实施特殊的财税金融等倾斜政策

三峡工程建设是一项功在当代、造福子孙的千秋伟业，是中国政府为了保障长江中下游地区的长治久安，促进社会稳定和经济繁荣所做的一项重大决策。但与此同时，三峡工程建设也造成了库、坝区部分居民生产生活条件的丧失、基础设施的破坏和固定资产的损失。他们为大局利益作出了牺牲，理应得到补偿。在按“原标准、原规模、恢复原功能”原则进行补偿的基础上，实施更为优惠的财税金融等宏观经济政策，是促进三峡区域经济迅速恢复并加快发展的重要保障。

此外，三峡区域地处内陆，是我国传统的贫困区之一，也是我国西部大开发战略的实施重点。从世界各国区域经济开发的历史来看，无论哪个国家，在缩小地区发展差距、实现区域经济协调发展过程中都十分重视财政手段的运用，具体包括：^[2]

（1）运用规范的中央财政转移支付制度来促进区域经济政策的实施，平衡各地区的公共服务水平。规范的转移支付制度是所有国家缩小地区间发展差距、实现地区间公共服务水平均等化的基本手段。例如，美国财政由联邦、州和地方三级独立财政组成。1992年，美国三级财政收入分别占全国财政收入的57%、25.9%和17.1%。由于财政收入大部分集中在联邦，而许多公共服务项目如教育、公共卫生和道路建设又主要由州和地方政府承担，因此，联邦政府通过转移支付的形式对州和地方政府给予财政补助，以增强州和地方提供公共服务的能力，平衡各地区的公共服务水平。德国联邦政府也十分重视转移支付手段的运用，把财政支出的20%用于补助低于各州平均水平的穷州以支持其发展。

（2）实行税收优惠政策。各国在促进区域经济协调发展时，都对落后地区采取税收优惠政策。20世纪50年代中期至70年代中期，意大利为推动南方地区经济发展和工业化进程，特制定了到南方兴办工厂给予10年免征利润所得税的优惠政策，以鼓励企业家向南方投资。美国政府为了鼓励资本向欠发达地区流动，联邦政府扩大州和地方政府的税收豁免权，州政府也运用减免税政策。法国则在洛林、诺尔-加莱两个重点地区实行“无税特区”，即到这两个地区投资设厂、创造就业机会者，除3年内免征地方税、公司税和所得税外，还免征劳工税、各种社会杂税和分摊。1967年，巴西为鼓励社会各方投资开发落后地区，曾在北部亚马逊地区的玛锱斯建立起自由贸易区，在特区内设厂的私人企业10年内免交所得税，扩大再生产的进口商品免交进口税，从国内其他地区购入的消费品和材料免交商品流通税。

（3）对落后地区企业实行补贴制度。从一些发达国家的经验来看，中央政府对落后地区企业的援助大多采取补贴的形式，包括投资补贴、就业补贴、税收支出和直接拨款生产公共产品等。例如，意大利在1956～1965年期间，为促进南方地区的工业化，规定对南方新办企业的厂房建设资金由政府补贴25%，购置机器设备补贴10%，并且为新建企业提供70%以上的优惠贷款。此外，意大利政府还直接拨款在南方欠发达地区兴建基础设施，改善交通条件，创办国立大学并对家庭困难的学生免收学费和提供食宿方便。英国政府自1984年起对受援地区内的公司每创造一个就业机会补贴3 000英镑，并对落后地区实行多种形式的资本补贴。美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约40%的投资补助。

（4）重视对落后地区的教育投资，为其发展提供人力资源。几乎所有的国家都意识到，缺乏高素质的人才是欠发达地区经济社会发展落后的深层次原因，因此，开发落后地区的人力资源是解决地区经济发展不平衡的关键问题。在20世纪60年代，美国南部地区经济社会发展水平要比北部地区落后得多。联邦政府为了振兴南部经济，满足这些落后地区对人才的需求，大力加强这里的教育事业。加强教育的首要问题是要增加教育投资。在60年代人口不到30%的落后地区所得到的联邦教育支出竟占联邦支出的45%。无疑，联邦政府的教育投资倾斜政策是美国欠发达地区缩小与发达地区差距的最重要因素之一。

为了支持三峡区域的经济发展，尤其是为了保证移民生活质量，中央政府在财政、金融、税收等方面都对三峡区域予以了特别倾斜。

在财政金融政策方面：为了加强三峡库区的地质灾害防治、生态环境保护和污染治理工作，中央政府安排了专项资金，支持建设；在推进企业结构调整方面，中国人民银行从1997～2001年，连续5年每年安排专项用于重庆市三峡库区企业技术改造和流动资金贷款15亿元；对国有工矿企业实施关闭破产后职工安置的资金缺口，由中央财政、地方财政、移民资金分摊解决；在支持农村移民安置方面，国家设立了三峡水利专项资金，用于发展高效生态农业所必需的水利基础设施项目建设。

在税费政策方面：三峡库区农村移民建房占用耕地，免征耕地占用税；三峡工程坝区和淹没区建设占用耕地，按照应纳税额的40%征收耕地占用税；外地企业兼并亏损的三峡库区国有、集体企业，在落实还款计划的前提下，以搬迁企业1998年底贷款余额为限，经债权银行同意，免除以前的全部利息，并在其后3～5年的还款期内继续免收利息；国家从三峡电站的电价收入中提取一定资金建立专项基金，用于三峡移民的后期扶持；三峡电站投产后缴纳的税款依法留给地方的部分，用于支持三峡库区建设和生态环境保护，等等。

上述优惠政策在促进三峡区域经济发展、保障移民安置工作顺利进行等方面发挥了重要作用。但是，三峡区域经济基础薄弱，移民安置任务艰巨，要使三峡区域从根本上摆脱贫困，实现赶超沿海发达地区经济水平的目标，国家还应继续予以政策倾斜。借鉴西方发达国家在区域经济开发、缩小地区间发展差距的经验，同时充分考虑三峡区域的实际情况和可实施能力，在今后一段时间内，国家应在以下方面对三峡区域予以重点支持：

8.2.1　加大中央财政支持力度，缓解西部开发面临的巨大资金缺口问题

（1）加大中央财政转移支付力度。

一是按照“谁受益谁负担”的原则，中央统一协调三峡工程受益省市，依据因三峡工程使旱涝灾害直接经济损失减少的比例对库区实行横向转移支付。二是中央财政对库区因三峡工程带来的永久性税源损失在一定时期内实行纵向转移支付。三是调整对三峡区域的转移支付政策，提高三峡区域增值税增量返还系数，以充分调动其征收积极性；将财政专项补助向三峡区域倾斜，改善其基础设施状况，带动地方经济发展；加大对三峡库区的定额补助，并同零售物价指数挂钩，保证其实际补助水平。四是结合农村税费改革工作，考虑到库区地方税收损失规模和萎缩趋势超过预计的现实，中央财政对农村税费改革专项转移支付方面，应当对三峡区域有所倾斜。

（2）改革财政投融资政策。

将有关预算内外资金、邮政储蓄存款、社会保险资金的结余部分、内外债收入等列入财政融资范围，并广泛吸收社会闲散资金。成立三峡库区发展基金，以财政投资、融资或政策性金融来筹集三峡区域建设资金。

（3）继续加大国家直接投资比重。

增加对三峡区域的政府采购支出，重点加大对三峡区域基础设施建设和生态环境保护的政府采购，以扩大三峡区域的需求。可考虑政府保护性采购支出，这是符合国际惯例的。西方各国在促进落后地区发展时，较普遍地采用这种方式，即在满足需要的前提下，规定一定比例的政府采购商品必须购自需要扶持的地区。如德国统一之初，为促进德国南部地区发展，德国政府规定：10年内，凡政府采购项目和对外援助项目中10%的产品必须购自德国南部地区。与此同时，应继续加大国家对三峡区域直接投资的比重，对于跨省区的电网建设、铁路、高速公路、重大调水工程和干线通信网络建设等，主要由国家采取多种筹资形式组织建设；对于大面积生态环境建设、长江及其支流水污染综合整治和水土保持工程、重要城市防洪、重要水利枢纽工程、区域性重要商品仓储设施、国家级集中连片脱贫或富民工程等重大建设项目，主要采取加大中央投入比例，同时相应降低西部配套资金比例的办法组织建设。

（4）建立库区发展基金。

中央可从三峡工程取得收益之时起，在一定时间内按发电收入的一定比例（如10%～15%）建立库区发展基金，用于库区基础设施建设，以及对到西部的投资者进行各类投资补贴（如直接性投资补贴、政策性投资贴息、对增加就业的补贴、对风险性投资的补贴等）、投资担保和部分进口技术或设备的补贴，以及用于支持国家统一组织的关于三峡区域开发的宣传、教育、培训、科普等活动。

（5）加大利用土地置换资金的步伐。

对于农村“四荒”地、城市破产企业占用土地、适宜农、林、草开发使用的土地要在税费收取和使用期确定以及法律保障等方面，提供更加优惠和更加灵活的政策措施用以置换建设资金。

8.2.2　实行税收优惠政策，为三峡区域的企业创造良好的发展环境

（1）对三峡区域实行积极有效的税收减免政策。

以中央税的减免为主，真正体现国家对三峡区域的实际扶持，使三峡区域得到实惠。

（2）给予三峡区域地方政府一定的税收管理权。

如针对地方税源特点，开征适合地方征收管理的地方税，以提高三峡区域地方政府在配置地方资源中的主导地位和资源配置效率。

（3）实行吸引投资的税收政策。

对到三峡区域从事投资及开发的“三资”企业可考虑给予一定时期内相应的减免税政策（国内其他地区投资者视同外资享受这一政策）；对以资产重组形式推动西部地区现有国有企业改制、转产和产业技术升级的各类投资者可考虑给予税收返还等优惠政策。对投资于三峡区域的企业，适当提高折旧率或折旧额，在一定期限内减征一定比例的企业所得税；对外来投资者以来源于三峡区域的税后所得再投资于三峡区域的，实行全额退税的鼓励政策。

（4）制定有利于环境保护和基础设施建设的税收政策。

对属于国家产业政策鼓励投资的产业，如大农业、生物制药、生态环境整治工程、污染治理和资源综合利用、高速公路、石油天然气勘探和开发及管道运输等，可考虑在税收政策上体现支持；开征环境污染税，对环境保护项目、当地资源优势和特色加工项目、高科技项目等所需要从国外进口的设备，继续实行免征进口环节增值税的政策；对高新技术产业和电力、能源、交通等基础产业优先实行“消费型”增值税；对“无烟”产业即商贸、旅游业实行税收优惠；扩大资源税征收范围，将水资源、森林资源、草场资源等纳入征税范围，可适当提高税率，促进三峡区域资源的合理开发。

（5）实行有利于吸引人才的个人所得税优惠政策。

这些优惠政策主要有：提高个人所得税费用扣除标准，对吸引人才的专门补贴予以免税；对技术成果转让、技术服务所得实行减税政策等。

8.2.3　从宏观上加强财政政策、产业政策以及金融政策间的相互协调配合

（1）注重财政政策和信贷政策的协调配合。

在我国资金市场化的现实情况下，调动信贷资金，支援三峡区域基础设施建设和资源开发有着重大意义。银行应按照保本经营的原则对项目进行审查和贷款投放，对于无利或亏损但对三峡区域发展而言又不可或缺的基础设施建设和资源开发项目可由财政进行直接投资，充分发挥财政资金的导向作用，诱导信贷资金的投入，或由财政对银行贷款进行贴息的方式进行支援，以支持信贷资金投入的效益实现。

（2）充分利用政策性银行来加大对三峡区域的开发力度。

追求自身利益最大化的商业银行，以及在经济改革中逐渐成长起来的市场化融资，一般不会青睐市场发育程度较低、经济技术水平较为落后的三峡库区。因此，只能通过政策性银行为国家的宏观政策提供资金支持。政策性银行可以通过逐步提高国家在三峡区域的政策性贷款额度，并在贷款利率和期限等方面实行优惠政策，支持三峡区域的资源开发和基础设施建设项目，以改善三峡区域的投资环境，促进三峡区域的经济发展。

（3）支持三峡区域发展以民营和个体私营经济为主体的非国有经济。

要进一步简化工商登记以及管理，提供税收优惠和规范财税管理，公平、公正地满足非国有经济对户口迁移、土地供应、融资渠道和信用担保等方面的合理要求；扩大非国有经济进入基础设施建设和基础产业发展以及提供公共服务等领域的程度；积极扩大非国有企业在自营进出口业务、对外融资和引进技术等方面的自主权，等等。

8.2.4　采取有利于提高三峡区域对外开放水平的政策措施　（1）鼓励区域外资金到三峡区域投资。

适当扩大三峡区域吸收外商投资的国内配套资金贷款规模（主要通过政策性金融机构来提供此类资金，项目确有前途也可以争取财政贴息从商业性金融机构获得此类资金）；适当放宽外商投资企业生产某些产品的内销比例和控股比例，放宽对境外投资者实行的国家限制类产品的进入标准；对有利于促进西部地区发挥资源优势并符合产业政策的外商投资项目，可在规模经济标准和审批立项上放宽某些限制，并在引进技术和设备问题上减免关税。

（2）采取更加开放的形式扩大在旅游领域里的对外合作，优先批准在三峡区域组建中外合资或外商独资的旅行社和旅游开发公司，以及相关的零售商业等。

（3）对三峡区域经国家批准建立的经济技术开发区和其他类型的试验区，允许其在一段时期内继续享受国家曾给予开发区的一些优惠政策。

（4）对库区用电实施优惠政策。

库区矿产资源丰富，经过多年发展，高耗能型的矿产品加工业已成为库区工业的主导产业之一，也是安置移民就业的主要渠道之一。蓄水后，三峡水库淹没了线下的所有小水电站，库区县（区）自有装机的发电量减少。考虑到库区工业发展对电力需求增长速度较快的实际，为支持库区发展符合产业政策的高耗能型工业，建议国家将库区高耗能企业用电大户优先纳入直供电试点范围，为其提供优质、优惠的电力支持。

（5）批准开通三峡区域重要城市至东南亚、欧洲、美洲的国际航线；积极创造条件，有计划地安排在三峡区域召开一些大型国际会议或举办一些国际活动，使更多的外国公司和人士了解三峡区域、认识三峡区域。

8.2.5　加大中央财政对区域教育、科技投入的支持力度

在教育科技方面，应积极调整教育结构，减少数量，提高办学规模效益；放宽个人创办中小学的条件；设立“贫困地区义务教育基金”，用于西部落后地区中小学教育发展；发展高新技术产业投资基金或投资风险基金，通过各种手段加大对该产业的投资力度，适当提高技术股的比例，促进科技成果向生产力转化，办好省级实验室、工程中心，加大扶持力度。