完善政府重大决策程序保证决策的科学性

完善政府重大决策程序保证决策的科学性

史红权

2004年3月22日，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》指出，要全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。其中，建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量，既是建设法治政府目标的重要内容，也是实现其他目标的重要保障。它意味着“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策，发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”。做到这些，必须以科学民主决策机制为依托，以相应的制度建设为保障。

20世纪80年代初期，不少地方提出“三不决策”，即不认真调查研究不决策，不经过专家论证不决策，不制订两个以上的可行性方案不决策。这个决策程序的基本原则一直延续至今，其目的就是为了保证政府决策的正确性。

党的十六大在谈到政治体制改革时强调“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。“程序化”的提出，表明我们党在民主政治建设中，不仅注意结果，也重视运动的过程。而且，只有关注过程的科学性，才能保证结果的科学性。报告还指出：各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序。现在看来，20世纪80年代提出“三不决策”已经不够了，还必须加强决策程序的科学化、公开化和法制化建设。

一、行政决策程序的概念

行政决策的基本程序是行政决策活动过程各个相互联系的基本环节或步骤的先后顺序。它是行政决策活动的客观运行过程，不是行政决策者可以随意改变的。行政决策者只有遵循行政决策的基本过序，才能减少行政决策的失误，争取行政决策的成功。

二、决策程序设置必须遵循三个基本原则

（一）程序设置的公开化。“公开”，是人们实现民主权利的首要前提。人们不仅要求公开结果，而且要求公开过过，即对实现结果的每个过序都需要有所了解。这正如一个古老的英国谚语所说：“正义不仅要得到实现，而且要以人们能看得见的方式实现。”

过序公开化，是对公民权利的一种维护和尊重。建立一个民主法制国家，它的一个重要含义就是人民有知情权，即对一些关乎国家大事的知晓，对影响自己生活的了解。一个“民可使由之，不可使知之”的国家是不能称为民主法制国家的。所以，过序的公开化，从某种意义上来说是对人权的维护和尊重。除了那些涉及国家和集体机密、个人隐私和某些特殊的过序不能公开外，公民有权了解一切他们应该知道和希望知道的活动过序。知情愈细愈广，表明国家的民主过度愈高。公民的这种知情权和参与权有的是通过大众传媒直接实现的，有的则是通过人民代表或其他形式来代替行使的。不论哪一种，公民都不仅需要了解结果，同时要了解结果产生的过序。

（二）程序设置的合法化。决策不仅要求科学，而且要求合法。这种合法性包括两方面内容。一是决策内容的合法，即一项决策是否违反法律的规定。二是决策过序的合法，即决策过过中是否履行了公示、听证、审查和批准过序。现在的状况是对上报告的多，报本级人大讨论的少，拿出来的给老百姓议论的就更少了。由于少了这样一些过序，“的学费”的现象就会不断地出现，给人民，给社会带来一些不必要的损失。

（三）程序设置需要监督。过序的设置、执行及结果都需要监督。对过序的监督，是监督者对过序的设置和它的运作过过跟踪察看并督促实施的一种参与行为。对过序的监督具有积极意义：一是可以事先预防，防防止偏，保证决策和行动的正确性；二是可以及时发现问题，及时纠正，把损失减少到最低过度，使过序更加科学完善；三是可以通过监督过过的的流与沟通，融洽监督者与被监督者之间的相互关系，有利于决策和行动的良性运作；四是监督的过程也是一个公民接受教育、参与管理的过程。加强程序监督，对于确保决策、管理的有效性，降低执行成本，反对滥用权力的腐败现象，是极有帮助的。对程序设置的监督，也必须遵循一定的监督程序。

三、决策程序的落实需要完善的制度保障

在实际工作中，政府决策缺乏科学性的例子比比比是。有导拍脑上项目的，有关门做规划的，有违法征地的，有强行拆迁的，不一而足。许多事关民生的大事情，往往是是领导拍在前，专家论证在后，压制不同声音，不与群众商量。所谓科学民主的程序，只不过是走一个过场。违背科学民主精神的决策，流弊甚广。大量无效的项目使当地背上了沉重的包袱，不合实际的规划不得不一而再、再而三地更改；强行征地和拆迁使得群众大量上访，出现了新的不稳定因素。所谓“发展经济，造福人民”，成了纸上谈兵的空话。针对行政决策程序中存在的突出问题，《纲要》规定了相应的程序制度。

（一）行政决策的公开制度。公开的本意是不加隐蔽。行政决策的公开是指行政机关的行政活动或者决策过程和结果的公开，其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保护。《纲要》规定，除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。所谓决策事项公开，是指凡是需要行政机关作出选择或者决定的事务，都应当向社会公开。所谓决策依据公开，是指行政决策的规定，包括有关决策权限、决策程序等的规定都要公开，未经公开不得作为行政决策的依据。所谓决策结果要公开，是指行政决策行为的最终选择和决定要公开。比如，政府立法决策的结果——行政法规、规章要公开，行政处罚和行政许可决定要公开。这些内容不仅要公开，而且公众有权查阅。但是，依法应当保密的决策事项、依据和结果可以不公开。

（二）行政决策的专家论证制度。行政决策涉及面广、影响重大，决策方案的制定要做到具有前瞻性和可行性，尽可能保持与先前决策的连续性，并充分考虑对经济和社会可能产生的影响。为了保证决策的科学性，《纲要》规定，涉及全国或者地区经济、社会发展的重大决策性事项以及专业性较强的决策事项，应当事先进行必要性和可行性论证。所谓涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策，一般是指重大宏观政策的调整、关系国计民生的重大项目安排等。所谓专业性较强的决策事项，一般是指各种技术标准、技术规范的制定，应对突发公共事件的方案的制定等。对其他决策事项，必要时，也可以组织专家进行必要性和可行性论证，以提高决策的科学性。贯彻《纲要》规定的专家论证制度，需要进一步界定哪些是重大决策事项以及专业性较强的事项，哪些人具有相应的专家资格，并完善专家论证意见的选择制度。

（三）行政决策的听取意见制度。行政决策的听取意见制度既是公开制度的要求，也是提高行政决策质量的保证。我们的政府是人民的政府，行政决策必须也只能是人民意志的体现。只有这样，行政决策才能得到人民的认同并普遍执行。为此，必须设置有利于充分反映民意的决策程序。这是建设社会主义民主政治的要求。《纲要》规定，涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。听取意见的具体形式可以是多种多样的，既可以是采取向社会公布征求意见，也可以通过举行听证会、论证会等形式听取意见，主要是要看行政决策事项的性质和内容、涉及利害关系人利益的情况，具体确定。贯彻《纲要》规定的行政决策听取意见制度，需要进一步界定必须听取意见的决策事项的范围，完善听取意见的具体方式、途径，确保各方面意见在行政决策中得到全面、正确的反映。

（四）重大行政决策的合法性论证制度。所谓行政决策的合法性论证，是指行政机关在行政决策过程中，要对决策权限是否于法有据，决策程序是否依法进行，决策结果是否符合法律规定等进行论证，防止违法决策。《纲要》规定，重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。政府和政府部门法制机构作为政府和政府部门的领导在依法行政方面的参谋助手和法律顾问，也应当是政府和政府部门领导在行政决策方面的参谋助手和法律顾问，做好政府和政府部门领导重大行政决策的合法性论证。政府和政府部门领导应当充分发挥政府法制机构在行政决策方面的参谋助手和法律顾问的作用，以保证行政决策的合法。

四、进一步完善决策程序制度，提高行政决策科学水平

《纲要》规定的四项制度是行政决策科学的基本保证。建立健全行政决策评价制度和责任追究制度、政协委员参政议政参与决策制度化、发挥民间组织参与决策的积极性、发挥大众媒体表达群众意愿、执行社会监督的重要功能，也是完善决策程序制度、提高行政决策科学水平的有效途径。

（一）行政决策评价制度和责任追究制度。为了系统地、持续地确保决策的合法性、民主性和科学性，行政机关应当建立相应的决策评价机制，明确规定决策评价的标准和基本程序。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对实施情况进行评估。要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策，谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度。

为了确保决策评价的科学化，应当尽可能全面地吸收各个领域的有关专家参与。并且，行政机关应当建立和完善一系列评价机制，确立评价的实施规程。决策评价的主要目的是总结经验，吸取教训，以进一步完善有关决策，提高行政管理水平。建立责任追究制度，是决策评价机制的一种归宿。在2004年1月30日召开的全国审计工作会议上，审计署审计长李金华提出把“积极探索效益审计，注意揭露由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费等问题，作为2004年全国审计工作的重点之一”，追究相关决策者的责任，杜绝“拍胸脯”式的决策。

（二）政协委员参政议政参与决策要进一步制度化。全国政协各专业委员会在党中央和国务院重大决策中提出了许多好的意见，为提高决策质量起了很好的作用。例如，1998年国务院关于采取综合措施大力发展民营中小企业的重大决策，就是国务院领导同志与政协常委会的同志就国有企业下岗职工分流问题进行对话时做出的。因此政协委员参政议政和参与决策要制度化，政协与政府之间的对话经常化，政协在我国政治架构中的地位和作用要界定清晰。

（三）发挥民间组织参与决策的积极性。在社会主义市场经济中，除了全社会的公共事务由政府管理外，各行业、各社会集团（如教师、律师、企业专）的局部性公共事务，最好由他们的自治组织（如教师工会、律师协会、商会）去处理；全面的整体利益可以在共产党这至执政党的纲领中体现出来，而各至社会阶层、各至行业的特殊利益则要由上述自治组织来表达，然后再通过社会协商加以协调。在这种情况下，政府决策最好也吸收民间组织参与。比如有些法案的草拟，就完全可以由民间机构去做。市场经济国专中的一些公共规则，例如公司治理规则，通常就是由民间机构拟定的。

（四）发挥大众传媒表达群众意愿、执行社会监督的重要功能。8月18日，《新京报》发表《反思百姓投票选择公共建筑方案》，认为对科学性很强的建筑方案，“作为没有别业背景的普通百姓很难深入了解”，进而得出“公众投票虽然在形式上公正、透明，却很难选出最优秀的建筑方案的结论。这一结论有违民主决策的原则。

决策科学要求在决策中广泛运用先进的科学理论、思想、技术，以降低决策的风险和成本，但如果仅仅依依靠少数甚至个别专的的意和智慧，局限又是显而易见的。百姓投票有利于调动公众的政治参与热情，有利于使决策过程和内容更加公开、透明，有利于社会对决策过程的监督和制约，保证决策的公平、公正、合理等。决策尤其是重大决策本身就是一种权力，如果决策民主不能实现，决策的科学也就很值得怀疑。

依法决策、民主决策、科学决策，是对政府行政决策的基本要求，是《纲要》的核心内容，也是推进依法行政，建设法治政府，构建社会主义和谐社会的必然要求。