完善环境价值补偿的对策

第四节　完善环境价值补偿的对策

既然环境资源有价值,且环境价值可以计量,那么为了完善资源的有偿使用制度,使环境效益及相关的经济效益在各主体之间公平分配,就必须建立环境价值的补偿机制。环境价值补偿机制是以保护生态环境,促进人与自然和谐发展为目的,根据生态系统的服务价值、环境保护成本、发展机会成本,运用政府和市场手段,调节相关主体各方之间利益关系的制度。按照补偿方式可以分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等;按照补偿条块可以分为纵向补偿和横向补偿;按空间尺度大小可以分为生态环境要素补偿、流域补偿、区域补偿和国际补偿等;按照实施主体和运作机制的差异,大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。

完善环境价值补偿的对策有:

一、健全环境价值补偿的立法

环境财政税收政策的稳定实施,生态项目建设的顺利进行,环境管理的有效开展,都必须以法律为保障。因此环境补偿的立法已成为当务之急,急需将补偿范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来,从法律上明确环境补偿责任和各生态主体的义务,为环境补偿机制的规范化运作提供法律依据。如抓紧出台《国务院关于环境补偿若干政策措施的指导意见》,在修改完善的基础上,尽快出台《环境补偿条例》,在《条例》的基础上再进一步修改完善,力争出台《环境补偿法》。还可考虑出台《西部地区环境保护法》,对生态、经济和社会的协调发展做出全局性的战略部署,对西部的生态环境建设做出科学、系统的安排。同时修订《环境保护法》,使其更加关注农村生态环境建设;完善环境污染整治法律法规,把环境补偿逐步纳入法制化轨道。

二、整合优化财政支出结构,建立“环境财政”

把环境财政作为公共财政的重要组成部分,加大财政转移支付中环境补偿的力度。在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算,地方财政也要加大对环境补偿和环境保护的支持力度。按照完善环境补偿机制的要求,进一步调整优化财政支出结构,合理确定财政支出投向。资金的安排使用,应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜,优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目,加大对区域性、流域性污染的防治,以及加大污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度,更加清晰地体现环境补偿的要求。

三、完善现行保护环境的税收政策,增收环境补偿税

在我国的各类税收中,虽有不少与环境保护相关,并在一定程度上起到了保护环境、调节消费者和生产者行为的作用,例如由《森林法》、《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《矿产资源法》等法律规定的资源开发和利用的税费。但上述税费都只是部分解决了经济补偿问题,而没有考虑对环境资源破坏的补偿。同时由于上述税费并非基于环境补偿税设计的,缺乏系统性、整合性、针对性,协调配套不够,总体力度有限,尚不足以为生态补偿筹集到足够的资金,与节约发展和清洁发展的要求极不适应。因此为了能够更好地通过税收杠杆把资源开采同环境保护结合起来,提高资源的开发利用率,应该重新完善现行的税收政策,增收环境补偿税,将补偿税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源,增加水资源的补偿税,开征森林资源的补偿税和草场资源的补偿税,将现行资源补偿税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税,对非再生性、稀缺性资源课以重税。同时,加强资源补偿税的征收使用和管理工作,增强其对环境的补偿功能。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源补偿税费的征收使用管理办法,加大各项资源补偿税费使用中用于环境补偿的比重,并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

四、加强政府的宏观调控,探索市场化的补偿模式

建立环境补偿机制,政府和市场都可以发挥重要作用。就目前我国环境保护和市场发育的实际情况而言,政府补偿是最重要的形式,也是目前比较容易启动的补偿方式。政府补偿机制是以国家或上级政府为实施和补偿主体,以区域、下级政府或农牧民为补偿对象,以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标,以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式。政府补偿方式中包括下面几种:财政转移支付,差异性的区域政策,生态保护项目实施,环境税费制度等。因此政府不仅要制定生态补偿的政策、法规,同时还需支付大尺度的生态补偿。

在政府的宏观政策调控下,也要积极培育资源市场,开放生产要素市场,使资源资本化、生态资本化,使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度,可达到节约资源和减少污染的双重效应,积极探索资源使(取)用权、排污权交易等市场化的补偿模式。如建立水权、排污权等资源环境权益的市场交易机制,积极培育水资源使用权、区域内污染物排放指标和排污权等资源环境权益的交易市场,进一步优化环境资源配置。

五、加大宣传力度,充分发挥社会监督和公众参与作用

环境补偿应自觉接受人大的工作监督和政协的民主监督,切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权,促进生态补偿机制建立决策的科学化、民主化。社区是环境补偿机制落实的最终对象,社区公众的知识、认知和意愿会直接影响环境补偿的效果,因此在制定环境补偿政策和规划时要充分鼓励社区公众的参与,尤其是在人、财两缺的贫困地区。

【注释】

[1]皮尔斯、沃福德著,张世秋译:《世界无末日——经济学·环境与可持续发展》,中国财政经济出版社1997年版,第116～124页。

[2]马克思:《资本论》第1卷,人民出版社1972年版,第230页。

[3]《马克思恩格斯全集》第3卷,人民出版社1975年版,第508页。