政府与市场关系再定位

通过产业政策引导和推动结构调整, 是我国产业政策的重要宏观目标之一。2015年年底, 中央经济工作会议提出, 要 “加减乘除” 并举, 调整我国产业结构。 在这里, “加法” 就是要培育新兴产业, “减法” 就是指要淘汰落后产能, “乘法” 是指要依靠创新驱动, “除法” 是指提高市场化程度。 所谓 “加减乘除” 多措并举, 根本上指出了我国产业结构调整的方向与机制。 其中, 加法减法都指明了方向, 乘法除法则指明方式路径。 而所谓的加法, 包括加快高端制造业、 现代服务业、 新能源等产业发展及提高网络、 信息高速路建设的效率等; 所谓的减法, 就是要减少和降低能耗与污染, 压缩高耗能、 高污染产业, 压缩过剩产能等; 而乘法与除法,意味着更多依赖市场配置资源这种决定性的机制, 来调整产业结构, 要靠创新驱动来提高全要素生产率, 不再继续依靠过多的投入, 不再以牺牲环境为代价换取GDP。 也就是说, 这里的乘法、 除法, 实质就是强调经济增长方式的转变, 即不再一味强调劳动力、土地、 资本等要素的粗放式投入的增长模式, 而是转换成注重效益的增长路径上来, 不再主要依靠政府, 尤其是不再依靠地方政府的“公司化” 行为拉动产业发展这种方式, 而是走主要依靠市场机制下的企业与企业家精神, 走出一条产业结构调整的新路径。

一、 关于产业政策与产业结构的两种观点

在经济学研究中, 关于产业政策与产业结构, 总体上有两种看法。 一是主张实施政府主导的产业结构政策, 另一种是由市场决定主导产业结构的理论。 从历史上看,18世纪英国与法国盛行的重商主义,19世纪德国李斯特主张的保护幼稚产业的观点等, 都是典型的政府主导产业结构的政策实践。 二战后一度盛行于日本、 韩国与相关欧洲国家的产业经济学, 就重视产业政策对产业结构的重要作用, 也是现代意义上国家主导产业结构的政策与经济思想实践。 值得指出的是, 现代意义的政府主导产业结构的产业经济学,实际上承认市场对微观层次上的资源配置起决定性作用这一机制。但这种微观, 仅仅包含个人决策与企业层面的决策。 这种观点认为, 产业不是微观而是中观层次, 它不能直接由市场价格机制进行有效调节, 恰好应该由政府实施合适的产业政策, 来加以塑造、 引导与调整。 正是在这种现代政府主导产业结构的理论指导下, 日本、 韩国与拉美一些国家, 在20世纪六七十年代都曾经选择 “进口替代” 的产业政策, 保护扶持本国制造业, 以本国产业生产替代相关产业的国外进口。 这种规避国际竞争的产业政策可能导致的后果是, 严重抑制本国生产率的提高。 二战后, 欧洲也有不少国家不同程度地施行过政府主导的产业结构政策, 大力发展国有工业企业, 以国有企业为主的工业布局主导国家产业结构, 重视国家对于研发的投入, 通过政策性补贴与信贷政策来支持本国工业发展。 应该说, 这些产业政策在一定程度上塑造了欧洲某些国家的产业结构, 但同时也带来了产业结构僵化、 结构调整步伐缓慢等问题。

另一种观点与此相反, 从亚当·斯密开始, 强调市场机制的学者们, 主张以市场机制为主宰, 使其贯穿于个人行为、 企业决策、产业结构变迁与调整等各环节, 甚至也要运用到宏观调控过程中。即使是对中观层面的产业进行调控, 也要强调市场起决定作用的调节机制。 波特在 《国家竞争优势》 中就提到,20世纪80年代, 美国政府组织过一批经济学家, 讨论美国内部要不要制定产业政策问题。[1]当时讨论的问题是, 美国究竟是否要像日本、 韩国等国家那样, 对国家产业结构制定出台一些产业政策与规定? 讨论的结果是, 产业政策遭到了经济学术界的抵制。 波特的竞争理论, 是他本人参与白宫关于产业政策讨论与研究的后续成果, 实际上是政府主导产业结构政策思想在美国失败的证明。 尽管美国没有实行日本、韩国等国家的政府主导产业结构的产业政策, 但不代表美国没有产业政策, 只是美国的产业政策建立在产业组织理论的基础上。 这种市场化产业政策理念与实践的核心特征, 是以民营企业为主体、 尽可能减少和解除政府规制、 深入实施反托拉斯法、 保护公平竞争市场机制等。 政府的功能定位, 清晰地界定在提供基础设施投入、 为高新产业发展初期提供研发补助、 致力于环境保护等方面。 也只有在这些方面, 政府真正发挥 “看得见的手” 的调节作用。 有目共睹的是, 美国实行的基于产业组织理论的、 非政府主导型的产业政策, 在相当长的时期内, 为美国经济提供强有力的引领与支持, 使美国产业结构保持优异的灵活延展性, 并使美国的产业调整升级展现出了常态化的有条不紊的高效 “新陈代谢”。

二、 不同产业选择的决策主体及其优势

在计划经济体制下, 以及在发展中国家经济起步的早期, 产业相当于中央集权经济中的一个个经济部门, 因此这些部门就是一个个决策单位。 在这种经济体内, 产业是一个组织结构, 产业本身就是选择主体。 此时, 产业或部门既是选择主体, 又是选择对象,即, 涉及该产业如何定位、 如何发展、 如何确定产业目标等问题,生产部门就有权做出选择。 但在市场经济条件下, 尤其是进入后国家干预阶段, “产业” 实际上是生产同一种产品或同一类产品的企业的集合, “部门” 已不再是一个有意识的决策主体。 在这种条件下, “产业” 是否是选择主体, 就成了一个问题。 但一些经济学家仍然认为产业是一种组织, 产业层面具有与企业层面不同的有形资产与无形资产, 同时, 产业竞争力与企业竞争力含义也不相同, 因此 “产业” 本身仍然是国家做出产业选择的一个选择主体。 也就是说, 一国要做出产业选择, 实际上有三层选择主体, 即企业、 产业与政府 (或者说国家)。

作为产业选择主体之一, 企业做出的投资与生产决策等, 其实可以分为两类。 一类是在既定产业下做出的产品生产决策, 即在现有的产品种类中选择某类产品进行生产, 企业自主决定生产数量。另一类是能够改变企业所处产业的总体竞争力的生产决策。 第二类生产决策的做出, 就是企业层面做出的产业选择决策, 它包括的研发投入决策、 新产品选择决策、 对现有产品所使用的生产技术决策、 对产品营销方式的决策及开辟新市场的决策等。 这些决策的做出, 可能提升企业竞争力, 同时也有可能提升企业所在产业的整体竞争力。 总之, 企业的创新活动当中, 无论是产品创新还是过程创新, 都是产业选择决策的内容。 因此, 企业是国家产业选择的一个决策主体。

第二个可能的国家产业选择主体, 是 “产业” 本身。 在市场经济条件下, 尽管产业本身不是一个法人实体, 但作为企业集合体的产业, 在发挥整体竞争力时所表现出来的影响力, 并不是单个企业竞争力的简单叠加。 例如, 产业内企业的平均技术水平, 或产业内领先企业的技术水平, 其所形成的潜在的产业进入门槛、 形成与设定的产业技术标准、 产业内企业之间的信息交流与技术专利分享与扩散、 产业的有形资产与无形资产 (包括基础设施、 声誉、 品牌、产业网络建设等) 的配置建设与维护等, 都是在无形中由产业内部各个企业在相互联系影响的网络平台上做出决策的。 也就是说, 这些要素构成了产业内部供不同企业共享的公共品。 这种由产业内部企业共同铸就的集体决策的平台机制, 不同于企业单独做出经营决策的行为。 这种不同于企业个别决策的产业内企业集体决策的行为, 构成了参与一国产业选择过程中的 “产业” 活动。 应当承认,对于一国的产业抉择过程, 产业本身也做出了独特的贡献。

第三个产业选择主体, 当然就是政府, 或者说政府所代表的国家。 在处于市场经济早期发展阶段的时候, 或者说, 对于发展中国家的早期经济发展阶段, 政府在产业选择的过程中, 可能起到主导甚至决定作用, 也就是说, 政府渐渐从 “教练员” 演变成 “裁判员”。 应该说, 随着经济发展阶段升级, 政府在产业选择过程中甚至是在一种惯性的吸引和推动下, 不但承担了 “教练员” 的责任,甚至还同时当起了 “裁判员”。 很多时候, 政府通过产业政策发挥“路径发现与制定者” 的作用, 在促进产业升级、 提高产业竞争力的过程中, 起到了至关重要的作用。 政府主要通过产业政策的实施来发挥产业选择的功能, 而产业政策又通过影响产业中市场主体的行为与产业整体竞争力来发挥作用。 一般来说, 政府产业政策的主要内容, 包括 “确定和认定规则” 及 “提升能力” 两个方面。 一是确定规则。 主要是指政府为保证所有市场主体公平参与竞争而制定的反垄断规则、 接受国际竞争相关规则 (如接受和加入世界贸易组织的相关规定参与国际竞争)、 制定促进区域合作与统一市场的规则 (如反对地方保护主义与条块分割) 等。 二是提升能力。 主要指政府为企业与产业里其他当事人提供参与竞争、 并能够在竞争中胜出的各种必要的援助支持, 还指各种旨在让世界已有的技术的可能性所提供的增长机会能够在本国得以实现的集体机制。 比如, 政府为某些在产业提升中能够起关键作用的企业提供金融、 土地、 基础设施等方面的优惠政策, 还能够为这类企业提供知识、 人力资本开发、 研发等方面的优惠政策。

三、 政府制定产业政策与市场主导产业选择之间的关系

在计划经济体制时期, 我国的产业结构就是由政府主导来塑造的。 最典型的例子, 是我国一五时期的 “156个大项目” 工程, 对包括农业、 轻工业、 重工业比例在内的设计安排, 对积累与消费之间比例的讨论等, 都是产业与经济高度受政府主导甚至控制的表现。 历史实践表明, 曾经由政府高度主导的产业结构策略, 在我国赶超西方国家的过程中, 具有极其重要的历史地位。 但这种政策的历史代价也同样巨大, 其历史遗留影响深远。 在我国进入改革开放、 建立社会主市场经济时期的阶段, 当我国加入全球经济一体化进程的时候, 我国产业结构调整与市场需求结构的变化严重不符。当政府意识到调整产业结构的问题迫在眉睫, 惯性思维使其再次走向曾经的 “套路”, 试图以行政命令方式 “斩断” 落后与过剩的生产力。 在过去60多年的时间里, 我国事实上经历过两次较大幅度与规模的产业结构调整动作: 第一次是20世纪90年代的工业结构调整, 实际上是对20世纪五六十年代我国计划经济体制下形成的工业结构的 “否定性” 大调整、 大改革。 但实际上, 这次调整所运用的政策思维与方式, 仍然是计划经济体制下的政府主导型调整方式。 经由此次调整, 所建立起来的工业结构, 加上民营化过程中转变而来的部分产业, 再加上外资进入我国, 即经过产业转移而来的部分产业, 共同构成了目前我国产业结构的主体。 2008年全球经济危机以来, 我国再次意识到新形势新条件下转型调整的迫切任务, 从而进入新一轮产业结构调整时期。 这次产业结构调整与上一次之间的时间间隔很短, 这从侧面说明由政府主导调整与确立的产业结构跟不上瞬息万变的市场需求与市场变动。

总体来说, 随着我国市场经济体制逐步建立完善, 与20世纪90年代以前由国家主导产业结构的历史实践相比, 近20多年来,我国产业结构的市场化程度已经有了很大提高。 最明显的表现是,即便受政府影响较大的国企, 也是按照市场价格和盈利原则在从事生产经营活动, 同时民营企业与外资企业则基本上完全按照市场规则决定产品结构与产业布局方向重点等。 但不可否认的是, 至今我国仍然没有彻底摆脱政府主导影响产业结构的总体格局。 一方面,现行体制下的政府追求GDP增长目标的实现, 不可避免地导致已然不能满足国内需求与国际市场需求的产业结构的转型升级困难重重; 另一方面, 尽管中央政府一直以高压态势推进淘汰落后产能、实行绿色生产方式, 但仍然有一批高能耗、 高污染的产业在政府尤其是地方政府的默许与保护下存续。 同时, 每当面临可能的冲击,政府总是出台各种产业保护清单, 甚至判断某个企业是否属于 “高新产业”, 或者是否属于 “战略新兴产业” 范畴, 其审议决定权都要归于国家科技部。 并且, 在我国加入世界贸易组织的前前后后,很长的一段时期内, 我国的关税保护与非关税保护都格外 “关照”那些国有企业集聚的产业。 种种事实表明, 我国产业结构的确定,仍然属于政府主导的传统决策模式。 面对新时期的新变化, 面对世界经济领域可能出现的新竞争格局, 我们有必要突破传统产业政策思维的限制, 颠覆性重构产业政策体制机制设计。

事实上, 产业结构的调整与重构, 完全可以让市场起决定性作用, 而在这个过程中, 政府不是撒手不管、 任其随意发展, 而是完全可以发挥政府应有的作用。 说到底, 产业是由产品分类决定的,生产同一类产品的企业才构成一个产业。 尽管理论上选择产业的行为主体可以是企业、 产业或者政府任何一方, 但实际上产业的基本元素是产品与生产产品的企业, 企业是按照市场机制形成的价格与相应的盈利原则组织生产经营的, 企业有完全自主权力决定是否生产与其他企业同一类的产品。 那么, 作为企业集聚结果的产业, 完全可以由市场价格机制予以决定和调节。 经济运行实践已然表明,影响经济进程的变量当中, 最根本的因素有两个, 一是人的偏好,这种偏好的变化, 将引发需求类型与方式的变化; 二是生产的技术条件的变化, 新技术层出不穷、 日新月异, 产品种类也就不断丰富, 新技术同样使得生产成本、 交易成本与国际贸易成本的大幅降低成为可能。 人的偏好及技术进步同时变化, 分别从需求侧与供给侧决定了新产品、 差异化产品不断涌现成为一种必然。 如果产业结构是以市场为基础、 受市场决定的, 那么随着时间推移, 产业结构与需求结构不断相互适应的过程, 就会在渐变中积累动能和发生周期性的 “经济危机” 式的大调整。 现代产业结构的调整与变革, 本质上是由使用了新生产方式、 应用了新技术、 生产了新产品的、 拥有领先的全要素生产率的企业来引领促发的。 即一旦拥有领先全要素生产率的企业主导了某个行业, 这个行业就被凸显为新兴行业,拥有一定比较优势, 甚至成为一个国家或经济体的比较优势, 从而引领全球经济潮流, 并吸引资源从旧产业向这些新兴产业转移, 从而引发产业结构实现大的调整。 可见, 产业结构的调整变化, 本质上是由个人偏好与技术变迁引起的, 由企业为适应和满足这种变化需求而调整产品方向与生产方式所累积起来的, 由拥有领先的全要素生产率的企业集聚所产生的创造性的产业革命与创造性毁灭相混合的过程, 而这种过程是很难预测和人为决定的。

从政府角度来看, 强调产业结构从政府主导转变为市场主导,绝对不是否定政府在产业结构重塑与调整过程中的作用。 一是产业结构变化如果完全依靠企业对需求变化、 技术变化、 价格变化等自发地做出反应调整, 同样会发生产业结构调整滞后的情况。 最简单的, 单个企业在做出决策时, 可能意识不到偏好与技术变化的深刻含义。 即使某些企业家意识到了这些变化隐含的意义, 要想因此在产品结构与产业布局上做出相应的回应, 往往也会受制于自身所能调动的资源有限等因素, 使得这种回应显得力不从心。 更重要的,对于深陷传统产业里的一些企业来说, 在新的产业结构变化发生的时候, 对自身生产经营行为的调整, 面临很大的风险, 可能会失去既得利益, 更要面对不确定性极大的市场。 因此出于对既得利益难以放手、 对未知风险的恐惧, 这些企业可能会抵触产业结构的新调整。 由此可见, 为了推动传统政府主导产业结构模式顺利向市场主导模式的转变, 政府参与发挥相应作用是非常有必要的。 可以说,在市场主导产业结构的共识上, 正确发挥政府产业政策对产业结构的影响, 要至少注意五个方面问题。 一是政府应恪守重塑产业结构过程中的公共服务定位, 政府对产业投入的参与, 应严格限制在涉及国家安全的国防工业, 涉及公共服务的基础设施的提供, 涉及高端技术与形成国家综合竞争力的战略性新兴产业的早期与研发环节, 涉及可持续发展的绿色环境工业等领域。 二是政府资本对于相关产业的投资行为, 应通过国有资产投资公司来运营与管理, 进而引导投资结构及产业结构调整。 三是政府对战略性新兴产业等的选择性支持, 应恪守市场原则, 尽可能减少由政府部门来界定哪些产业属于 “高科技” “新兴产业” 等, 避免制造出更多没有应用价值的假成果、 假专利。 四是减少和清理各种财税优惠与信贷扶持政策。 政府对产业发展的扶持, 应主要通过社会资本运作的方式落实实施, 提供能够维护市场公平竞争的公开服务平台, 为企业之间实现更简洁高效的公平交易提供各种规则保障。 五是严格限定政府扶持的产业清单, 减少和逐步杜绝形形色色的产业政策套利行为, 逐步使产业分析与产业结构分析行为, 变成日常的非政府、 非政策性的商业投资分析行为, 为企业自主选择、 不受政府干扰地进入某个行业提供必要的公共服务。

面对我国经济进入新常态发展模式, 加快经济结构调整与产业转型升级, 是确保我国经济实现中高速增长的关键所在。 按照发挥市场在资源配置中的决定性作用、 更好发挥政府作用的要求, 为深入推进供给侧结构性改革的目标任务, 我国统筹谋划加快推进产业政策转型, 就要做到摆正政府与市场之间的关系, 把握好五个关键。 一是政策目标转型。 早在改革开放伊始, 我国处于短缺经济阶段, 基本上是从无到有甚至无中生有, 决定了当时的产业政策必然是以追求规模速度、 量能扩张为主要目标的。 而当前我国经济已经走过了短缺时代, 进入谋求更好更强发展目标的阶段。 此时, 产业政策目标必须转变为靠创新驱动去提质增效, 提升产业整体供给体系的质量效益, 促进产业迈向中高端水平, 进而推动产业经济结构实现转型升级。 二是功能定位转型。 也就是说, 从政府主导挑选赢家的选择性产业政策, 转变为市场主导的功能性产业政策, 政府的作用从 “选马” 变成 “赛马”。 从经济实践来看, 选择性产业政策肯定要收缩范围, 并彻底退出一般竞争性行业领域, 转而将焦点集中在抢占那些能够在国际竞争中占据制高点的前瞻性领域、 密切关系国家安全的领域、 可能会受制于人的技术领域及实际中存在短板的经济领域等。 例如, 高端芯片的研发制造、 信息安全、 现代农业、 生态产品的供给等行业, 就是选择性产业政策可能大有可为的领域。 功能性产业政策的实施, 要加大对创新、 人力资本、 标准体系建设等领域的投入与支持力度。 仅以战略性新兴产业为例, 从产业链各个环节来看, 政策支持的重点是前端研发设计与后端市场培育等; 从产业周期角度, 政策支持重点则在起步期和衰退期。 三是支持对象转型。 我国传统产业政策将重点瞄向大企业和国有企业,但新时期我国产业政策就应该对市场主体一视同仁, 支持各种规模与各种所有制的市场主体。 传统时期选择大企业与国有企业进行支持, 其弊端已经进行了分析, 效率之低下也是有目共睹的。 在竞争条件下, 不把企业规模及所有制性质作为支持与否的筛选条件, 将促进不同规模、 不同所有制的市场主体在公平竞争的环境下共同发展。 四是实施方式转型。 对政府来说, 产业政策实施应从事前审批、 以批代管的模式, 转为负面清单与事中事后监管模式。 即要实施统一的市场准入标准, 同时采取负面清单管理模式, 大幅度减少前置审批, 全面消除各种隐性壁垒, 打破行业垄断、 地方保护与市场分割。 创新事中事后监管模式, 筑牢底线监管的根基, 综合运用环保、 能耗、 安全及质量等技术指标实施硬约束。 应该说, 本届中央政府连续5年实施简政放权, 大力推动 “放管服” 改革, 就是在对政府职能进行改革与重新定位, 是通往新时期产业政策的必经之路。 五是政策手段转型。 从传统时期的行政工具手段, 向市场化手段转型。 创新政策支持方式, 避免破坏市场公平竞争规则与环境的工具的使用, 减少倾斜性补贴等有损市场公平的手段, 增加普惠性减税等政策工具; 少用和谨慎使用事前补助的方式, 多用政府采购及以奖代补的事后奖励等; 减少直接补贴企业的行为, 更多采取向企业提供及时有效的市场信息上来, 专注于提供和创造良好的外部环境等公共服务。

[1] PORTER M E.Competitive advantage of nations [M] .New York: The Free Press, 1990.