实现可持续发展投资战略的政策选择

六、实现可持续发展投资战略的政策选择

1.建立适合国情的真实储蓄率监测体系

确保稳定的真实储蓄率是可持续发展的必要条件。投资与储蓄密切相关。在一般意义上，储蓄—投资就意味着财富的积累。世界银行提出的“真实储蓄率”指标，抓住了财富积累的本质内涵。我国的名义储蓄率在全球的大国经济中居首位，但由于资源的浪费、生态的恶化和环境的污染，使得以现行统计制度为基础的用储蓄—投资衡量的财富积累实际上远低于名义水平。那些缺乏可持续性的投资项目(如环境保护水平不达标、资源利用水平不高)完成后，虽然体现着某种物质财富(物质生产资本)的增加，但因同时带来资源环境态势的恶化，或者说资源环境财富的损耗，本身就又意味着物质财富的减少。这些得不偿失的投资应该通过真实储蓄率监测体系予以预警。

2.逐步增强可持续发展投资的独立性

可持续发展投资的完成应有其相对独立的形成机制，不依赖于经济发展态势，即避免经济发展周期波动的影响。外部性控制标准要保持独立性，即与投资总体形势，包括总量形势和结构态势脱钩。目前，世界经济处在衰退时期，我国也面临严峻考验，这个时候更应该提高可持续发展投资的权重，不能为了扩大投资牺牲可持续发展原则。实际上，在经济低迷时期，增加可持续发展投资，既能实现可持续发展目标又有利于增加内需，刺激经济早日走出低谷。而在经济高涨时期，坚持投资的可持续发展原则显然一方面能够对“过热”态势起抑制作用;另一方面又有利于保护环境资源的可持续性，防止“过热”的经济可能产生的负面影响。

3.制定可持续发展投资的产业政策

在传统领域审慎使用产业政策，在资源环境可持续发展领域则应积极推行相关产业政策。其主要内容包括:对绿色产业在税收、贴息贷款和折旧以及政府采购和投资的政策上倾斜，给予绿色产品适当的价格倾斜，使得可持续发展投资对企业有利可图，促进企业成为积极践行可持续发展投资的主体;完善政府绿色采购的立法及实施机制，增加对绿色产品的强制性购买规定，使政府绿色采购能够发挥更大更有效的示范和引导作用;继续加强绿色产品采购的标准化、规范化、法制化管理，不断扩大绿色采购清单中产品的范围;促进绿色产品的生产和供给，公布绿色企业和污染企业名单，用绿色消费来抵制污染大户的生产。

4.建立绿色税收体系

目前，国家对在我国境内开发的一切应税资源产品从量定额征收资源税，具体考虑不同资源的储存状况、开采条件、资源优势和地理条件等客观因素，采用差额税额标准进行级差调节，如原油的资源税税额为8～30元/吨，天然气为2～15元/千立方米，原煤为0.3～5元/吨。现行政策的主要弊端是，征收标准太低，而且计税依据不合理，即上述资源产品价格和收益不断上涨，而资源税收入却固定不变。改革的思路可考虑分两步走:第一步，近期提高资源税税额标准。以煤炭资源税为例，国家现行规定的征税标准是0.3～5元/吨，全国实际平均资源税税收负担是3元/吨，资源税税负大约为1%左右。如将煤炭资源税征税标准提高一倍，即由0.3～5元/吨提高到0.6～10元/吨，全国实际平均资源税税收负担将提高为6元/吨。现在煤炭企业一般每吨的利润空间大致为200元，因此，上述提高煤炭资源税征税标准的设想，完全在企业承受范围之内。除了煤炭以外，原油、天然气及其他有关矿产的资源税都应提高征税标准。这也有利于让矿产资源丰富的地区能得到一些应有的回报，由此解决因资源开采而引发的局部地区差距拉大等问题。第二步，改变计税依据。在充分考虑资源有效利用率的基础上，研究将资源税由从量计征改为从价计征，即将资源产品销售收入作为计税依据，以改变资源税收入与资源收益脱节的状况。从价计征不应是一个统一的比例税率，可根据不同情况设置不同的资源税税率或称级差税率。

此外，还要考虑制定有利于环保的价格税收政策，建立可再生能源费用分摊机制。可再生能源发电项目上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分，国家投资或补贴建设的公共可再生能源独立电力系统运行维护费用高于当地省级电网平均销售电价的部分，以及可再生能源发电项目接网费用等，应通过向电力用户征收电价附加的方式解决。对高能耗行业，如钢铁、有色等，要逐步调低和取消产品的出口退税政策。要制定有利于汽车产业升级、减轻汽车污染的税收政策，对提前达到低污染排放标准的汽车生产企业减征30%的消费税。对再生资源回收及资源综合利用、生产环保产业设备、利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业，给予减免税收的优惠政策。严格执行耕地占用税政策，合理利用土地资源，加强土地管理，保护农用耕地。陆续提高煤炭、原油、天然气等矿产品的资源税税额标准，进一步保护矿产资源，促进资源的合理开发利用。

5.构建多层次、多渠道的可持续发展投融资体制

在环境保护领域，要科学划分中央政府、地方政府和企业的可持续发展责任。原则上，治理存量污染、偿还历史欠账主要由政府承担，而企业则要确保防止新的污染的发生。在跨区域的大江大河污染治理和生态保护投资方面，中央政府应承担主要责任，地方政府则应承担区域内的生态保护投资。当前特别值得注意的是，要积极推进环保投资PPP模式，鼓励社会资本投资环境基础设施建设。要深化推广北京、深圳等地实施特许经营和市场化经验，改进投资运营效率。要推行环境公用事业的企业化经营管理。完善排污收费制度，使之能够覆盖环境治理的完全成本，使得环境保护成为地方政府有利可图的好的投资项目。要鼓励组建环境保护专业投资公司，其投资应该围绕政府环境保护计划，尤其是政府规划的重大污染治理项目计划展开。

在金融领域，要促进金融机构信贷政策向绿色产业和绿色能源、绿色技术的倾斜，鼓励环境金融工具创新，相应制定绿色信贷政策和贷款审核程序。开发性金融可以通过低息贷款、无息贷款、延长信贷周期、优先贷款等方式，弥补循环经济基础项目长期建设过程中商业信贷缺位的问题。还可考虑由国家财政担保，由金融机构发行绿色金融债券，使金融机构筹措到稳定且期限灵活的资金，投资于一些周期长、规模大的环保型产业。央行应将企业环境信息纳入征信系统和贷款条件，推动企业走可持续发展之路。证券管理部门应考虑将企业债券的核准与减排效果挂钩，优先核准那些与环保产业相关的企业和建设项目发行债券融资，或适当放宽这类企业和建设项目发行债券的条件。

由于国际上对温室气体减排的关注程度日益提高，还可考虑通过进一步规范和促进我国清洁发展机制(CDM)市场的开发和交易，更好地利用清洁发展机制，筛选一批紧迫的重大项目向国际招标，吸引国际资本参与，利用外部资金强化国内的可持续发展投资。

6.完善投资项目环境审核和社会监督机制

进一步完善投资项目审核的外部性控制体系，实现企业投资项目资源环境成本的内部化。环境影响评价制度是对环境污染和生态破坏进行源头控制的法律手段。1998年，我国政府颁布实施《建设项目环境保护管理条例》，明确提出环境影响评价制度，以及建设项目环境保护设施同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。2003年，开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》，将环境影响评价制度从建设项目扩展到各类开发建设规划。2006年2月，国家环保部门颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，详细规定公众参与环境影响评价的范围、程序、组织形式等内容。

值得注意的是，在发达市场经济国家，社会组织，如环保民间组织和环保志愿者已成为推动可持续发展的重要力量，值得我国借鉴。中国目前有非政府环保组织1000余家，但在实践中的影响还比较小。2005年，由于社会力量的影响，厦门决定停建PX化工项目，这是我国公众在可持续发展领域参与和影响投资项目立项的经典案例。该项目得到国家批准建设，地方政府也是大力推动，但在厦门市民的诉求和努力下，政府最后不得不宣布让该项目缓建，重新进行区域规划环境影响评价，以致最后改变了建设地点。

从厦门PX事件中，我们也看到公众参与在我国环境影响评价制度中出现的问题与不足，虽然2003年实施的《环境影响评价法》和2006年国家环保总局制定的《环境影响评价公众参与暂行办法》也对公众参与环境评价的范围、方式和组织形式等做了具体规定，但由于环境影响评价是一系列的程序和过程，在实际操作中还存在着公众如何参与、在哪些阶段参与、如何保障公众参与等法律实践中必须明确的内容有待规定的问题。这些问题与不足可以大致概括为以下两个方面:

第一，《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》对此没有明确规定，只是《暂行办法》第17条规定:“建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。”这显然是单方面的规定，没有规定公众对于主管机构的最终决策没能采纳其意见表示异议，或者认为主管机构的行为违反了法律时，公众具有怎样的权利请求和救济方式。

第二，公众参与切实有效的实施在于制度上的保障。公众参与的制度保障包括组织保障和信息公开。《环境影响评价公众参与暂行办法》第7条规定了“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定，采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息”。公众参与的组织上规定由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织，但是，对于公众参与的信息公开的原则、阶段、范围、主体、方式、保障等制度性规定则没有确立。同时，由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织的公众参与，这种制度安排也让人感到质疑。一些重大项目需要在充分听取公民意见的基础上再开始评估审批，避免不必要的浪费。要开放政府与公民之间多渠道的意见交流，充分利用网络论坛和媒体的力量。尤其是如何保证信息的充分交流和有关征求市民意见的程序和方法形式上达到透明公开的效果，让百姓相信各种听证、座谈的过程没有受到政府有关部门的操控。

【注释】

[1]布莱恩·斯诺登、霍华德·文:《与经济学大师对话——阐释现代宏观经济学》(中文版)，北京大学出版社，2000年。

[2]1972年，以Meadows为首的罗马俱乐部经济学家发表《增长的极限》，该报告指出，影响经济增长的五个因素(人口增长、粮食供应、资本投资、环境污染和资源耗竭)呈指数增长，会导致不可再生资源短缺，100年后将出现经济增长的停滞，认为应实现“零增长”，才能避免世界崩溃。而以Simon为代表的乐观主义模型则修正了Meadows等人的假设，认为Meadows等预测所用的资源稀缺性是技术意义上的稀缺性，而不是经济意义上的稀缺性。当一种资源的价格上升时，人们会用其他资源替代这种资源，并通过技术创新对其更有效地开采、使用和回收。由于技术进步，资源对人类经济增长的极限将不存在。

[3]游德才:《国内外对经济环境协调发展研究进展:文献综述》，《上海经济研究》2008年第6期。

[4]http://www.nber.org/papers/w10557.

[5]http://www.reuters.com/article/pressRelease/idUS84242+ 19-May-2008+ BW20080519.

[6]http://www.equator-principles.com/principles.shtml.

[7]http://www.patreasury.org/KeystoneGreen.htm.

[8]绿色投资的范围可分为大、中、小三种口径。小口径就是治理环境污染的投入;中口径就是在小口径的基础上再加上资源有效开发和节约利用的投入包括用于节能、节材、节水、节地等措施的费用支出;大口径就是凡能推动绿色增加的投入均可属于绿色投资(见田江海:《吹响绿色投资的号角》，《中国投资》2005年第4期)。

[9]按照目前中国环保投资统计的口径，环境保护投资范围主要包括以下三个方面:城市环境基础设施建设投资;工业污染源治理投资;建设项目“三同时”环保投资。

[10]吴舜泽等:《中国环境保护投资失真问题分析与建议》，《中国人口资源环境》2007年第17卷第3期。

[11]实际投资与占GDP 2%的合理投资之间的差额。

[12]李俊峰等:《主要国家温室气体减排目标或行动对我国能源发展的影响和对策》，国家发改委宏观院课题，2008年。

[13]苏明、刘军敏、张洁:《促进环境保护的公共财政政策研究》，《财政研究》2008年第7期。