微型金融监管的特殊性

第二节　微型金融监管的特殊性

作为一种为贫困者、低收入人口和微型企业提供的金融服务，微型金融具有区别于传统正规金融的运作特点，因而在对微型金融的监管中必须关注微型金融本身的特殊性。

一、微型金融监管中所面临的特殊要求

微型金融的一些独特之处对于监管提出了特殊要求。具体而言，这主要源自微型金融机构类型的复杂性、微型金融风险的多样性和微型金融服务对象及产品的独特性等方面。

（一）微型金融机构类型的复杂性

微型金融是一个较为宽泛的概念，其既包括正规金融机构所开展的微型金融，也包括非正规机构和个人所开展的微型金融服务，既包括商业化的、以营利为目的的微型金融，也包括非商业化的微型金融项目。根据资金来源的差异，微型金融机构包括非营利性的金融机构、吸收成员资金并专门服务于成员的微型金融机构、吸收公众资金并提供全面服务的微型金融中介机构等类型（Van Greuning等，1999）。非营利性的金融机构主要利用捐赠资金来提供小额贷款，有些也利用成员的一部分储蓄及少量的商业银行借款；吸收成员资金并专门服务于成员的微型金融机构中的典型代表如循环储贷会（Rotating Savings and Credit Associa‐tions，ROSCAs）、成员制的信用联盟、储蓄和贷款合作社等。通常，在此类机构中，对成员所提供的全部贷款中一半以上的资金来自成员的储蓄和认缴的股份；吸收公众资金并提供全面服务的微型金融中介机构则具体由专业银行或金融公司类的机构、成员持股的互助银行、社会投资者持股的普通银行等所构成。

针对微型金融机构的复杂类型，要求监管当局根据微型金融的属性来实施差别化的监管，不应适用单一化的监管框架。一般而言，对于非营利性的金融机构，适合于由自律性组织进行注册管理，重点关注其发放的微型贷款量是否超过所接受的捐赠资金数量、在社区内部吸收成员的小额强制性储蓄等活动以及借款人的机会主义行为等，促进市场的透明和其法律地位的确定性。对于吸收成员资金并专门服务于成员的微型金融机构，合作社监管机构或银行监管机构应主要关注其从成员手中吸收存款等业务，要求其向监管部门注册，同时加入上一级的合作组织，并接受独立信用评级机构的评级。对于吸收公众资金的微型金融机构宜由银行监管当局采取注册和业务许可管理，重点关注其零售存款业务开展情况，防范挤兑风险和此类机构的机会主义行为。通常其应受到审慎监管规则的约束，如对其规定最低资本要求及资本充足率水平、高管人员的任职资格、贷款损失准备金计提、信息披露等各项标准。从长远角度看，应当根据吸收公众资金的微型金融机构的特征制定面向此类机构的专门的监管法规。

（二）微型金融风险的多样性

微型金融机构既面临着一些与传统金融形式相同的风险类型，也存在着一些自身特有的风险种类。而在与传统金融形式共有的风险类型上，微型金融也表现出不同的特征（Graham，1998；Van Greuning等，1999）。具体而言，微型金融所面临的风险主要包括：

1.用风险。建立严格的还款约束是微型金融的基本特点之一。虽然如此，微型金融对信用风险的控制状况具有高波动性。其原因在于，微型金融机构的小额贷款在地域和部门上的分布比较集中，存在较大的“协变风险”。不少微型金融机构采取小组贷款的模式，贷款被提供给一些“同质”的小组，这虽具有利用来自小组的社会压力以促使成员还款的好处，但也使得违约风险高度关联，未能做到风险的分散化。并且，小额贷款通常缺乏抵押担保，清收不良贷款的成本相对于贷款额度本身显得十分高昂，一旦贷款违约，微型金融机构几乎不能收回任何价值。此外，许多微型金融机构在资产业务方面主要依靠的是贷款，进而贷款偿还率的些许恶化难免会对其总体绩效带来明显的负面影响。相比于传统金融机构，微型金融的信用风险状况呈现出更大的易变性，一有不利因素发生，可能导致其所承受的总体信用风险水平的急剧改变。

2.流动性风险。确保存款能够随时提取，乃小额储蓄者最为关注的一个问题。由此，这对吸收存款的微型金融机构的流动性管理提出了较高的要求。微型金融机构往往外部融资渠道缺乏（如通常难以获得中央银行“最后贷款人”的支持），当贷款出现逾期时，可能会立即招致严重的流动性不足问题。同时，为数众多的微型金融组织以提供后续的贷款作为借款人现在及时还款的激励，一旦微型金融组织面临流动性难题而无法保证向借款人持续放贷时，这反过来又会加剧信用风险的发生。无疑，流动性风险是微型金融所要面对的尤为突出的风险之一。

3.利率风险。微型金融机构利率风险的大小取决于其小额贷款的利率能否随着市场利率水平的变化而及时调整。当小额贷款的利率存在上限管制时，存款利率的上升将可能无法通过贷款利率的调整来进行补偿，此种情形下微型金融机构将承受较大的利率风险。而微型金融机构的存贷款利率水平一般相对较高，这又加剧了此类机构利率风险的程度。

4.公司治理风险。公司内部控制机制在风险防范方面无疑有着重要作用，诸如所有者参与监督的利益动力、监事会的成员结构安排、管理信息系统的健全与否等方面对于金融机构能否取得理想的绩效是至为关键的。然而，在NGO形式的微型金融组织中，其并不是有商业投资者所拥有，产权安排上存在着一定的缺陷，捐赠者作为“准所有权人”通常难以发挥有效的控制功能，从而使得此类机构存在着显著的所有权与公司治理风险。

5.新行业风险。微型金融机构的产生和发展是金融创新的结果，其业务模式和服务对象都是在传统金融原有模式基础上经过创新得来的。在许多国家，微型金融业可谓是一个新兴的行业，目前尚缺乏关于微型金融如何有效行使金融中介功能的相关经验。伴随着一些微型金融机构的快速发展，新的业务模式、新的产品、新的贷款技术、新的组织形态等正不断被引入。这种对新生事物的尝试往往也会带来相应的风险。

此外，对于一些依赖补贴资金的微型金融机构来说，其还存在着补贴依赖风险。在事先未有防备的情况下补贴的突然中止，就会使此种风险暴露出来。

总之，微型金融机构面临着一系列特殊的风险。对于监管当局来说，如何通过改进监管，以使微型金融既不断增加提供服务的数量，又在此过程中不至于承受过度的风险，正日益成为所要面对的一项挑战。

（三）微型金融服务对象及产品的独特性

微型金融的服务对象是那些无法从正式金融机构获得服务的中低收入群体。在农村，通常是指小农场主和从事小型低收入劳动的人群；在城镇，主要是自主就业人员及微小企业。上述服务对象的共同特征是通常缺乏“硬信息”及常规的贷款担保品。一方面，此类服务对象没有经审计的财务报表，这是因为对他们来说提供此类报表成本过高且几乎没有实际的作用；另一方面，此类服务对象即使拥有可用来作为贷款担保的某种物品，但要查明此种物品是否确实为其所有、有否进行重复担保等困难重重，且办理担保登记手续的成本也往往异常高昂。

与在贷款发放过程中难以借助于抵押担保和利用正规的书面信息相对应，微型金融所提供的典型的贷款产品一般是小额的且期限较短的贷款。同时，微型金融通常采用不同于传统金融机构的贷款技术以适应前述特定借款人的信息条件。具体而言，许多微型金融组织采用的是基于“软信息”和个人品格的贷款技术。一方面，对于大多带有经营者个人特征的微小企业等小型借款人，微型金融机构在贷款时不仅关注企业层面的业务和信息，还关注个人、家庭层面的行为和信息；另一方面，微型金融机构的信贷经理一般被授予较大的决策权力，贷款的决定无须如同在传统金融机构中那样要经过层层审批。这既是由微型金融服务对象对贷款的高时效性需求所要求的，也是由“软信息”具有难以量化、传递和被证实的特点所决定的。不难理解，关于个人品德等之类的软信息具有非标准化、主观色彩性、模糊性及人格化等特征，其大多是关于特定对象的专有信息，难以用书面报表形式进行统计归纳，这些特性决定了其是较难准确传递和被查证的。而此种传递及查证上的困难性引致微型金融机构的上级管理层的审批对于改善具体贷款的决策不能产生实质性的帮助，将贷款的决策权力较多地交给掌握着软信息的信贷经理来掌握也就成为一种必然的选择。

微型金融独特的服务对象及产品对于监管同样提出了特殊要求。例如，微型金融机构采用的是分散化的决策机制，贷款的决策较多地由信贷经理直接作出，这就对信贷经理的素质和培训、对信贷经理的激励约束和奖惩机制等提出较高的要求。进而对于监管机构来说，监管的一项重要任务是要考察微型金融机构对信贷经理的培训是否有效、对信贷经理的激励约束安排是否健全，以及是否建立起高效的对信贷经理行为表现的监督、评估与控制机制。又如，在对传统的银行机构的监管中，监管机构现场检查银行的贷款文件和档案是一项惯常采用的手段。但该手段在应用于微型金融时其有效性将打上折扣。这是因为微型金融贷款的单笔额度小而笔数众多，逐笔检查贷款文件将使监管机构招致极大的人力、物力投入，并且，鉴于微型金融贷款通常是基于软信息及信贷经理的主观判断而不是财务报表数据及合格担保品来作出的，通过对贷款文件的检查监管机构事实上也只能得到极为有限的一些基本信息。因而，相比于检查贷款文件，更有成效的监管方式可能是检查微型金融机构的信息系统能否及时准确地提供微型贷款组合的信息、微型金融机构的管理层识别和衡量信贷风险的流程是否灵敏高效等。

二、微型金融监管的基本原则

从一国金融体系的整个市场来看，微型金融的业务一般仅占一个较低的比重。但微型金融拥有数量极为庞大的客户群体，以与微型金融发生金融交易的人口、企业数占总人口、全部企业的比例来衡量，微型金融的覆盖范围往往相当之大。鉴于微型金融面向经济领域中的广大低收入群体，微型金融机构的经营不善及破产倒闭将可能带来严重的负面影响，尤其是低收入者在微型金融机构的小额存款一旦受损往往会对该群体对于金融体系的信心产生持久的伤害。因而，完善对微型金融监管的重要性毋庸置疑。相对而言，监管机构目前尚缺乏监管微型金融的经验，须要随着微型金融实践的深化而不断加以探索与总结。基于金融监管的一般规律，在探索改进微型金融监管制度的过程中，一些基本的原则应该被遵循。具体来说，这些原则主要包括：

一是效率原则。通常，金融体系的稳定与效率目标之间存在一定的此消彼长的关系。一些旨在维护金融体系稳健性的严格的监管措施（如规定较高的资本比率等），往往会限制竞争并进而引致金融机构效率的损失。在缺乏对微型金融监管的实际经验的条件下，应尽量避免不适当的监管措施对微型金融机构效率可能造成的伤害。

二是降低成本原则。对于监管机构来说，应努力探寻低成本但有效的监管方法来对微型金融机构实施监管。许多针对传统金融的监管安排如果直接应用于微型金融，可能会带来沉重的成本负担。例如，如前所述，微型金融机构一般发放的是笔数众多、小额且期限很短的贷款，对这样的贷款若要求微型金融机构按固定格式保留贷款记录，则难免会给这类机构带来过度的成本压力；又如，微型金融机构往往数量甚多，监管机构若较多地采用现场检查的监管方式，则相对于微型金融的总体风险水平而言，监管机构本身亦将背负上高额的成本。因此，针对传统金融的有些监管安排由于高成本问题并不适合于微型金融。有效的微型金融监管方式应该注重对监管本身的成本收益分析。

三是弹性原则。微型金融业务模式和产品均是在传统金融原有模式基础上经过创新得来的。创新是推动微型金融发展的基本动力。在对微型金融的监管过程中，既要通过适度监管防范风险，又要注意保护和激励微型金融主体的创新热情，使其享有较大的创新自由度和自主权，便于对技术进步和客户需求等的变化作出及时反应，使微型金融提供的服务可以更好地与贫困人群这一特定服务对象相匹配。监管不应扼杀微型金融的创新空间。

四是激励相容原则。要摒弃采取仅根据监管目标、不考虑微型金融机构利益与发展的激励不相容监管，尽力争取实现监管机构监管目标与微型金融经营目标的一致和协调。为此，需要坚持有所为有所不为，通过合理监管设限将监管者的要求内化为微型金融机构的行为。如监管当局可通过强化对微型金融机构的公司治理结构、内控制度、风险管理流程等的评估，以及建立对经营良好的微型金融机构适当降低现场检查频率等各种形式的正向激励机制，既实现可完成监管目标，同时又为相关微型金融机构通过自身努力以降低监管负担提供可能。

五是不妨碍竞争原则。监管应该为各种金融机构营造一个公平竞争的环境。鉴于同样的监管措施和监管强度对于不同类型金融机构带来的影响可能极不相同，因此不应对各种金融机构施以同样的监管标准，需要根据微型金融机构类型及业务属性的不同采用差别化的监管，以避免扭曲微型金融机构之间的竞争。