨区交易非常罕见，企业通常可以钻总量限制不严的空子，试点城市也可以将某些外部性转移到其他地区，所以试点效果大打折扣。另外，我国的污染者付费制度也存在覆盖面窄、收缴率低和收费不足的多种问题。目前，我国排污收费标准仅为污染治理设施运行成本的50%，某些项目的收费甚至不到污染治理成本的10%，导致企业宁可缴排污费也不下力气去治理污染物，最后将治理污染的负担和责任转移给政府，地方转移给中央。在微观层面上，主要表现为企业可以随意排放，逃避监管的成本很低，污染成本的外部性鼓励了企业的污染行为。企业和政府的环境保护投资不足，原因在于环境收费水平太低，企业过度污染并没有受到经济和法律的制裁，企业的盈利动机和地方政府的财政收入目标一致，构成了破坏环境的动力。而相反，保护环境的动力不足，环境民主和投资项目的公众参与弱化，导致产业集团与环境集团的力量失衡。

目前，全国许多城市已建立了城市污水和生活垃圾处理收费制度。在661座设市城市中，已有341座城市征收了污水处理费，约占城市总数的52%，已有229座城市征收了生活垃圾处理费，约占城市总数的35%，但已开征污水和生活垃圾处理费的城市普遍存在收费标准偏低的问题。据调查统计，全国约有1/4开征污水处理费的城市居民收费不足0.3元/吨，同时还存在着收缴率不高等问题。2005年，全国共征收的城市污水处理费仅66.7亿元，共征收的城市生活垃圾处理费仅11.7亿元。此外，我国大部分的环境保护法律法规缺乏关于环保基础设施市场化方面的具体内容，特别是在关系城市环保基础设施建设与运营市场形成的污染治理负责主体、产权制度和价格制度等方面没有规定或规定的内容不利于市场化，监管力度不够，也造成环保投资的潜在需求没有完全转化成有效需求。

(3)体制原因。我国经济目前的转轨过程尚没有完成，政府职能的转变和投资体制的改革都没有完全到位，在财税体制和投资体制上都存在诸多不利于环境保护的障碍。长期以来，我国采取了财政包干的体制，地方政府利益和企业利益高度同构。分税制后中央政府的财政收入增长较快，但事权变化并不大。随着财权上移，不少地方政府财政相当困难，这就一方面造成地方政府无暇顾及地方财政环保投资的持续增长;另一方面甚至使地方政府为了保护财源反过来成为污染企业的保护伞，从而加剧了地方的环境污染程度。在目前的以流转税为主体的财税制度下，地方政府税收主要靠征收产业流转税和企业所得税，特别是短期内利高税大的重工业项目，而恰恰是这些项目对地区环境带来的压力最大。同时，由于地方政府官员的任期考核制，决定了他们力争任期内效益最大化，客观上又刺激了地方政府的短期行为。

具体说，由于绿色税收体系没有建立起来，无法有效遏制资源的过度开采和污染的过度排放。我国现行税制中大部分税种的税目、税基、税率的选择都未从环境保护与可持续发展的角度考虑，与国际上已经建立起来的环保型税收体系有很大差距。例如，我国的资源税并不是真正意义上的环保税，因为它主要是针对使用诸如煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得的收益而征收的，其目的是调节资源开发的级差收入，由于收入大部分归地方，实际上鼓励了地方进行资源开发。环境税是政府用来保护环境、实施可持续发展战略的有力经济手段，但我国还没有真正意义上的环境税，只存在与环保有关的税种，即资源税、消费税、城建税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税。尽管这些税种的设置为环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源。

从投融资体制看，对投资项目资源环境可持续发展的要求门槛较低。我国较长时间没有环境评价报告制度，投资决策缺乏公众参与。一方面，相当一段时期中，尤其是最近几年，在煤电油全面紧张和原材料全面涨价的背景下，一些高污染、高能耗的企业趁机抬头，政府有关部门也降低了环境门槛，使得不少不符合可持续发展要求的投资项目，如采用落后工艺的“五小”工业又重新上马。这些投资形成的落后产能在资源开采和污染物排放两端对环境资源形成破坏，对可持续发展来说是坏的投资。另一方面，对那些环境保护有积极效果的“好”的投资也没有得到投融资体制的扶持，中央、地方的公共投资和社会资本、银行信贷的多层次投融资机制不健全。尽管银监会将与国家环保总局联合出台绿色信贷政策、央行推动将企业环境信息纳入征信系统，但总体而言，这些具有宏观调控作用的环境经济政策目前仍处在探索和初启阶段，要形成完备良好的运行体系并真正发挥作用尚有待时日。中国人民银行要求金融机构“不符合环保规定的项目不贷款”，由于没有配套措施，这项制度并没有得以真正实施。