绩效评估是现代公共部门实现有效管理的重要手段和基本途径，西方发达国家自20世纪80年代中期开始的行政改革，始终把完善政府绩效评估作为重要的内容。在我国，随着改革的不断深入，政府等公共部门的绩效评估也越来越受到人们的关注，特别是在中共中央提出树立和落实科学发展观的要求之后，完善我国公共部门的绩效评估就显得更加重要。事实上，制订科学的政府绩效评估体系，构建以正确政绩观为导向的绩效管理模式，已成为在政府行政管理中贯彻落实科学发展观的关键，对完善政府与市场关系起着重要的保障作用。但是，与企业和其他组织相比，政府等公共部门绩效评估的难度要大得多。只有充分认识公共部门绩效评估的难点和矛盾，才能对症下药，逐步建立起完善的公共部门绩效评估的制度和机制。浙江杭州、湖州等地都在绩效评估方面进行过改革创新，在全国产生了很大的影响，推动着政府与市场的关系的逐步完善。
（一）公共部门绩效评估的难点分析
绩效是一个内涵十分丰富的概念，因此，就是在以营利为目的的企业，绩效评估也并非一件易事，而在公共部门，由于非营利性的要求，进一步增加了绩效评估的难度。而在我国现阶段，由于正处于从计划经济走向市场经济的转型期，因此，公共部门绩效评估的难度更大。从我国当前的实践来看，公共部门绩效评估主要存在以下矛盾：
1．政府与市场的矛盾
政府与市场有着不同的价值取向，市场机制追求的是效率，用最少的投入获取最大的产出，为经济个体实现利益最大化提供尽可能多的机会。而政府作为市场机制的重要补充，其价值取向是公平。政府的任务是通过各种有效的途径，缩小和减缓因市场竞争而导致的社会差距和社会矛盾，保证社会的和谐发展。但是，在我国当前政府管理中，对公平与效率的不同价值取向却使得绩效评估的标准难以科学把握。尽管社会公众对政府在社会公平方面的作用有着很强烈的要求，但是，对于正处于现代化快速推进期的我国来说，发展毕竟是个硬道理，而且，我国当前仍然是政府主导型的市场经济，许多地方政府在经济活动中有着很深的介入。因此，在我国地方政府的绩效评估中，必然会把追求经济发展效率的指标作为评估的重要内容，用GDP和经济增长速度来衡量地方政府工作的优劣。既要追求公平，又要追求效率，价值取向的多元化，增加了公共部门绩效评估的难度。
2．管理科学化与管理民主化的矛盾
管理科学化和管理民主化是公共管理的基本要求。一方面，公共管理有着内在的客观规律，公共管理的机构设置、职能定位和管理方式的选择，都必须遵循这种内在的规律，否则，任何公共管理活动都不可能顺利展开。因此，公共管理必须追求管理科学化。另一方面，公共管理与其他管理不同的一个基本特点是公共性，对公共事务管理的目标就是要让社会绝大多数公众的利益和愿望得以实现，因此，公共管理必须同时追求管理民主化。但是，管理科学化和管理民主化的目标和要求却不尽相同，科学化追求的是高效率，使人财物得到最充分的利用，最大限度地减少浪费和损耗。而管理民主化追求的是大多数人的认同，让多数人的利益和意志得以体现，或利益得以合理协调。实践证明，科学化的价值目标并不一定在任何时候都能得到大多数人的认同，相反，在一定范围内和一定时期内多数人的利益和愿望要求也不一定符合科学化的价值目标。这种目标和价值选择的差异性在公共部门绩效评估的时候也表现得十分明显，从而使得公共部门绩效评估的标准、原则、方式和途径的选择变得十分困难。
3．定性与定量的矛盾
科学的绩效评估需要定性与定量相结合，在充分定量的基础上进行定性分析。因此，在许多领域，选择有效的定量指标已成为绩效评估的基础工作。但是，在公共部门的管理工作中，有许多方面的绩效是无法进行有效定量的，主要有：一是对“显绩”与“潜绩”的评估衡量。一般来说，显绩相对容易进行定量，毕竟业绩已经成为事实，有摸得着、看得见的东西可以衡量。而“潜绩”就较难以定量。因为“潜绩”只是存在着的一种趋势和可能，还没有真正成为现实，缺乏有效定量的依据。但是，在公共管理中，“潜绩”无疑也是一种十分重要的业绩，有时甚至比显绩还要重要。如果不能对“潜绩”做出合理的评估，整个绩效评估的有效性就会受到影响。二是对“客观条件”与“主观努力”的评估衡量。一个地区、部门和工作人员业绩的取得，既与这些部门自身的主观努力有关，也与所处的客观环境有关，受到原有的工作基础、自然条件等因素的直接和间接的影响。因此，公共部门的绩效评估，不仅要看工作所取得结果，还要看这些单位和个人主观努力的程度和他们开始工作之初的客观条件。但是公共部门绩效评估的实践证明，对后者进行量化存在许多困难，因此，往往难以引起足够的重视。在这种情况下，绩效评估的准确性就会受到影响。三是对“个人”与“集体”的评估衡量。在公共事务的管理中，既需要每个工作人员的个人努力，也离不开团队的共同合作。但是，实践证明，要对个人和团队集体分别做出清晰的量化评估并不容易，受到标准的划分、关系的协调、精力的投入和过程的动态变化性等许多复杂条件的制约。而如果个人和团队集体的绩效不加区分的话，绩效评估的权威性又必然会大打折扣。
4．内容和形式的矛盾
公共部门的绩效评估需要采用一定的形式，没有相应的形式，目的和内容就无法得以体现。但是，在公共部门的绩效评估中，往往会由于过分强调了形式，却导致了绩效评估的目的和内容的扭曲，出现以下一些不正常的现象：（1）用形式主义的态度对待绩效评估。在不少地方，年终考核被看成是年年要过的形式，因此，有些人采取了应付的对策，结果，在许多单位形成了“认认真真搞形式，热热闹闹走过场”的结局，绩效评估形同虚设。（2）被形式主义所累。有的地方把绩效评估的形式当成了目的，为绩效评估而评估，整个单位花费了大量的时间和精力来搞绩效评估，有的单位一年用11个月做工作，另外的一个月基本用来搞总结和绩效评估，绩效评估变成了“内耗”，额外增加了大量的工作和负担，降低了实际的工作效率。（3）用僵死的条条框框来对待绩效评估，结果引发了许多不必要的矛盾。有的地方非要在几个都很优秀的单位和人员中评出优劣，结果，不是激励先进，而是引发了冲突和矛盾，挫伤了多数部门和人员的积极性。
5．评估标准的统一性和实际情况的多样性、差异性之间的矛盾
公共部门的绩效评估当然需要有一定的标准，但是，在公共部门，不同部门和人员之间的情况差异很大，用一个标准去衡量，会出现许多矛盾。一是发达地区与不发达地区的差异。在我国现代化进程中，地区之间发展的差异在扩大，这些差异的形成，有着各种各样复杂的原因，如果只是用一种标准去衡量、考核和评估，难以令人信服。二是不同性质管理部门之间的差异。在政府等公共管理部门中，宏观综合管理部门、具体执法部门和党务部门的工作性质差异很大，如果都用同样方式、同样的种标准去考核评估，就会出现许多问题。浙江省杭州市的满意不满意单位的评比在这方面已有许多的经验与教训。三是一票否决制的一刀切做法引发的矛盾。政府管理中有些工作如不采取一刀切的做法，政策往往难以有效贯彻落实。但是，事实证明，一票否决制又会产生许多新的问题，导致了许多不合理、不公正现象的出现，挫伤了许多单位和人员的积极性。
6．地方政府管理中的三个层面在绩效评估中既相互区别，又相互联系产生的矛盾
地方政府的绩效评估既涉及一级政府，又涉及政府各个部门和部门中的工作人员，三者既有联系，又有区别。在绩效评估中，三个不同性质的客体的绩效评估标准和评估方法应该有所区别。评估一级政府优劣的标准，应该是一个地区经济社会发展的综合状况，应该由该地区的社会公众作为评估的主体；评估政府中各个部门优劣的标准，应该是该部门在公共事务管理中发挥作用的状况，应该由社会公众和政府机关内部共同来评估；评估政府各部门中的工作人员优劣的标准，应该是他们履行岗位职责的状况，应该由政府部门内部进行评估。但是，在公共部门绩效评估中，实际上更多采用的是政府内部的自我评估，因为要对不同的评估对象科学地设置不同的评估标准和评估方法，存在着许多困难，要解决许多理念和技术上的问题，其中包括敢不敢让社会公众自主地评估一级政府和政府的各个职能部门。如果这些问题不能有效解决，科学的绩效评估也只能是一个良好的愿望而已。
（二）完善公共部门绩效评估的路径选择
党的十六届四中全会明确提出了“要抓紧制定体现科学发展观要求的干部实绩考核评价标准”，在这之后，不少地方开始了改革和完善我国公共部门绩效评估的试点。浙江在这方面进行了很好的探索，努力注意以下四个方面的结合，取得了很好的效果。
1．经济发展目标和社会发展目标相结合
科学发展观的核心是以人为本，全面、协调、可持续发展，这是中央在总结改革开放以来我国部分地区片面注重经济发展而导致各种社会矛盾激化的教训之后提出来的。改革开放以来我国部分地区之所以出现片面注重经济发展的现象，一个十分重要的影响因素是我国当时的政绩考核制度过分注重了经济发展目标，正是这种以GDP和经济增长速度论英雄的做法，使得不少地方政府产生了不顾资源和环境条件而强行推动经济发展的冲动，结果，引发了大量的社会矛盾。因此，要有效地贯彻落实科学发展观，首先必须在公共部门绩效评估的过程中，把经济发展目标和社会发展目标有机地结合起来。
强调经济发展目标和社会发展目标的结合并不是要否定经济发展目标的作用和价值，恰恰相反，“科学发展观是用来指导发展的，不能离开发展这个主题，离开了发展这个主题就没有意义了。发展首先要抓好经济发展。”〔3〕我国作为发展中国家的现实，要求我们必须在相当长的时期内必须以经济建设为中心，否则，国家现代化和赶超发达国家只能是一句空话。但是，经济发展不可能是孤立的，它与社会发展密切相连，没有社会的健康发展，单纯追求经济发展，不仅经济发展难以持续，而且最终经济发展也难以搞上去。因此，就是为了保证经济能够长期健康发展，我们也必须注重社会发展，更何况政治发展、文化发展、社会和谐和人的全面发展等社会方面的发展是任何一个国家发展不可或缺的重要组成部分。
按照中组部关于建立新的干部考核评价体系试点的要求，浙江、四川和内蒙古等省区自2005年以来在干部绩效评估方面进行了许多很有价值的尝试。中共浙江省委组织部近日出台了《浙江省市、县（市区）党政领导班子和领导干部综合考核评价实施办法（试行）》，该实施办法规定浙江省今后考核领导干部，必须认真体现科学发展观的要求，淡化单纯经济增长指标，鼓励GDP多一点“绿色”，该实施办法确定的考核评估指标不仅有CDP总量、财政税收等常规经济指标，同时还把社会保障、农村新型合作医疗参保率、被征地农民基本生活保障等社会发展指标作为考核评估的重要内容。〔4〕这些新的绩效评估指标的出台引起了社会各方面的极大兴趣，必将对各级政府及其工作人员确立科学发展观发挥积极的作用。
2．经济发展成果和经济发展代价相结合
长期以来，由于片面追求经济发展速度，我国一些地方形成了典型的粗放型的经济发展模式，人们习惯于用更大的投入、更多的能源消耗来获取更快的发展速度。据推算，当前我国每创造一美元产值所消耗的能源，是美国的4.3倍、德国和法国的7.7倍、日本的11.5倍。在传统工业化模式下，虽然我国生产力得到了较快发展，创造了巨大财富，但对资源环境不合理的开发和使用，也使发展付出了沉重代价。我国的经济发展本来就存在人口众多而资源相对匮乏的先天不足，粗放型的经济增长模式使这个问题更加突出。从我国现代化过程所面临的资源、环境、发展阶段及国际背景看，转变经济增长方式的任务十分紧迫。〔5〕
粗放型经济增长模式的形成有着许多体制方面的原因，传统的政绩考核指标和考核方式对粗放型经济增长模式的形成起到了推波助澜的作用。既然一个地方的政绩主要体现为经济发展的速度，那么，利用一切可能的条件来加快经济的发展就成为必然；既然一个地方的经济发展主要甚至只是体现为经济总量和增长速度，那么，人们必然会利用一切可能来寻求更多的项目，投入更多的资源。传统的经济发展模式和传统的政绩考核方式是一脉相承的。对粗放型经济增长模式的蔓延，我们不能只是简单地指责地方政府及其官员，更应该从直接影响地方政府行为的政绩考核这根指挥棒上分析根源。因此，要真正实现经济增长模式的转型，就必须对公共部门绩效评估作出大的调整，不仅要评估经济发展的结果，还要同时评估经济发展所付出的代价；不仅要评估经济发展的速度，更要评估经济发展的质量和效益。2005年以来，那些参与干部考核评价体系试点的地区已经逐步推出了一些卓有成效的做法，比如，在评估一个地区经济发展状况时，新增万元GDP的建设用地增量、万元GDP的能耗及其降低率、万元GDP主要污染物排放强度、环境质量综合评价等内容都已成为重要的评估指标。最近，浙江省还首次公布了GDP能耗公报，首次按照行政区划来统计和发布各类能耗指标。GDP能耗公报一见诸报端，立刻产生了巨大的反响，各市县政府感到了前所未有的压力。〔6〕显然。只要坚持把经济发展成果和经济发展代价结合起来进行绩效评估，地方政府的行为必然会逐步向着科学发展观所要求的方向转变。
3．官民评估相结合
由于公共部门类型众多，职责、任务各不相同，而又大多掌控着一定的公共权力，因此，对公共部门绩效加以评议的主体和评议的方式就不应该过于单一。根据西方国家的一些成功经验和我国各地的实践，我国在改革和完善公共部门绩效评估的过程中，必须有效采取官民评估相结合的方式，让各类评估主体都能通过适宜的方式和途径发挥积极的作用。从大的方面来说，主要是公共部门自身、社会公众和第三方独立的专业评估机构作用的发挥。
公共部门自身评估是公共部门绩效评估的重要主体和主要方式之一。过去我国党政部门的政绩考核，只是采取自上而下的行政手段进行，弊端很多。但是，这并不能否定公共部门自身评估在公共部门绩效评估中的特殊作用。事实上，在我国改革和完善公共部门绩效评估的过程中，公共部门自身评估留下的发展空间很大，无论是公共部门自身上对下、下对上，以及各部门之间的评估，还是公共部门内部专设的专业评估部门（如财政、审计、人事、监察等）都已经在实际的公共部门绩效评估中发挥了不可替代的作用，但也都存在着许多体制性的弊端，亟须通过改革，使它们的作用得到更积极的发挥。〔7〕
社会公众对公共部门绩效评估的作用近几年有了长足的发展。理论界对社会公众在公共部门绩效评估中的作用给予了很高的期望，各地在实践中进行了许多很有价值的探索，涌现了许多很有影响的模式和做法。浙江省杭州市是一个很值得关注的个案。从2000年起，杭州市每年进行一次在市直机关和部门评选“满意单位不满意单位”的活动，让社会公众通过投票打分的方式来直接评议市直各类政府机构。从实践来看，杭州市“满意单位不满意单位”评选活动取得了很好的效果。中共杭州市委市政府以“收集民众意愿、回应民众需求”为目的，以“请人民评判、让人民满意”为标准，通过不断听取人民群众表达的意见和利益诉求，不断发现和解决党政机关在施政和作风中存在的问题，对其中的一些个案性的问题作出迅速、积极的回应，而将其中一些涉及多个政府部门的具有普遍性的问题，调整为政府施政的主要内容，倾全市之力，努力予以解决，从而在改善政府工作的同时，也推动了杭州市各项工作的全面发展，不仅促进了政治体制的改革和完善，也产生了良好的经济社会效益。当然，作为一种创新的政府绩效的评价方式，杭州市的做法仍有许多需要进一步改进的地方。例如，如何进一步缓解公众和政府在知识和信息上的不对称，如何使评选活动更有助于激发各政府部门的长期行为，如何设置出更合理的复合型评价标准，从而使评选结果更客观公正，如何更好地把评比活动与争创整改结合在一起，所有这些问题，都需要在实践中逐步加以解决。
第三方独立的专业评估机构作用的发挥则需要社会各方给予更多的关注。绩效评估是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作。为了保证评估机构独立工作，免受被评估的政府机关干扰，保证评估结果真实可信，有必要逐步形成相关的独立评估机构。美国的锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估并发布评估报告，引起了政府和公众的广泛关注。我国的兰州大学中国地方政府绩效评估中心也曾受甘肃省政府的委托，独立对甘肃省所辖市（州）政府和所属部门进行过绩效评估，产生了很大的社会影响。〔8〕但是总的来说，我国在这方面有影响的机构还很少，作用非常有限，需要社会从舆论和机制上为这些机构的发展创造更好的条件。
4．常规绩效评估与绩效预算管理相结合
完整、准确地评估公共部门的绩效，必须采取科学的方法，减少评估的随意性和片面性。因此，除了要运用好指标测评、个人述职、上下级评议等常规的考核评估方法以外，还需要和绩效预算管理相结合。
绩效预算管理是当代许多西方国家采用的主要公共预算管理模式，其基本做法是将公共预算拨款与各机关单位的绩效联系起来，按效果而不是按计划拨款，将效果与拨款挂钩，根据绩效来分配预算。世界上已有近50个国家采用了绩效预算管理。〔9〕随着市场经济的进一步发展，我国也有必要逐步创造条件开展预算绩效管理。一方面通过绩效评价及时发现各部门、单位在管理过程中的不足，找出问题，提出解决办法，提高各级政府部门的决策水平和行政管理能力；另一方面将评价结果与预算资金的分配相结合，将评价结果作为调整预算的依据，对绩效评价结果好的部门，应保证或相应增加其下一年预算，对绩效评价结果差的部门，应分析其未能实现目标的原因，如无正当理由的，应相应削减其下一年度预算，通过奖优罚劣，以确保预算绩效评价工作不流于形式。因此，构建预算绩效管理，不仅有利于增强政府各部门的工作责任，而且对于进一步树立科学的政绩观和科学的发展观也具有十分重要的意义。
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