政府管理方式调整是完善政府与市场关系的前提

浙江30年来的改革开放是全方位的，浙江市场经济的快速发展，浙江政府与市场合作互补关系的形成，都与浙江政府的行政管理体制改革有着密切的关联。及时推进的浙江行政管理体制改革是浙江经济社会持续快速发展的重要保证因素，是完善浙江政府与市场关系的前提。

与浙江经济社会发展相适应，改革开放以来浙江的政府管理制度改革主要经历了以下三个大的阶段：一是改革开放起始阶段的浙江政府管理制度改革，从1979年直到1989年。这是浙江政府管理制度改革十分重要、很有特色的一个阶段。在改革高度集中的行政管理体制，简政放权，扩大企业自主权和政企分开等方面，尤其是浙江各级政府在农村改革和推动乡镇企业发展中，顺应潮流，在政策和管理方式上进行了大胆的突破，为有全国影响的“温州模式”的发展发挥了特殊的作用。二是市场经济体制形成时期的浙江政府管理制度改革，从1989年至2001年。20世纪90年代是我国市场经济初步形成和快速发展时期，也是浙江市场经济在全国初步确立领先地位的时期。浙江市场经济的快速发展，与浙江政府管理体制改革有着密切的关联。浙江各级政府的许多改革，如省对县财政体制的调整完善，财政四统一制度的推行，城市化过程中的行政区划调整，乡镇管理体制改革和县、乡、村关系的调整，政府机构改革和公务员管理中的一些根据浙江实际采取的措施，竞争机制在政府管理中的运用等等，这些带有浙江特点的政府管理体制改革，不仅有效地推动了浙江经济社会的发展，而且，在许多方面还具有在全国推广的普遍意义，值得深入总结提炼。三是入世以来的浙江政府管理制度改革，从2001年以来至今。加入世贸组织对我国社会各方面都提出了严峻的挑战，而首当其冲的是政府。为了有效应对入世带来的挑战，浙江各级政府加大自身改革的力度，在审批制度改革、政务公开、信用政府建设、效能建设、政府问责、服务性政府建设等方面采取了许多有效措施，较好地适应了入世后新的经济社会环境，推动浙江经济取得了新的辉煌。

改革开放以来浙江政府管理制度改革的内容主要涉及以下三个大的方面：一是政府职能转变。政府职能是政府管理的基础和前提，我国从计划经济向市场经济转型，政府职能转变面临的任务最为艰巨。浙江省的各级政府在这方面进行了很好的探索，取得了公认的成绩，直接经济职能在不断缩减，社会公共事务管理职能在不断加强。二是政府管理方式调整。政府职能是对政府的职责和功能的静态界定，从而可以清楚划分哪些是政府应该管的，那些不是政府应该管的事务。而属于政府应该管的事务如何去管理，这就是政府的管理方式问题。我国长期以来政府管理存在的问题，不仅政府的管理职能不清，而且履行职能的方式不科学。浙江各级政府在改革开放以来的政府管理改革创新中，对传统的政府管理方式也进行了许多有效的调整，努力实现从直接管理向间接管理转变，封闭式管理向开放式管理转变，直接行政手段为主向更多运用经济、法律等手段的转变。三是政府管理体制创新。浙江在省管县的财政体制，省市县关系的协调体制，与服务型政府建设相适应的公共财政体制，推动民营经济和中小企业发展的浙江投融资体制，浙江的行业协会和行业管理体制，统筹城乡的社会保障体制，浙江特色的政府机构设置体制和机关公务员管理体制，规范政府机关经费使用的财政四统一体制等方面的管理创新，都产生了十分积极的社会影响。由于这方面的内容很多，而且有一些内容将在本书其他相关章节涉及，因此，本节就不对这些内容全面加以展开，只对浙江的审批制度改革和浙江便民服务中心的创建与发展作一分析，因为浙江各级政府在这两个方面的调整改革，对浙江政府与市场关系的协调，产生了更为直接的影响。

（一）浙江的审批制度改革

在我国传统的计划经济时期，我国实行的是管制型的政府管理，社会生活，包括几乎所有的经济活动，都要由政府来审批。政府过多的干预和繁琐的审批程序严重制约了经济的正常发展。因此，在我国市场经济发展的进程中，必然要对传统的政府审批制度加以改革。浙江由于处于我国市场经济最活跃地区，因此，审批制度的改革也更深入、更有特色，从而对经济发展带来的积极影响也更明显。

1．浙江审批制度改革的起因和动力

浙江的审批制度改革起步较早，在2001年国务院批转关于审批制度改革工作实施意见的通知之前，浙江不少地方就已经局部地开始了审批制度改革的探索。金华市在1999年就开始尝试将46个具有行政审批权的委局的审批办证窗口全部集中于一个大厅。一开始，省政府在省级七个政府部门和宁波市部署了审批制度改革的试点。在试点的基础上，浙江省省级政府部门在1999年11月开始全面推开审批制度改革，到了2000年4月，浙江全省各市、县级政府部门也全面推开审批制度改革。第一轮政府审批制度改革到2000年底时，50个省级政府部门（含具有审批事项的非政府部门）共减少审批、审核、核准等总事项1277项，其中审批事项减少869项，减少幅度分别为50.6％和58.0％。市、县的审批制度改革也完成了预期的目标。^〔1〕浙江省对政府审批制度改革的积极性和热情除了我国市场经济的发展和我国加入世贸组织等共性的因素之外，更由于浙江市场取向的改革起步较早，经济体制转型进程较快，对传统审批制度制约经济发展的感受更深，遇到的矛盾更突出，因而，改革政府管理体制和运行机制的愿望更为迫切。正因为如此，浙江省总是把行政审批制度改革看成是转变政府职能、推进行政管理体制改革的一项重要举措。审批制度改革最重要的意义，就是推进政府管理经济方式的根本性变革，把对微观经济的直接干预，转变为主要为市场主体服务和创造良好的发展环境。浙江省通过近几年的改革，政府职能转变加快，服务型政府形象逐步确立，环境竞争力明显提高。可以说，行政审批制度改革已成为浙江省确立体制新优势的重要载体，成为经济社会发展的“提速工程”。

2．浙江审批制度改革的过程和特点

浙江省从1999年开始第一轮审批制度改革，但是，这次审批制度改革由于时间紧，准备不够充分，尤其是受到人们的观念和政府职能转变滞后等因素的影响，也出现了诸如搞形式主义和走过场等问题，影响了审批制度改革的成效。因此，到了2002年初，浙江省政府又精心部署了第二轮审批制度改革，省政府出台了《关于深化省级行政审批制度改革的意见》，还把这项工作列为对部门年度目标责任制考核的一项重要内容。第二轮审批制度改革经过10个多月的努力，省级部门共取消和调整了853项审批项目（第一轮审改后保留的审批总项目为1606项），削减幅度达到53.1％，审批时限提速27.8％，达到并超过了省政府2008年初确定的目标。在此基础上，浙江省又启动了第三轮审批制度改革，改革的重点是创新审批方式。全省试行企业登记前置审批告知承诺制和民间投资项目登记备案制，进一步放宽市场准入。同时，进一步推行政务公开，加强监督。实行审批项目、程序向社会公开。探索政府决策论证制度和公众参与机制，提高行政透明度，进一步拓宽社会监督渠道，健全监督机制。

面向社会搞审改，广泛纳谏，聚集民智，是这次深化审批制度改革的重要尝试。第一轮审改后保留下来的很大一部分项目都有法律法规依据且“含金量”较高，涉及部门利益，削减难度很大。省审改办在要求各部门勇于自我革命的同时，充分反映群众呼声和要求，通过召开座谈会、听证会、研讨会等方式，广泛吸纳各方意见，实行“以外促内、内外结合”式的推进。改进审批方式，规范审批行为是深化审改的核心内容。各部门制定了保留审批项目“一事一表”和“建章立制”相结合的改革方案，规定了严密的审批操作规程，将每个项目的申报条件、办事流程、承诺时限、责任处室、收费依据及标准等向社会公开，并通过印制政务公开和办事指南手册、建立电子触摸屏、设置政务公开网页等方式，方便申报人查询和监督。省计委建立了纵联到县、横联到各部门的网上并联审批系统，凡基本建设等审批项目，从申报到审批、审核、登记均在网上进行，增强了审批透明度；省工商局推行了并联审批和“一审一核”制度，简化了审批环节；省建设厅设立了办事“窗口”，实行一次收文、联合审查、一次审结、一次收费的办法，提高了办事效率；有些部门在审批决策过程中，积极推行社会听证制度和专家审查咨询制度，增强了审批的公正性和科学性；省外经贸厅、省经贸委建立了办事大厅，大大方便了基层、企业和群众。建立健全内外部监督机制，加强制度建设是巩固审改成果的有效措施。各部门建立了行政审批与岗位目标工作结合，与行政执法责任制结合，与机关工作作风建设年工作结合的多项制度，如首问首接责任制、经办人员“AB角”岗位责任制、重大审批集体决策制、审监（审核）分离制、媒体公示制、社会服务承诺制等。省质量技术监督局将ISO9000质量体系引入政府行政审批和服务过程，规范部门和公务人员的工作标准。省环保局等部门建立了审批分级负责制度、公文监办制度、岗位交流制度、持证上岗制度、行政审批责任追究制度等，并将审批责任制的落实纳入公务员年度考核，使审批环节中的不良作风逐步转变，行政审批工作质量明显提高。^〔2〕

（二）浙江便民服务中心的创建与发展

结合行政审批制度改革，浙江各市县级政府相继建立了行政审批服务中心，在实践中，不少市县的行政审批中心又进一步转变职能，形成了新的便民服务中心。便民服务中心的建立，使政府的管理和服务方式发生了根本性的变化，朝真正意义上的服务型政府迈出了实质性的一步，对经济发展产生了十分积极的影响。

便民服务中心被称为是政府服务的“超市”。是在现有行政体制框架下，对行政审批制度进行自发调整、主动改革的产物，集中不同部门的审批、审核、办证、办照职能，实行以限时、公开、规范、联合为核心的一站式服务。“中心”一般为地方政府派出机构，大部分便民服务中心分两个层次设置：第一层次是“中心”管理层，对“中心”工作进行组织、协调、整合、管理与监督。第二层次是窗口办事层，设立各种具体的办事窗口，办理涉及群众办事，企业审批的327项审批、审核、办证、办照事项，其职能涉及与社会公众日常经济和社会生活相关联而又需要政府加以管理或给予服务的各类事务。

浙江各地的便民服务中心积极探索符合中心特色的运作机制，使中心的功能得到了有效的发挥。

1．抓政务公开，着力构建透明办事平台

强化政务公开既是提升为民办实事的有效途径，也是接受群众监督的有效手段。浙江各地的便民服务中心主要抓了三个方面工作：（1）完善政务公开的内容，体现公开。主要把握六个层次：即办事要求公开，做到服务内容、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准“五公开”；办事方式公开，对即办件、承诺件、联办件、退回件、补办件分别采取不同的方式办理；办事流程公开，即一般事项实行直接办理制，特殊事项实行承诺办理制，重大事项实行联合办理制，上报事项实行负责办理制，重大事项实行联合办理制的“五制”管理；办事结果公开，即对办事结果以承诺单、触摸屏、语音电话、中心网站等形式公开；监督途径公开，即把办事纪律和廉政勤政制度公开，包括廉政规定、监督办法及违章、违规、违纪的处置措施等；责任追究办法公开，即公开群众投诉办法及对在办理事项中的吃、拿、卡、要等不良行为的追究措施。（2）完善政务公开的途径，体现公平。主要把握两个层次：一是在空间上拓展，主要通过报纸、办事手册、办事须知、挂牌服务、桌牌明示和电子触摸屏公开。二是在时间上延伸。主要通过电话语音查询系统、网站公开。从而使企业和群众能够全方位、多层次地了解所有审批信息，接受群众监督。（3）完善检查、回访、评议、反馈机制，体现公正。着重把握两个层次：对内中心通过值周检查、征求办事群众意见；对外中心定期组织相关人员赴企业、社区回访。

2．抓功能完善，着力构建规范服务平台

为民办实事必须规范服务才能取得好的效果，为此，浙江各地的便民服务中心主要抓了以下方面工作：（1）在服务理念上，强化主动服务意识。各地通过推出“无休日”办证和主动上门服务制度，大大方便企业和群众办事，改原来“企业群众来找”的被动式服务为“我在等、我上门”的主动式服务。（2）在服务态度上，使用文明礼貌用语，做到“四个一样”。即：领导与群众一样、生人与熟人一样、本地人与外地人一样、忙时与闲时一个样，使主动服务、耐心服务、微笑服务落实到中心每一个窗口和每一名工作人员。（3）在服务质量上，做到“四清”。即：咨询一次写清、表格一次发清、材料一次收清、内容一次审清。

3．抓机制创新，着力构建高效审批平台

便民服务对政府管理体制机制提出了许多新的要求，只有重视创新，才能适应形势的要求。（1）深化并联审批工作，减少外部环节。浙江各地的便民服务中心按照“一门受理、抄告相关、同步审批、限时完成”的要求，加强对基本建设、企业注册登记、技术改造、外商投资和城市道路挖掘五大并联审批项目的跟踪、指导和协调，进一步理顺各个审批环节和平台，规范联合踏勘和联审会议，做到能联则联，深化联办效果。（2）规范“一审一核”工作，减少内部环节。浙江各地的便民服务中心落实“一审一核”职责，普遍实行了审查员、核准员的“AB”角制度。（3）试行网上审批，拓展办理空间。浙江各地的便民服务中心根据电子政务的要求，依托机关信息化网络平台，提出了横向联接各部门，纵向联接各县（市）的网上审批方案，并在此基础上，确定了网上审批软硬件方案，通过构建网上审批系统，在网上为企业和群众提供方便、快捷、透明的“一站式”行政审批申报服务。

4．抓服务意识，着力构建综合管理平台

便民服务中心是个特殊的机构，要切实做好便民服务工作，必须建立健全各项规章制度，严肃纪律，加大管理力度，规范操作程序。（1）建章立制，把好制度关。制度是抓好各项工作的根本，制度建设是强化便民服务中心窗口职责的一项重要措施，一个合理的制度设计可以最大限度地遏制不正之风，规范窗口工作人员行为。因此，浙江各地的便民服务中心都十分注重制度建设，每年都及时修改完善便民服务中心的制度。（2）强化管理，把好监督关。浙江各地的便民服务中心对窗口及其工作人员工作实施四方面的监督。一是专人监督。中心内设督察处，接受企业和群众来信、来电、来人投诉。二是自我监督。各地的便民服务中心每周都设立值周组，值周组由中心领导、职能处室和部分窗口负责人组成，值周组组长由窗口负责人担任，负责本周的制度落实情况的督查。三是群众监督。浙江各地的便民服务中心每天向前来办事的群众发放群众评议表和意见征询表，并在办证大厅内设置了意见箱。每月把群众的评价意见汇总后送给进中心各部门及有关领导，并将群众评价意见作为月度考核优胜个人的重要指标。四是计算机监控。通过办公局域网实时监督窗口的办件状况，定期分析窗口办件行为，发现问题及时处理。（3）注重公正，把好考核关。浙江各地的便民服务中心根据发展的需要，相继制定了《便民服务中心窗口服务考核评分细则》，考核指标全部量化，每月对窗口进行定量考核。

浙江各地的便民服务中心自成立以来，取得了明显的成效：方便了企业和群众，改善了投资环境；转变了思想观念，改进了工作作风；同时也树立了良好的政府形象，为完善政府与市场关系发挥了积极作用。当然，浙江和全国许多地方一样，便民服务中心的发展仍然存在不少问题：一是人员的流动性与提升中心规范服务的矛盾；二是部门职能的交叉性与提高中心办事效率的矛盾；三是管理体制的双重性与提高中心管理力度的矛盾；四是依法行政的程序性与企业、群众期望值较高的矛盾。这些问题和矛盾对政府管理体制的改革创新提出了新的更高要求，推动着政府行政管理体制改革的不断深入。