财税政策篇

第一节　财税政策篇

一、财税政策在规划区发展中的作用

(一)财政政策在规划区经济发展中的作用

财政是政府为了实现其职能的需要，以政府为主体对一部分社会产品进行分配和再分配的活动。它是国家配置资源的重要方式，也是国家调控社会经济运行的重要手段。财政最基本的职能是提供公共产品、满足社会公共需要。而财政职能的有效发挥，具体地又是通过税收、预算支出、转移支付、财政补贴等一系列财政政策工具来实现的。随着可持续发展战略的实施，促进生态经济区的发展已成为财政政策的重要目标之一，主要表现有以下几点:

1.优化资源配置功能。从一定意义上讲，资源的优化配置，是实现经济社会可持续发展的前提和关键。现代社会中，资源配置的方式主要有两种，即市场配置和政府配置。在市场经济条件下，资源配置的主要机制是市场机制，但仅凭市场的作用，资源配置结果却不可能达到所谓“帕累托最优”的状态，正是这种市场失灵的存在，要求政府财政介入资源配置过程，弥补市场功能缺陷，承担起那些市场不能或不宜承担的资源配置任务。

一般而言，财政所承担的资源配置职能主要是通过安排预算支出等财政分配活动来实现的。通过预算支出安排，将政府占有的社会经济资源在各种用途间进行分配、组合，将有限的资源配置到经济社会发展最需要的领域。通过财政政策的资源配置功能，可以进一步优化财政支出结构，增加财政预算用于环境保护的支出，逐步建立起环保投入稳定增长机制，促进生态环境的根本改善和资源的永续利用，实现生态经济区可持续发展。

2.均衡地区发展功能。由于各地在自然条件、资源禀赋、人力资源等方面存在较大差异，导致发展速度有快有慢，财力差距较大，并最终导致各地提供公共产品与公共服务的水平产生较大差距。这种差距的存在，既不符合资源优化配置、社会共同进步、人类福利普遍提高的要求，也与可持续发展的目标相背，而缩小地区间差距又是市场机制难以满足的，因而必须借助政府的力量。由于各种原因，目前生态经济区也存在着发展不平衡的现象，解决地区差异、治理生态环境都需要资金的支持，在这方面明显存在着“市场失灵”现象。而财政政策所具有的均衡公共服务的功能恰好可以弥补这一不足，通过转移支付等政策，可以调节地区间财力差异，促进区域协调发展，实现公共服务均等化。

3.引导资金投向功能。环境保护是一种公共产品，市场不愿介入或无理介入，属“市场失灵”领域。在环保产业同样也存在“市场失灵”现象，而财政政策引导资金投向功能，可以有效解决环保领域的“市场失灵”问题。通过财政补贴、加速折旧、投资抵免等税式支出政策，加大对环保产业的支持，发挥财政资金“四两拨千斤”的功效，引导、鼓励和吸引社会资本投资环保领域，有效拓宽环保融资渠道，逐步建立起与市场经济发展相适应、来源稳定、渠道顺畅的环保资金投入新机制。

(二)税收政策在规划区可持续发展中的作用

税收体现以国家为主体的分配关系，它是国家取得财政收入的主要形式，是国家财政履行公共职能的前提和基础，也是国家调控社会经济的重要手段。税收在促进生态经济区可持续发展中的功能作用主要表现为以下两个方面:

1.筹资作用。税收目前已成为世界各国财政收入最重要的形式，税收是政府履行公共职能所需资金的最重要的来源，没有税收，政府正常的活动将难以运作。规划区环境日趋恶化已严重威胁着经济社会的可持续发展，其中一个很重要的原因是我国环保资金投入严重不足。税收的性质和特点，以及规划区环保领域所面临的资金短缺的严峻现实，决定了税收政策研究首要功能是筹集政府履行环保职能所需资金，解决长期以来环保资金投入不足问题。通过适时开征环境保护附加税、环境污染税等环境保护税种，完善环境资源税、环境消费税，进一步扩大环保税，为环境保护提供稳定而充足的资金来源。

2.调控作用。税收既是国家取得财政收入的一种基本形式，又是国家调控国民经济运行、资源配置和收入分配的重要手段。对于环境保护和可持续发展而言，税收的调控作用集中体现在两个方面:

纠正外部性，促使外部成本内部化。外部性是指一个经济主体(单位或个人)带给其他经济主体利益或危害的行为，也就是一个经济主体的行为影响了其他经济主体。它所产生的成本或收益，不是通过市场价格反映出来，属于非市场性影响。外部性又有正外部性(如环境保护)和负外部性(如环境污染)之分。市场既不能促进正外部性的扩大，又不能抑制负外部性行为的发展，因此，只有通过政府进行干预纠正才能促使这部分资源的有效配置。税收政策对外部性的调控作用主要表现在两个方面:一是抑制负外部性，即通过征收环境污染税，把产生环境污染等负外部性的经济主体造成的外部成本以税收的形式转化为内部成本，也就是我们通常所说的外部成本内部化。二是鼓励正外部性，即政府可根据经济主体正外部性所产生的外部效益即社会效益，给予其相应的税收减免，把外部效益转化为经济主体的内部效益，鼓励其把正外部效应扩大到对社会最有效率的水平。

调节产业结构，促进环保产业发展。对各类微观经济主体来说，其投资行为的选择主要受利益驱动，以利润最大化为目标。只要投资项目有利可图，投资者就会蜂拥而至。如果投资项目本身效益低，即使其社会效益很好，也很少有人投资。而以利益为诱导进行投资的结果，往往导致产业结构的不合理。而税收政策是调节投资行为的重要经济杠杆，通过税种的开征与停征、税率的提高与降低等具体手段，对微观经济主体的投资活动加以调节。实施可持续发展战略以来，环保产业在保护环境、改变传统的经济发展模式、促进可持续发展中的作用越来越明显，但由于环保产业投资回报率较低、投资回收期较长，社会投资的积极性不高，存在着“市场失灵”现象。税收政策是纠正市场失灵的有效手段，通过税收减免等一系列优惠政策，加大对环保产业的税收支持力度，促进投资激励机制的形成，吸引各类经济主体对环保产业的投资。另外，还可以通过税收手段对现有企业的技术改造加以调节，促进企业实施清洁生产，从源头上减少环境污染，促进可持续发展。

二、规划区内财税政策存在的问题

(一)财政政策在规划区建设中存在的问题

1.财政对生态文明建设的投入力度不足。近年来，生态经济区财政对生态文明建设(环保)的支出有所增长，但是还远远不能满足生态文明建设的需要。2008年，江西工业环境污染治理投资总额占国民生产总值的比重仅0.07%，远远不能满足生态文明建设的需要。

2.对环保财政资金监督不力。对环保财政资金监督不力是生态文明建设的过程中财政政策不完善的一个重要表现，也是目前财政监督的一个重要问题。监督不力导致环保财政资金使用效率不高，相关资金未完全落实到位，常有层层截留或者挪用的现象发生。造成这种现象的一个重要原因就是中央和地方财政支出预算科目中还没有生态财政支出预算科目。此外就是监督检查部门检查力度不够，使得环保财政资金未能在“阳光下”公开运行和透明使用，从而制约了财政政策对生态文明建设的促进作用。

3.财政调节手段比较单一。在生态补偿过程中所投入的资金主要来自于财政划拨和银行贷款，其财政调节手段比较单一，缺乏相应的优惠鼓励政策。从财政支出来看，目前除了预算内的财政资金对环保等相关领域与项目进行少量支持以外，缺乏利用其他灵活的政策手段来引导和激励市场经济主体发展生态经济。在促进环保环节上主要采用是减免税的办法，缺乏利用加速折旧、税还贷、再投资退税、财政贴息、延期纳税等其他财税优惠措施。此外，在生态补偿转移支付的范围、力度、协调和监控等方面均存在诸多缺陷，影响实际运行效果，尤其在政策偏好上更多地选择了惩罚性措施。

4.政府采购制度对生态文明建设的支持不够。政府采购未能起到对绿色环保产品的引导作用，2003年，我国颁布实施《政府采购法》，但其中对如何在政府采购中保护环境、促进绿色采购的具体内容并没有明确说明，未能从立法上对政府绿色采购进行确认，即关于政府采购对绿色环保产品的引导和推崇的法律制度缺乏，因此执行过程中缺乏政策导向，不具有强制力。

5.财政横向与纵向转移支付乏力。以综合性生态项目为例，防风固沙、防止水土流失、植树造林、退耕还林还牧等活动，由于其具有明显的外部性，如生态效益、社会效益和经济效益的外溢，使其效益不能局限于某个地方或者区域，常常惠及周边地区。按照公共产品供给原理，这类项目理应由中央政府承担主要的责任，但是现实情况却是主要靠地方政府的财力支持，而地方政府往往财力有限，同时缺乏由中央到地方的纵向转移支付，便形成生态文明建设事权和财权不匹配的局面。地区间生态环境差异比较大，却缺乏完善的横向转移支付制度加以平衡。

(二)税收政策在规划区建设中存在的问题

规划区现行税收政策对生态文明建设的杠杆作用还未得到充分发挥，其不完善性主要体现在以下三个方面:

1.缺乏独立的生态环境保护税种。目前税收体系中还没有专门的生态环境保护税种，仅仅只是开征了与生态文明建设相关的间接税，如消费税、资源税、车辆购置税、车船使用税、土地使用税等。随着生态文明建设的推进，对环境保护税种开征的呼声也越来越强烈。独立的环境保护税种的缺乏，不仅制约了税收对生态文明建设的调控作用，同时也减少了用于生态文明建设的税收资金来源，从而减弱了税收对生态文明建设的推动作用。

2.现行的环境保护间接税存在缺陷。即使是与环境保护间接相关的税种，其税制要素的设计上仍然存在缺陷。以资源税为例，我国现行资源税的计税依据是从量定额，使得企业对于已经开采而无法销售或者自用的资源不付任何税收代价，并且资源税税率偏低，使得资源开采成本偏低等，都直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，造成大量资源积压和浪费。

3.现有税种对生态保护的调节力度不够。就资源税来说，主要强调调节级差收入，更多的是体现级差地租，即由于自然禀赋差异和经营权垄断带来的额外收益。资源税缺乏对绝对地租的科学配置，税率偏低，税档之间差距偏小，对资源节约起不到明显的调节作用;同时征税范围狭小，许多重要的自然资源，如森林、草原、水资源等，未列入征税范围，使得税收功能弱化，不利于对自然资源和生态环境的全面保护。在消费税方面，现行征税办法主要以惩罚型手段增加消费成本来调节消费结构，较少使用激励型手段来刺激节能环保产品的消费，使得综合调节力度不够。

4.税收优惠政策不完善。税收优惠是税收调控经济运行的重要工具，尤其对外部性具有重要的矫正和导向作用，能够实现生产外在效应所产生的广泛利益。这些利益中一个重要的方面就是环境条件的改善，即生态文明。江西目前对环保的税收优惠政策主要分布在增值税、消费税、企业所得税等税种中。现实情况往往是，这些税收优惠规定得过于笼统或者模糊，使得在实际执行中缺乏确定的标准而难以执行;再加上目前税收优惠主要以减免税、零税率等形式存在，形式比较单一，从而导致了税收优惠的作用未得到充分的发挥。

三、促进规划区发展的财税政策

(一)促进规划区发展的财政政策

1.建立生态补偿机制

对区域下游以及直接受益各级地方政府财政每年拿出一定数量的资金，整合区域内目前现有各类补助资金，建立区域生态补偿专项资金用于补偿区域为保护环境而付出的代价，包括生态林业用地使用权损失、限制传统工业发展权益损失、水资源使用权损失、提高生态功能区地方经济损失、生态工程管护费等。要实行区域生态补偿政策，解决下游对上游、开发区域对保护区域、受益地区对受损地区、受益人群对受损人群以及自然保护区内外的利益补偿问题，上游对下游造成水污染损害也要给予赔付补偿。加快实施生态补偿政策，促进人与自然的和谐发展。把生态补偿作为促进社会公平公正的调节手段，整合现有的具有生态补偿性质的政策，包括生态公益林项目补助、天然林保护补助、退耕还林补助、湿地保护补助等，协调使用这些资金，充分提高现有生态补偿资金的使用效率。

2.建立生态保护支持机制

规划区的建设应以市场为导向，大力采用财政补贴、贴息、国债、税收返还等财政激励机制，减少与环境不相符的财政补贴机制。对于生产“绿色产品”、采用“清洁生产”的企业，对于“封山造林”的农场或个人，政府可以通过财政补贴、贴息、国债、税收返还等手段加以支持;对于大型环保基础设施和生态工程建设，政府可以通过补贴、减税等手段引导企业、个人增加对环保设施的投资。安排财政资金专项治理滨湖地区、五河源头、五河沿岸环境保护成效显著的县市区，以激励对限制开发区的生态环境保护工作。

3.加大财政补贴力度

补贴主要通过物价补贴、亏损补贴、财政贴息、税前还贷等方式对节能企业进行鼓励，一般有以下几种:①绿色消费补贴。对太阳能设备、风力发电设备的购买者给予补贴，目的是促进清洁能源的推广。②绿色产品补贴，根据绿色产品对生产者进行补贴，这样可以降低产品成本，提高企业经济效益。③绿色投资补贴，对投资者进行补贴可以调动投资者投向绿色产业的积极性。

4.建立鄱阳湖生态经济区地方政府间横向财政转移支付制度

让生态受益的优化开发区和重点开发区政府，直接向提供生态保护的限制开发区和禁止开发区政府进行财政转移支付。鼓励环湖地区和其他生态环境受益地区采取资金补助、定向援助等方式，对五河源头因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。在建立横向财政转移支付制度的初期，应在中央确定横向补偿标准后，将优化开发区和重点开发区向限制和禁止开发区的转移支付统一上交给中央政府，由中央财政通过纵向转移支付将横向生态补偿资金拨付给限制和禁止开发区政府。

5.建立生态环境专项资金

针对鄱阳湖生态经济区内生态环境建设的资金需要，整合现有的专项资金，设立与绩效挂钩的生态环境建设专项资金，主要是针对鄱阳湖生态经济区内的生态建设活动进行补助，调动各方面参与生态建设的积极性。建立多渠道的生态环境建设专项资金来源，主要以横向转移支付、中央和地方按一定比例联合出资、财政部门发行专门的生态建设债券等方式进行筹集。生态环境专项资金的补助标准要根据各个区域的自然条件、资源环境、生态建设成本等因素，结合环境绩效指标，在综合平衡每年生态保护收入和支出后，对缺口进行补助。

6.建立鄱阳湖流域城市污水处理专项资金

发挥中央财政的引导作用，中央财政对于鄱阳湖污水处理厂的投入不再直接用于项目建设，作为鄱阳湖流域城市污水处理专项资金，主要用于奖励流域内污水处理厂建设和运转较好地区，少部分用于给缺乏资金筹集能力的地区提供贷款。各级地方政府应加大财政资金用于水环境综合治理的投入占地方财政投入的比例，重点用于污水处理基础设施建设等。各级财政要落实流域水污染防治、水资源保护、水资源配置等各项工程投资。

7.制定产业引导型财政政策，建立专利、标准的激励和资助机制

通过制定财政补贴政策，引导和支持环湖中心城市发展高科技产业和推广运用新技术，在环湖地区发展符合国家鼓励政策的大工业、大项目。设立专利和标准资金，鼓励企业申请专利和标准。以知识产权保护和技术标准体系为重点，推进品牌战略。提倡节约型、生态型知识产权的申请，建立专项激励和资助机制。加快在高新技术和具有优势的重点领域技术标准的研究和制定，支持企业参与国际技术标准的制定，对推动技术标准成为国际标准的企业给予补助。

(二)促进生态经济区建设的税收政策

1.完善资源税政策

发挥政府在市场经济下的宏观调控作用，解决我国资源市场失灵，调节优化资源一次分配，控制资源的利用速度，提高资源的利用效率。

(1)充分利用价格杠杆，政府可以通过征收资源开发调节金的办法，调节关系到规划区内具有战略作用的重要资源价格。资源调节金可以根据资源利用的环境外部成本和资源的稀缺性制定。政府征收的资源调节金作为专项资金，可以用于保护资源、替代资源的开发与研究、综合利用等。

(2)健全矿产资源有偿使用制度。进一步调整矿产资源补偿费的收费标准，要将矿产资源开发的环境成本纳入资源补偿费的收费标准。拓宽矿产资源补偿费收入资金的使用范围，不仅用于矿产资源勘探，而且还要用于资源的生态修复等。

(3)调整资源税税目和税率。现行资源税没有考虑资源税对节约资源和降低污染的功能，资源税的一个明显缺陷是没有考虑对水资源这样一个大宗资源征税。建议从以下几个方面改革:扩大征税范围，增加土地、森林税目;对高硫煤实行高税额，从而限制高硫煤的开采和使用;树立环境容量是稀缺资源的概念，把“资源税”的名称改成“环境资源税”。

(4)鼓励发展矿产品深加工技术，新能源、新材料技术，节能、节材、节水、降耗技术和工艺，提高资源利用效率。发展可再生能源和核电，扩大利用洁净煤和煤层气，减少直接燃煤比重。发展新型金属、新型非金属及常规矿物原料的替代品，降低经济社会对常规原料的污染程度。

2.提高排污费征收标准并适时开征环境保护税

要对开发、保护、使用环境资源的纳税单位和个人，按其对环境资源的开发利用以及污染、破坏和保护的程度进行征收或减免环境保护税。对环境友好行为实行税收优惠政策，对环境不友好行为直接建立以污染排放量为依据的直接污染税、以间接污染为依据的产品环境税。提高排污收费水平，在资源价格改革中充分考虑环境因素，以价格和收费手段促进节能减排，促进规划区良好发展。

探索排污费改税，开征排污税及环境保护税。除对那些污染严重、对生态环境影响大的项目直接限制外，应提高排污费征收标准，排污量越大费率越高，排污费征收标准应高于企业减少排放量所增加的投入，促进企业主动增加环保投入。对环境保护税实行专款专用，全部用于对环境污染的防治和生态环境的建设。

3.执行生产型增值税转型试点政策

在推进鄱阳湖生态经济区建设过程中，积极争取将增值税转型试点的区域扩大到江西省限制开发区和禁止开发区，乃至整个鄱阳湖规划区。此举的优点在于使降耗减排设备所含增值税税金可以在税前消除，使这两类地区乃至整个鄱阳湖生态经济区内的企业加大生产设备更新改造的力度，提高资源的利用率和减少污染。

4.恢复固定资产投资方向调节税

为配合规划区的建设，防止高污染、高消耗的行业投资增长过快，应清理高耗能、高污染行业的税收优惠政策，恢复固定资产投资方向调节税。其实施是在江西省主体功能区划分基础上，对鄱阳湖生态经济区不同功能定位和产业政策的投资项目实行差别税率，同一产业不同功能区实行不同的调节税率，不再按项目的经济规模实行差别税率。

5.建立生态补偿机制的税收政策

在充分发挥生态补偿机制的财政政策的同时，也要积极发挥生态补偿机制的税收政策的作用，通过市场规则合理解决环境保护与受益、破坏与补偿之间经济利益关系。应完善保护环境的各项税收政策，为生态补偿机制的建立提供财力保障。根据对环境的破坏程度的不同，分批开征差别税率的生态补偿税，使治理污染的费用能够等额转入企业产品成本中，解决环境成本外部化问题。

6.开征生态税

考虑将现行的一些宜于以税收形式管理的环保收费项目纳入征税范围，根据环境保护的需要设立生态税。①环境保护税。在规划区域内尽可能减少重污染企业的存在，有必要改排污收费为征税，对排污企业征收污染税。②水污染税。对直接或间接排放废弃污染物和有毒物质而造成规划区水体污染的活动从量征收水污染税，减轻和防止现有水资源的污染。③大气污染税。江西拥有丰富的矿产资源，这些矿产资源的开采和使用无疑会对大气带来污染，主要征收二氧化硫税和二氧化碳税。④固体废污税。对工业废弃物征税，把现行的污染收费制度改为污染税制度，是污染者的外部成本内在化、法律化，利于税收的征管，降低征收成本。⑤水资源、森林资源税等税种。开征水资源、森林资源税等税种，主要是为了保护资源，提高资源的利用效率，以区域内生态环境保护和治理为目的，改革和健全资源税体系。