我国中长期可持续发展投资战略

五、我国中长期可持续发展投资战略

1.可持续发展的战略目标

我国可持续发展的战略目标是，在尽可能短的时间(2020～2040年)内，基本实现环境和资源的平衡，达到发达国家可持续发展水平。不仅要做到不欠新账，还要还清旧账。

从中长期环境目标看，1998年以来，国家先后制定了环境保护有关规划和战略。1998年，国家发布了《全国生态环境建设规划》，提出了未来50年的生态环境建设目标:在2020年，经济“三化”(轻量化、绿色化、生态化)达到世界初等水平，全部环境压力指标与经济增长相对脱钩;在2050年，经济“三化”达到世界中等水平，经济与资源、能源、物质和污染等完全脱钩，部分环境指标与经济增长实现良性耦合，部分实现环境与经济的双赢。2000年，国家发布了《全国生态环境保护纲要》，提出了未来50年生态环境保护目标:到2040年基本实现从石化能源向新能源的转变;到2050年，实现生态和资源退化的零增长。2004年，国家环境保护总局完成了《国家环境安全战略报告》，提出未来20年国家环境安全的两大阶段目标:第一阶段目标是控制环境恶化趋势;第二阶段目标是全面改善环境质量。

2.对一种倾向性观点的讨论:发展阶段论

有人以世界银行的分析为基础指出，美国是在其人均GDP达到11000美元、日本是在其人均GDP达到8000美元(均为1980年不变价格)时才开始大规模的环境治理。中国要进入西方国家达到的经济发展阶段才有必要进行环境治理，在此之前，环境保护应该让位经济发展。我们认为，这一论点已流行多年。我国正是在这样的指导思想下走到今天的。这一标准不能说没有道理，但按这一标准我们还可以走很多年，因为按人均水平计算，我国的发展水平要到2040年或者2050年才能追上发达国家。但中国的环境资源有限承载能力是否可以支持中国再这样走30～40年呢?

对欧美发达国家的大部分实证研究表明，环境与经济增长间存在EKC(环境库兹涅茨曲线)假设，但也有部分发展中国家的环境与经济增长间并不存在EKC假设，环境质量指标与收入间关系表现为其他形状曲线，有些国家即使存在倒U形曲线，转折点的位置也不相同。

我们认为中国环境倒U形曲线成立的条件有三点不同:其一，中国目前的世界工厂效应。中国获得发达国家投资的同时，也迎合了“污染天堂”假说，即环境标准较低，因而其企业比拥有较高环境标准国家的企业更具有竞争优势。其二，EKC曲线隐含了一个重要的先决条件:生态环境承载力足够大。它假设无论污染多严重，生态环境都是可逆的、可恢复的，因而拐点总是存在的。EKC曲线从来就没有经受过不可逆转的生态阈值的考验，以我国脆弱的生态阈值来探这个底，在理论上是幼稚的，在实践上则可能产生灾难性的后果。其三，中国的环境资源法律环境的缺失。西方的环境标准是环境集团推动的立法产物，环境监管和公众参与程度很高，而我国的环境标准制定基本是行政产物，投资决策环境影响评价的公众参与程度较低。

我国现在面临着巨大的环境容量压力，但人均GDP只有2000美元，因而处在一个既不能走发达国家“先污染、后治理”的老路，又不能不把“增长”置于优先位置的“两难”境地之中。按发展阶段水平确定可持续发展战略在环境资源问题已十分迫切的今天，“先污染、后治理”这条道路已经无法持续了。换句话说，即使我们的人均GDP确实只有不到2000美元，也必须开始进行大规模环境保护投资。在某种意义上，人均多少美元是一个“伪标准”，真实的环境状态及其对人类生存及可持续发展的影响才是真正的标准。

从我国人均资源条件看，人多地少、人多水少和人多油少的国情，加上新中国成立以来经济“高消耗和高排放”的增长方式，环境资源的承载能力将在中国达到世界平均的经济发展水平之前就遇到“瓶颈”。按照十七大报告确定的经济发展目标，2020年，人均GDP要比2000年翻两番，达到3500美元的水平。如果按照目前的耗能情况，全国的一次能源资源2020年将需要42亿吨标煤;如果提高能源效率，按照电力弹性系数0.8计算，届时也需要32亿吨标煤。即便如此，当能源发展到32亿吨标煤时，电力装机也将达到9.5亿千瓦。目前，美国人均消费电能3万千瓦时，中国人均只有1500千瓦时，相差20倍。由于中国的人口基数是美国的4倍多，如赶上美国的人均电能消费水平，意味着要比现在的能耗总量多出80多倍，这将给全球的环境资源容量造成无法承载的负担。

因此，发展阶段论对于中国的适用性是有限的，中国特殊的生态资源条件不允许再走先污染后治理的老路，必须走新型工业化道路，从现在起，就促进环境的改善，逐步实现生态环境与经济增长之间的脱钩，确保环境和资源退化的零增长。

3.可持续发展投资战略的目标

(1)一定比例的可持续发展投资是实现可持续发展目标的必要条件。由于以前时期可持续发展投资不足，2010年以后，也就是从“十二五”开始，需要加大可持续发展投资力度。其中，为实现预定的不增加新的污染的环境目标，要将环境保护投资力度提高到至少占GDP的2%。如再考虑到归还历史欠账的因素，投资力度还要加强。对温室气体减排，要达到我国对国际承诺的目标，至2030年至少还需增加投入8万亿元。

(2)对未来时期可持续发展投资需求的数量化估计。

^[11]环境保护投资。在某种意义上，环境保护投资是可持续发展投资最重要的组成部分之一。对未来二三十年的环境保护投资需求，我们以环境保护投资占GDP的2%为基准，并根据上文的预测结果，从2010～2020年，GDP年均增长7.8%; 2021～2030年年均增长7%，则从2010～2020年，环保投资需求的累计规模为11.4万亿元，从2010～2030年，环保投资需求的累计规模为30.6万亿元。

应当指出的是，上述测算只是针对新发生污染治理的，并不包括补偿过去环境保护投资欠账所需资金。实际上，在过去相当长的一段时间内，我国的环境保护投资欠账很多，累计规模巨大。例如，根据《环境投融资战略》课题组测算，对1980～2005年间的环境保护投资欠账，如按环境保护投资占GDP 2%的最低标准计算，欠账总计达1.24万亿元(见表7-3)。

表7-3　1980～2005年的历史欠账分析

资料来源: 1980～2004年数据来自《环境投融资战略》，2005年数据根据《中国统计年鉴》(2006)计算。

而根据《中国绿色国民经济核算研究报告(2004)》，如果在当时的治理技术水平下全部处理2004年点源排放到环境中的污染物，也就是达到零排放标准，约需要一次性直接投资10800亿元，应占当年GDP的6.8%左右。而我国2004年环境污染治理投资总额仅为1909.8亿元，只占当年GDP的1.19%，当年投资缺口即为8900亿元。显然，与环境污染和破坏严重的现实相比，我国的环保投资数量还有很大差距。如果把归还历史欠账方面的投资也考虑在内，则从2010～2030年，环保投资需求还要有相当数量的增加。

②温室气体减排投资。随着气候变化越来越成为人类社会共同面临的全球性问题，减缓温室气体排放强度已成为世界各主要发达国家和发展中国家的共同选择。1997年，我国政府宣布，在达到中等发达国家水平之前，中国不会承担减排或限排温室气体义务。在达到中等发达国家水平之后，中国将考虑承担减排或限排温室气体义务。但作为一个负责任的发展中国家，基于我国目前工业化、城镇化快速发展的阶段性特征，我国将适当减缓温室气体排放强度。在发达国家资金和技术支持的前提下，力争到2020年实现单位GDP的二氧化碳排放强度比2005年降低40%。据国家发改委能源研究所测算，为实现上述目标，我国需要从提高能效、扩大可再生能源规模和加快发展核电三个方面大规模增加投入，总体上的资金需求高达8万亿人民币^[12](见表7-4)。

表7-4　2005～2020年间我国温室气体减排量与投资规模测算

(3)对一种倾向性观点——“资金不足论”的讨论。财政部苏明等人提出:“中国当前最紧迫的仍是经济发展问题，人均GDP刚刚达到2000美元，在这样的情况下，中国的环境保护很难超越社会经济的发展水平。环保资金需求压力急剧扩大，超出了国家现有的投入能力。”^[13]该观点的主要问题是将政府当作环境保护投资的主体。我们认为，在增加可持续发展投资方面，单纯靠财政当然是不够的，特别是在财权上移的现有分税体制下，地方政府确实无力负担。然而，环境保护如果通过体制变革，实行更严格的环境标准，使企业成为可持续发展投资的投资主体，将迫使企业污染治理的投资增加。中国的环境保护投资中公共投资占了70%多，大大高于发达国家水平，同时环保部门的经费支出比重却低于发达国家，说明中国存在环境保护投资中政府角色错位的问题。

大多数西方国家地方政府在污水处理、排水、垃圾处理等城市环境基础设施投资方面仍然是投资主体，但由于推行了PPP、BOT、TOT公用事业民营化改革措施，大大提高了企业的运营效率，将污染者付费的负担降低在较低的水平上，因此公用事业的投资对地方政府来说并不是负担。我国地方政府环境基础设施投资不足的原因有两个方面:一是在经营上继续实行政府垄断，官僚成本高昂，许多投资继续维持事业管理的体制，没有严格的会计制度和成本核算体系，运营成本高昂;二是排污收费制度执行不到位，使得政府不得不对这些环境基础设施实行大量补贴，许多设施因为成本太高实际处在停止运营、半停或带病运营的状态，形成投资与补贴之间的恶性循环。

目前，我国巨大的环境保护投资缺口并非不可解决，问题的关键是划分中央、地方和企业之间的环保投资事权，从投资体制上解决问题，通过金融市场吸引社会资本从破坏环境的“坏投资”引向保护环境的“好投资”。

4.可持续发展投资的战略重点

针对全球变暖和高油价时代的新形势和我国环境资源的具体特点，未来一段时期的可持续发展投资重点主要在新能源、新材料、循环经济体系技术、水污染治理等方面。

(1)新能源开发。根据国家发改委和美国能源基金会联合预测，2005～2020年，中国需要能源投资18万亿元，其中新能源、节能、环保需7万亿元。根据《可再生能源中长期发展规划》，未来15年可再生能源占全国能源消费总量比例将翻倍，风电、太阳能和生物质发电将实现跨越式发展，增长约15倍。到2020年可再生能源将提供能源消费总量的10%，可再生能源发电装机容量将达到1.21亿千瓦，约占全国总发电装机容量的12%。太阳能热水器集热面积将达到2.7亿平方米，地热采暖达到5000万平方米，地热供热水达到110万户，可再生能源供气用户达到约7000万户。

以太阳能产业为例，最近几年，太阳能等可再生能源的投资已经成为经济中的一大亮点，增长迅猛而且吸收了大批就业。仅2007年，中国的太阳能企业在美国和欧洲股票市场筹资25亿美元，投资比2006年增长了4倍。

案例3　我国光伏产业的发展潜力和投资预算

太阳能产业具有巨大的就业容量，2005年，中国生产太阳能相关产品的厂家超过了1000家，雇员超过了15万人，总规模达到25亿美元。仅仅在江西新余市，2005年，落户的江西赛维公司，不到3年就业规模就从不到千人增加到上万人。围绕江西赛维公司，形成了来自世界各地的配套产业和下游产业链条，从而使当地官员自豪地宣称新余不存在就业问题。

有关专家测算，太阳能光伏产业节能减排效果明显。根据上海崇明县前卫村太阳能光伏发电站的测算，该电站年平均上网电量约107.3万千瓦时，可年节约用煤337吨，可节省温室效应气体二氧化碳排放643吨。依照100万千瓦的太阳能电力减少的用煤和二氧化碳的排放测算，以我国2007年火力发电量26980亿千瓦时为基数，中国太阳能在全社会发电量中占比每提高1个百分点，也就是269亿千瓦时，中国将减少用煤900万吨，大约为2007年煤炭消耗量的0.4%;二氧化碳排放1700吨，约为中国人均二氧化碳排放量的0.8%。

根据深圳、西藏、内蒙古等地建成和在建的太阳能电站预算，一座年发电量100万千瓦时的太阳能电站，建设预算为6000万元。也就是说，以目前的条件，我们向太阳要1亿千瓦时的电力，经济上的代价是60亿元人民币。如果按目前世界上一般的估计，太阳能作为替代能源在2030年将占世界总能耗的10%计算，我国在未来的22年每年将太阳能在总能耗中占比提高不到1%，就能完成这样的能源结构调整。但是，由于我们的国情，由于中国尤其需要更清洁、更健康、更长久的经济增长方式，中国需要更快的速度增加太阳能在总能耗中的占比。为了方便讨论问题，就以我国2007年全社会用电量达32458亿千瓦时做静态测算，1%大约是324亿千瓦时(相当于上海市2006年半年的用电量)，需要投资大约2万亿元。假定启动经济的资金总规模为7万亿元，全部用于太阳能电站的建设，大约能提高太阳能在总能耗中的占比达到3.5个百分点。如果考虑到世界经济下滑，多晶硅产量的爆炸性增加，由当前的300美元1公斤回落到2004年的五六十美元1公斤。那么投资1亿千瓦时的太阳能成本就很可能降到30亿元以下，324亿千瓦时降到1万千瓦时以下。那么，7万亿元资金使太阳能在总能耗中的占比增加7个百分点，向太阳能要2200多亿千瓦时的电力;按照上海2007年1000亿千瓦时的用电量，可以满足上海两年多的用电。

资料来源:根据高小勇:《假如衰退来临》，《经济学消息报》2008年10月24日改编。

(2)污水处理。根据2004年我国绿色核算结果，水污染治理成本的缺口最大，造成的环境退化损失也最大，因此加大水污染治理力度是未来一段时期的投资重点之一。

据测算，2005年，全国城市污水排放量约359.5亿吨，但污水处理率仅为51.9%。2007年11月，国务院发布的《国家环境保护“十一五”规划》提出，到2010年，全国城市污水处理率不低于70%。“十一五”期间我国新增城市污水日处理能力4500万吨，再生水日利用能力680万吨，力争两年内36个大城市率先实现污水的全部收集和处理。另据国家建设部估计，“十一五”期间，在污水处理方面的投资将达到3000多亿元。其中，城市污水改造工程共涉及投资836亿元。污水处理市场十分巨大，污水处理行业发展已进入快车道。“十一五”的建设重点在优先建设配套管网、加快处理设施建设、重视污泥安全处置、积极推动城市污水再生利用设施建设等几个方面。布局上，新增能力要进行总体布局，以与污染贡献和水环境污染严重地区相吻合，达到治理效果最优。投资额度排序为:管网、新增污水能力、污泥处理处置、旧厂升级改造、再生水，这个投资排序作为各省规划编制确定“十一五”投资重点的指导原则。

(3)治理沙漠化和水土流失的生态恢复。北方地区的沙漠化和沙尘天气越来越严重，治理沙漠化应该采取综合治理。有的专家提出将城市污泥和生活垃圾无害化处理之后资源化的路径，对综合治理水土流失和沙漠化是个值得借鉴的战略构想。

案例4　城市污泥和生活垃圾资源化路径及其发展战略思考

城市污泥和生活垃圾是城市管理者最为头疼的问题。污泥和生活垃圾持续增加，造成城市环境不堪重负，严重影响着市民的正常生活和城市的可持续发展。可不可以找到一种好的途径解决这一难题，并取得一举多得的效果呢?

不可否认，长久以来北京就是个只进不出的城市，早已营养过剩并逐步成为灾害。作为生活垃圾和污泥的城市废弃物，富集氮、磷、钾多种营养元素，是放错地方的宝贵资源。如把污泥和生活垃圾无害化处理后，投放到营养高度贫瘠的退化草场和沙漠，改良并恢复那里的草场，不仅可以为城市污泥和生活垃圾找到出路，还可以使这些废弃物变废为宝。

内蒙古中部广大地区过去是广袤的草场，由于长时间过度垦殖，这些草场因表土流失而严重退化，许多地方已退化成沙漠。有数据显示，仅内蒙古就有近6亿亩草场处于中度以上退化状态，在锡林郭勒、乌兰察布、鄂尔多斯等地区，都有数千万亩退化的草场。这些区域处在200～400毫米降水线上，只需投放适量的营养物质，加以适当的管理，依靠大自然的修复能力，就可使草场得以恢复。

用城市污泥和生态垃圾改良草场是前人不曾做过的事，毫无疑问还存在一些认识上、技术上、操作上的难题，但这些难题是可以解决的。

第一方面是消除污泥和生活垃圾变废为宝的认识误区。第二方面是技术领域需要解决的问题。总体而言，城市污泥和生活垃圾熟化及无害化处理已有成熟的技术手段，只是在制成肥料和改良草场方面还需要有相应的实验、中试和制定推广的技术标准。第三方面是操作问题，这方面的问题是最复杂的，需要高层次的区域合作和综合政策支撑。

一是把相关资金捆绑起来支持这一事业。如部分城市污泥和生活垃圾处理资金;新建污泥、垃圾处理设施资金;治理沙漠和改良草场资金等。据称，北京市今后几年再拿出40亿元用于未经处理垃圾的处置，如能把这部分资金用于此途，既解决存量问题也解决增量问题，想必会得到事半功倍的效用。

二是采用配载方式减少运输费用。利用向城市运送煤炭等物资的火车、汽车回程空载运输这些肥料。

三是产业化运作。建立相应的公司负责生产、运输、投放这些肥料。如负责投放的企业以恢复草场的单位面积获取国家的政策资金扶持。

草场恢复具有改善生态环境，涵养地下水，增加载蓄量等多方面的好处。据分析，一亩草场至少需要3～5吨的有机肥料，如果把北京每年产生的700多万吨污泥和生产垃圾全部制成肥料，也仅可以支持改良100多万亩退化草场的需求。相对于改良6亿亩退化草场，就是把全国大中城市的污泥和生活垃圾全制成肥料，也难以满足这种巨大的需求。

本文的结论:城市污泥和生活垃圾资源化并用于改良草场是造福当代、惠及子孙的伟大事业，是国家可持续发展的宏观战略项目，应纳入国家计划进行专项战略研究并及时启动实施。

资料来源:《城市污泥和生活垃圾资源化路径及发展战略思考》，http://blog.sina.com.cn/lqran。