国际微型金融监管的基本模式

第三节　国际微型金融监管的基本模式

微型金融因其业务性质特殊而应与传统金融监管体现出差异。在国际范围内，关于微型金融行业的监管虽开始形成一些初步的一致意见，但总体来说如何建立有效的监管制度尚待进一步探索。从监管模式上来看，大体上存在着基于现有银行立法的监管模式、专门微型金融立法下的监管模式、自律监管模式等代表性模式（Staschen，1999；Nus‐selder，2004；CGAP，2002）。每一种模式有其一定的优点，但又各有相应的缺陷。

一、基于现有银行立法的监管模式

在基于现有银行立法的监管模式下，对微型金融机构所施加的监管规定原则上与其他金融机构相同。不过在有些国家，所有的微型金融机构或部分微型金融机构在与监管当局协商后可免于接受某些监管要求的约束。对于寻求正式身份的微型金融组织来说，可根据自身的需要及能力来选择合适的组织形式（如商业银行、互助银行、金融公司等），并受到对应的监管法规的规范。另外，具体的监管既可以是由政府监管当局实施或者由独立的监管机构进行。一些发展中国家尚未设立针对微型金融机构的监管框架，对于这些国家的微型金融机构来说，其只有符合基于现有银行立法的监管规定，才能向公众动员储蓄，否则其只能以“只贷不存”的形式而生存。总体上，该监管模式的施行建立在以下假设之上，即开展吸收私人存款和发放贷款等银行业务的微型金融机构，应该与其他金融机构一样，接受政府监管及现行银行法规的约束。

基于现有银行立法的监管模式的优势主要是可以提高监管的公信力，便于政府更大范围地利用金融资源。同时，这也便于政府合法地禁止微型金融机构从事某些金融服务，并且在一些微型金融机构陷入流动性不足困境时通过贴现窗口提供强有力的流动性支持。采用该种监管模式的典型案例是玻利维亚和肯尼亚。上述两国分别对其国内最大的微型金融机构———BancoSol和K‐Rep———采用的是基于现有银行立法的监管。

BancoSol的前身是非政府组织———PRODEM，成立于1986年，是由美国非政府组织ACCION和玻利维亚的一些商界领袖创办的。在随后的发展中，由于其发展速度不能满足巨大的信贷需求，不能合法地向客户提供多样化的金融服务，尤其是不能吸纳存款等问题的出现而面临挑战。于是1992年，PRODEM进行了分化，把商业化运作的一部分单独分离出来，在玻利维亚银行和金融实体监管处的批准下成立了Ban‐coSol，成为第一个转变为商业银行的非政府组织。为满足转型为银行的较高的最低资本要求，BancoSol主要通过PRODEM的贷款组合转为资本、来自国际捐赠机构的资本以及玻利维亚国内的民营资本投资等三条渠道加以解决。对于设立银行分支机构的高门槛，BancoSol通过与作为非政府组织的PRODEM的合作加以逾越，即新的分支机构先由捐赠基金支持下的PRODEM来建立，待其能实现盈利后，再由BancoSol接收这些分支机构。与此同时，作为监管当局的玻利维亚银行与金融实体监管处则将促进微型金融部门的发展作为一项重要任务，尽力加强学习使自身熟悉微型金融组织的贷款技术，增强监管包括BancoSol在内的微型金融部门的能力。上述安排破除了BancoSol开展微型金融服务所面临的其中一些限制及障碍，但银行法中的不少规定客观上还是给BancoSol带来了特别的负担。例如，银行法规定，低于2000美元的贷款无须抵押担保，然而，BancoSol采用的是小组贷款机制，对小组的贷款被算作是单笔贷款，进而对某个小组的贷款总量通常超过2000美元的上限。这项规定由于未考虑微型金融机构的特性而显得有失公平。又如，根据玻利维亚的法律，增设新的银行分支机构的前提条件是拟设机构遵循全国习惯性的营业时间并提供全面的服务，但这将对定位于服务低收入群体的微型金融机构的盈利水平造成负面影响。再如，在统一的报告和信息披露规定下，银行被要求对每一个客户的业务及财务状况按实际情况进行分等定级，而这对于主要从事短期微型贷款的BancoSol来说意味着过高的成本，并继而阻碍贷款的灵活发放。尽管基于统一银行法的监管带来了一些障碍，但BancoSol还是成功实现了商业化运作。截至2011年，Ban‐coSol已设立了100家分支机构，业务覆盖玻利维亚八大城市，自2007年以来一直获得穆迪的AAA最高信用评级。

肯尼亚的K‐Rep银行成立于1984年，起初是一家非政府组织，在1996年转型为正式的银行。转型的原因在于为了摆脱作为非政府组织不能从公众手中动员储蓄的困境。储蓄动员既为K‐Rep银行的贷款业务提供了重要的资金来源，也为当时缺乏小额存款服务的贫困人口带来了便利。根据肯尼亚的银行法，单个股东在银行中的持股比例不得超过25%，因而转型中所面临的一个显著困难是要寻求到更多的投资者。为此，K‐Rep通过引入具有微型金融业务经验与国际银行业务背景的金融机构（如国际金融公司等）、具有专门知识与技术的开发型金融机构（如非洲开发银行等）以及银行雇员持股等途径解决上述难题。为控制K‐Rep银行等新兴的微型金融机构的风险，作为监管机构的肯尼亚中央银行重视开展国际交流，派员到玻利维亚等国访问考察相关监管当局和微型金融机构，积极借鉴其他国家的监管经验。当然，在K‐Rep银行和监管当局（即肯尼亚中央银行）之间尚存在一些争议性问题，如在目标服务群体所在的非常贫困的地区设立分支机构及接受担保替代等方面存有一定争议。目前的解决之道是就相关争议性问题与中央银行逐一展开协商并尽力寻求妥协，而不存在一般性的解决方案。进而，每一家申请转型成为银行的微型金融机构均须分别与中央银行谈判以界定如何对共同的监管框架作出一定调整。

二、专门微型金融立法下的监管模式

在该模式下，一国专门建立适应微型金融行业特征的法律框架并以此作为监管的依据。鉴于立法者经验的不足，微型金融专门立法的完成通常需要一个较长的协商及学习的过程，并需要为立法的修正预留空间。当现有的监管当局不具备足够的能力来监管微型金融机构时，则需要在现有的监管当局内部组建一个独立的监管部门或将监管任务委派给其他能胜任的独立机构来实施监管。另一种可能的选择是由中央监管当局在一些地方设立若干派出机构，由这些机构来单纯行使执行微型金融监管的职能。为增强对违规行为的威慑作用，监管当局应对上述派出机构或独立机构赋予足够的监管权力。不难理解，此种模式的优点在于能够对微型金融业实施专门化的监管，但它要求监管机构拥有监管微型金融的技术与知识。

秘鲁和西非经济货币联盟等一些国家和地区选择了对微型金融采取专门立法监管的方式。在秘鲁，20世纪80年代初时，仿照德国的储蓄银行体系，建立了一类称之为CMAC的微型金融机构类型。1994年以后，适应非政府组织的微型金融组织寻求正式金融机构身份的需要，该国又创立了一类名为EDPYME的微型金融机构种类。上述两类微型金融机构均受秘鲁中央银行内设立的一个专门部门的监管。一方面，考虑到监管当局缺乏监管微型金融的经验，秘鲁关于微型金融机构的许多监管规定存有一定的不确定性，以便给予微型金融监管必要的弹性；另一方面，针对微型金融的专门监管规定总体来说要求相对较低，表现在：微型金融机构的最低资本金数量要求很低，仅为不低于25.6万美元，对于10000美元以下的贷款无须保留记录，资本与资产的比率无须采用风险加权的方法来计算等等。除了关注一些常用的财务比率指标外，秘鲁监管当局在对微型金融机构的监管中还重视对此类机构的贷款方法、职员的任职资格、内部控制系统等的检查。至于微型金融机构被许可从事的业务范围则与它们的权益资本规模挂钩。当CMAC、EDPYME等微型金融机构的资本金数量超过140万美元时，其可以开展储蓄和定期存款业务；当资本金数量达到280万美元以上时，则还被允许经营活期存款业务。此种挂钩安排为微型金融机构在监管框架内寻求自身发展提供了可能。

随着储蓄与贷款合作社等微型金融机构所吸收的储蓄量的增大，为保护存款安全及全面掌控微型金融行业，西非经济货币联盟部长理事会于1996年7月通过了相互储蓄和信贷支持监管法案（Projet d'Appuiàla Réglementation des M utuelles d'Epargne et de Crédit，PARMEC）。该法案创立了一个较为详细的监管框架，规定了微型金融机构的组织结构形式，提出了实施风险管理的审慎性比率要求。根据PARMEC法案，储蓄与贷款合作社体系采用四层的组织结构安排，即在基层合作社的基础上，组合起来形成合作社联盟，合作社联盟再结合成合作社联合会，合作社联合会联合起来组成合作社同盟，每一层级的机构均受相邻的上一层机构的监督与指导，同时每一层级的机构须接受政府的监管。合作社体系的上述层级结构便于监管当局将一部分监管任务委托给体系中的有关层级。对于储蓄与贷款合作社的贷款额度，则将其与合作社所吸收的储蓄而不是与资本金挂钩。这主要是考虑到合作社的股权资本通常很少，同时这些合作社往往有储蓄之外的资金来源，为保守起见，规定了贷款与储蓄挂钩的贷款政策。当然，从长期角度来看，这种贷款政策可能会对微型金融部门的业务扩张构成一定阻碍。西非经济货币联盟内各国的财政部作为承担银行监管职责的机构，则在其内部建立专门的监管部门，由该部门充当微型金融监管具体操作的主体。

三、自律监管模式

在该模式下，对微型金融机构的监管很大程度上不依赖于政府，其主动权在微型金融机构自己手中，政府基本上不通过法规施加强制性的规制。监管的实际行使可由类似于信用评级机构之类的专门监督机构来完成，这些机构对于微型金融组织的制裁力量仅仅在于其具有对后者的信用等级等拒绝认可盖章的权力。纯粹意义上的自律监管本质上等同于一种对微型金融机构的评级体系，通过信息的公开发布来取代政府的监管，而信息的可靠性则由保持高度独立性的机构来担保。对于微型金融机构来说，通过向外部相关利益主体（如投资者、捐赠者、存款人等）发送成功经营的信息，可便于其降低获取外部融资的成本，拓宽获取外部融资的渠道，这构成促进其自律和改善经营的激励机制所在。如果微型金融机构被允许从事吸收公众存款业务，则在自律监管框架内，同时建立由微型金融机构出资组成的存款保险制度将有助于增强公众存款的安全度。为限制道德风险问题，每家微型金融机构参与存款保险的出资数额应反映其各自所承载的风险大小。此外，如果政府关注对微型金融客户权益的保障，则有必要在自律监管的同时辅之以强有力的政府制裁机制，如停止向特定微型金融机构提供资金、限制特定微型金融机构的业务活动，甚至关闭特定的微型金融机构等。

菲律宾和南非等国是对微型金融部门采取自律监管的代表。1991年，菲律宾的枟小企业法典枠要求所有的贷款机构对小企业发放的贷款占其全部贷款的5%～10%，这对微型金融机构的业务水平提出了较高要求。否则，直接增加对小企业的贷款只会给微型金融机构增添风险。基于此，“菲律宾微型金融标准联盟”随之成立，其代表来自非政府组织、中央银行以及微型金融理论与实务部门的专家等。联盟的主要职责是创立微型金融业务的行业标准，回顾、检讨菲律宾的金融非政府组织，承担对成员微型金融机构的监管任务等。通过致力于微型金融业务标准的开发制定，联盟的成立对于提升微型金融的效率、可持续性与覆盖范围以及增强微型金融机构对于投资者的吸引力产生积极的作用。由于微型金融机构是按照自愿原则而加入联盟，就此而言，基于微型金融标准联盟的监管方式属于自律监管。不过，微型金融标准联盟既充当咨询建议者的角色，又行使对未达最低标准的微型金融机构的惩罚职能，双重角色的共存包含着出现利益冲突的可能性。

在南非，该国金融业的一个重要特征是既拥有现代化的金融部门，同时也存在庞大的非正规及半正规金融部门。20世纪80年代放松金融管制以后，南非于1990年颁布了新的银行法。新银行法遵循功能监管的思路，其名义上适用于各类从事类似存贷业务的金融机构，包括大量的半正规与非正规金融机构。然而，如果完全遵从新银行法功能监管的方式，所有吸存金融中介将需要满足与正规银行一样的监管要求，则其对于微型金融机构来说将形成较高的市场进入障碍。原因在于功能监管方式仅将机构所从事的业务的性质作为唯一判断标准，而未将机构的业务规模、客户特征、贷款技术等纳入考虑范围。同时，就一些成员制的微型金融机构而言，其存在着来自成员的控制，充分的内部控制机制的存在使得施加外部监督的必要性降低。基于以上认识，南非规定循环储贷会、储蓄与贷款合作社、雇员储蓄社团等微型金融组织免受银行法的制约，采取自律监管的方式。当然，微型金融组织要享受豁免银行法规制的待遇的前提条件是，这些组织须相应加入南非储蓄与贷款联盟、南非全国循环储贷会协会等联盟组织（umbrella organization）。除此之外，还应满足机构规模低于规定限额及履行报告与信息披露业务等条件。