美国的金融监管体制

第三节　美国的金融监管体制

一、美国金融监管模式的历史演化

美国一直是“自由市场竞争论”的坚定奉行者。但20世纪30年代发生的经济危机使美国和世界经济一度陷入深渊，促使“强调政府有形之手”的凯恩斯主义成为主流经济思想。反映在金融法领域，强调严厉监管的《格拉斯·斯蒂格尔法》应势而生，该法与《1933年证券法》、《1934年证券交易法》等一起被认为是美国加强金融监管的系统性行为，标志着美国金融业全面进入分业经营、分业监管的时代。

但随着20世纪70年代美国出现经济滞胀，以复兴传统自由主义理想、减少政府对经济社会的干预为主要经济政策目标的新自由主义思潮开始兴起，并逐渐成为主导美国经济政策和金融立法的主流价值取向，其主要内容包括减少政府对金融、劳动力等市场的干预，解除严格的金融管制，推行促进消费、以高消费带动高增长等。

从20世纪80年代以来，美国通过制定和修改法律，放宽对金融业的限制，推进金融自由化和金融创新。《1999年金融服务法》出台，更是标志着美国金融管制的进一步放松。该法一改《格拉斯·斯蒂格尔法》的立法理念，淡化政府监管，赋予金融机构以极大的自由。

但2008年的金融危机迫使美国政府和监管当局不得不对以新自由主义为价值取向的监管理念进行深刻反思。美国各界普遍认为，美国次贷危机引发的根本原因就是监管失控。由此引发全社会对美国现有金融监管模式的检讨。

美国现行的监管模式被称为双重多头监管，所谓“双重”即指金融监管机构既有基于联邦法设立的监管机构，又有基于各州法设立的监管机构；所谓“多头”即指多个部门负责监管职能，如美联储、财政部、储蓄管理局、证券交易委员会等机构。在双重多头监管模式下，金融监管的机构竟高达115个。监管机构数量庞大一方面造成协调性差，影响了监管效率；另一方面，尽管《1999年金融服务法》自颁布以来，对美国的监管体制进行了调整，但其并没有从根本上动摇银行、保险、证券分业监管的基本格局，各监管机构的监管区域仍然是相对隔离的。因此各监管机构之间对于监管的内容不易实现无缝对接。

于是2008年金融危机之后，美国大规模改革其金融监管体制。其主要内容可概况为以下三方面:

一是扩大监管范围。从金融机构、金融活动、金融参与者三方面扩大范围。首先，美联储的监管范围由商业银行外，扩大到投资银行、对冲基金等。其次，新建“商业行为监管局”，规范商业活动和保护消费者利益。第三，新建联邦委员会“抵押贷款创设委员会”，负责把抵押贷款经纪人纳入联邦监管。

二是整合监管机构。新建“金融审慎管理局”负责整合银行监管权；新建“全国保险管理局”整合分散于各州的保险监管权。

三是统一监管体制。“总统金融市场工作小组”权限由管理金融市场扩展到整个金融部门。

二、美国对商业银行的监管

(一)美国商业银行的监管机构

在美国，对商业银行金融机构的监督管理由货币监理署(the Office of the Controller of the Currency，OCC)、联邦储备委员会(Federal Reserve Board，FED)、联邦存款保险机构(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)、州政府银行局等多家机构分头负责。

美国国内的银行分为联邦法银行(或国民银行)和州法银行。联邦法银行的设立由货币监理署负责认可，其日常运营则受到联邦储备委员会和联邦存款保险机构的监管。州法银行的设立和运营则受到各州政府银行局的监管。

为了适应近年来经济、金融环境的变化，美国政府开始改革这种监督体系，依照新制定的《1999年金融服务法》，将原来按机构分类分别监管的体制改为按金融服务功能分类分别监管的制度。

1975年9月，由英美等11个国家的中央银行组成的“银行管理和监督行动委员会”在瑞士巴塞尔达成《巴塞尔协定》。标志着国际银行业的协调监督管理的正式开始。美国作为《巴塞尔协定》最初的倡导者和积极的执行者，在对商业银行的资本充足性管制上作出了较大的努力，而且取得了较多的成就。

(二)美国银行业监管机构的主要监管内容

1.市场准入的监管

在美国注册不同性质的银行要由不同管理机构审批。货币管理局管理国民银行注册和颁发执照，并对其营业宗旨、组织章程、资本结构、董事、官员资历、管理业务和风险、获利能力和所有权要求等因素进行考虑和调查。

2.资本充足率的监管

1981年，美国联邦储备委员会、货币管理局和联邦存款保险公司共同制定了衡量资本充足率的统一标准。将资本分为一级资本和二级资本。《巴塞尔协议》签订后，美国于1990年底开始试用以此评价银行资本的充足性。

3.对风险损失准备金的监管

美国对坏账的法律定义是指本金或利息逾期6个月以上的贷款，以及担保和抵押不落实的催收贷款。按规定，坏账必须在分红前核销。各家银行也可以对其认为必须核销的资产进行主动核销。为防止汇兑风险，联邦储备银行可以根据其对银行国际贷款质量的评价，要求有关银行建立并保持一定数量的专项储备。

4.对存款保险的监管

联邦储备银行要求其所有成员都必须参加联邦存款保险。大多数州也要求州立银行参加联邦存款保险。联邦存款保险公司一身二任，既是保险公司，又是金融监管机构，将业务职能与监管职能紧密结合，以检查投保银行安全状况的方式，监管美国所有银行。

按1991年《联邦存款保险公司改善法》规定，银行监管者每年至少对所有银行现场检查一次。美国的非现场监督注重于统一性、综合性、比较性和预测性的系统监管。综合每家银行的业务全面情况，通过评级来比较同类银行状况，确定各家银行的业务监管级数，并由此确定现场检查的必要性。

三、美国对证券业的监管

美国证券经营机构、证券交易所、证券业协会的监管由美国证券交易委员会负责。

按照服务对象和市场参与者的不同，美国的资本市场大致划分为证券交易所市场(场内交易市场)、柜台交易市场(又称为场外交易市场)和私募股权交易市场等不同层次。

美国的证券交易所市场又可以划分为全国性市场和地区性市场两种类型。前者包括纽约证券交易所和纳斯达克全国市场；后者包括波士顿证券交易所、费城证券交易所等。没有资格或不希望在全国交易所上市的股票可以在这些地区性的市场进行交易。

美国场外交易市场的特点是交易方式分散、个别定价，而不像证券交易所市场那样连续竞价交易。一个或几个做市商在柜台市场为某只股票报价、形成交易后，再将相关交易信息上传到全国性的报价系统，其报价系统本身并不撮合交易。在场外交易市场交易的证券通常是达不到证券交易所上市标准或达不到维持上市要求而被摘牌退市企业的股票。OTC(Over the Counter)市场是典型的场外交易市场。其又包括OTCBB(场外交易电子报价板)和粉红单(Pink Sheets)市场等类型。

OTCBB是全美证券经纪商协会(NASD)应美国证监会(SEC)要求，为达不到纳斯达克上市标准的其他柜台交易股票开设的电子报价系统，提供场外交易实时报价、最新成交价和成交量信息。1998年以后，经美国证监会注册的所有国外证券和美国存托凭证也被允许在OTCBB挂牌。

粉红单市场是比OTCBB更低一级的报价系统。甚至不需要挂牌公司提供注册会计师的财务审计报告。只要有一家符合NASD要求资质的做市商愿意为某只股票做市报价，其股票就可以挂牌交易。

在美国，具有500个股东以上的公司为公众公司。与之相对应，不超过499个股东的公司的股票就成为私募股票。

全美证券经纪商协会曾经禁止私募股票在交易达成6个月以内再次进行买卖。后来美国证监会对相关条款进行了修改(即144 A条款)，允许私募股票在合格机构投资者之间进行买卖，放松了私募股权交易的时间间隔限制。为此，纳斯达克于1990年在144A条款的基础上首先创建了Portal系统，全称为全美证券经纪商协会私募发行、再发行、交易与自动清算、交割系统，专门从事在合格机构投资者之间进行的144A有价证券交易。2007年，高盛公司设立了可交易非注册证券的场外交易平台(GS Tradable Unregistered Equity OTC Market，简称GSTrue)，花旗集团、雷曼兄弟、美林证券、摩根斯坦利、纽约银行等五家投行共同设立了OPUS交易平台，贝尔斯登则对外公布了自己的非注册证券私人配售平台Best Market。以上私募股权交易市场的一个共同特点就是可以从事144A条款规定的受限制有价证券的交易。

尽管这些不同层次的市场均有自己明确的定位，但也并不是完全各自封闭的，而是实现了相互间的有效连通。首先，在纽约证券交易所上市的股票可以在其他地区性证券交易市场交易、也可以在场外市场交易；其次，上市公司因各种原因退市后，其股票可以在场外OTC市场进行挂牌交易。挂牌公司达到一定条件，又可以升级到纳斯达克小型资本市场甚至全国市场上市。对于受144A条款限制的非公众公司股票也可以充分利用私募股权交易市场进行交易和融资。

与资本市场的现状相适应，美国对资本市场的监管实行分级分层次的监管。但对于证券交易所内交易活动的监管和场外交易的监管在监管的严厉程度和监管方式等方面均有所区别。

(一)来自政府层面的监管

美国对证券市场承担监管职责的最高权威机构是美国证券交易监督委员会(SEC)，它负责对整个市场进行监督，享有法定的最高权威。各州也设有监管机构，在其辖区范围内对证券业进行监督。

在美国，信息公开是证券监管体系的基本原则，对场内交易活动进行监管的核心就是确保信息的公开，重点是针对上市公司。由于上市公司是面向公众投资者的，公司高管、董事、券商、中介机构都要对公司披露文件的内容承担责任，以防止出现虚假信息和内幕交易。如果被发现在信息披露中出现违规行为，相关企业、机构和具体责任人要承担的法律责任。

(二)行业组织的自律监管

美国金融业管理组织(Financial Industry Regulatory Authority，Finra)成立于2007年7月，是将原纽约证券交易所和全美证券经纪商协会(NASD)对证券经纪代理商的监管职能合并后新成立的一个非政府性质的行业自律组织。

全美5 000多家证券公司以及60多万证券经纪从业人员在向美国证监会注册登记的同时，也成为Finra的成员，接受Finra的监管。Finra在相关法规基础上制定的各项监管规则在报经美国证监会审核批准后，成为全体成员必须遵守的行业规则。作为美国证券经纪业的一个行业组织，Finra在证券市场的自律监管方面发挥着非常重要的作用，实际承担着对证券经纪代理商的监管职责。

Finra的另外一项重要职责是承担OTC场外交易市场和场外交易行为的监管。由于OTC市场对于挂牌企业的审核标准较松，主要是为挂牌企业提供相关证券的交易报价，具体交易是在场外进行撮合，因此Finra自然就成为场外交易的最直接监管者，对于成交信息的收集和交易规则的制定等Finra都要参与和介入。

(三)交易所的自律监管

纽约证券交易所目前下设承担运营和监管任务的两家公司，这是两家各自独立运作的公司，然后由运营公司和监管公司两家签订委托合同，将对运营公司的市场监管业务委托给监管公司。

纳斯达克市场也是采取这种签订合同的方式把监管业务委托出去，这样交易市场自身则专注盈利业务的发展。

总体来讲，美国对不同层级市场的监管方式和严密程度不同。其中对证券交易市场的监管最为严格，包括交易市场本身以及上市公司、证券经纪代理商等的行为都要受到严格的监管，并且这种监管是依靠市场参与者的自我约束来维持交易秩序。在严格而完善的法律，特别是民事责任追究的制度下，市场参与各方的行为均得到有效约束。

对于场外交易市场的监管，来自政府部门的监管力度要小很多，主要由行业自律组织进行监管，由于场外交易市场对于挂牌企业本身的要求并不高，因此监管的重点实际上转移到对证券经纪公司的监管和交易信息的及时披露上来，这些对证券经纪代理商的监管工作本来就是由行业自律组织承担的。而对于私募股权交易市场，由于交易双方都是合格机构投资者，对于相关法律的熟悉程度、信息收集和风险判断能力要明显高于一般投资者，因此来自外部的监管更弱。

四、美国对保险业的监管

(一)美国保险业监管的基本架构

美国拥有世界上规模最大的保险市场，其保险监管体系的运行已有140多年的历史。

美国对保险业实行联邦政府和州政府双重监管制度，联邦政府和州政府拥有各自独立的保险立法权和管理权。

联邦保险局负责联邦洪水保险，联邦农作物保险，联邦犯罪保险等特定义务。各州有自己的保险法，各州保险局在州管辖范围内行使保险监管权，以保险公司偿付能力和保护投保人利益为主要监管内容。各州法院通过对保险法的司法审查也发挥着一定的监管作用。

在全美保险监督官协会(NAIC)的努力下，美国各州保险法的内容已无太大差别。近年来，美国联邦政府为适应监管的需要，逐渐加强了对保险业的监管，建立了以全美保险监督官协会和州保险监督机构为主的保险监管体系。

全美保险监督官协会是对美国保险业执行监管职能的部门。它是一个非盈利性组织，由美国50个州，哥伦比亚特区以及4个美国属地的保险监管官员组成。该协会成立于1871年，其目的是协调各州对跨州保险公司的监管，尤其着重于对保险公司财务状况的监管。同时，该协会也提供咨询和其他服务。

联邦政府和州政府双重监管制度有其历史渊源。1869年美国最高法院对“保罗诉弗吉尼亚州”案件的判决认定了各州享有对保险业进行监管的权力。1944年最高法院在“联邦政府诉东南保险者协会”一案中在事实上推翻了它先前在1868年的判例，意味着联邦权力可以介入对保险业的监管。1945年的“麦克兰—富格森”法案一方面宣布国会承认各州对保险业监管的现行体制和法律，另一方面宣布某些联邦法律将介入对保险业的监管。

美国各州都设一名保险专员，具体负责对州内经营的保险公司的偿付能力、费率和市场行为进行监管。根据有关规定，所有美国保险公司和再保险公司必须在至少一个州登记注册，并接受所在州和有营销业务的州的监管。

(二)美国保险业监管的主要内容

美国保险监管主要包括偿付能力监管和市场行为监管。

偿付能力监管的目的是确保保险公司有财力兑现自己的保险承诺；而市场行为监管是为了保证价格、产品和交易情况合理公正。

美国主要通过资本充足性监管来间接控制保险公司的最低偿付能力。传统的监管方式是由各州保险法规定设立保险公司的法定最低资本和盈余标准，当保险公司的资本和盈余达不到本州规定的最低标准时，监管机构就会进行干预。

20世纪80年代末、90年代初，保险公司破产案例的不断增加，使有效预防和及时识别保险公司丧失偿付能力成为保险监管者的首要目标。全美保险监督官协会先后针对人寿/健康保险公司和财产/意外保险公司实施了风险资本标准(Risk-Based Capital Standards)，即根据公司规模和风险状况来评估资本和盈余的充足性。

根据风险资本比率，全美保险监督官协会确定了四个不同层次，要求有关监管者采取相应的干预措施。

自19世纪以来，某些保险种类的费率或多或少受到政府的管制，成为政府对保险业进行监管的重要领域。1944年以后到20世纪60年代以前，保险费率受到普遍的管制，主要的管制方式是事前审查和批准。

从20世纪60年代开始，特别是70年代以后，由于利率的波动，保险人对保险费率的严格监管表示不满。保险业内人士以及部分的保险监管机构认为，保险人应该不用得到监管机构的批准，只需要向监管机构提出报告备案，就可以自行决定保险费率。纽约等州从20世纪60年代末开始放开管制。

全美保险监督官协会的一个基本功能是建立和维护一个全国范围的、关于保险公司财务状况的数据库，各州的保险监管部门以及其他的数据使用者可以通过计算机网络获取信息。每个州保险监管部门的计算机都与全美保险监督官协会的网络相连。协会的财务数据库在帮助各州对保险业进行监管，对保险公司的偿付能力进行监控和进行其他金融分析方面起到了重要作用。各州保险监管者及协会官员可通过各类应用系统取得数据，并制成规范报告或税务状况报告，以满足特定的要求。此外，协会还拥有一些其他的数据库，其中包括监管信息追溯系统(Regulatory Information Retrieval System，RIRS)和特别行动数据库(Special Activities Database，SAD)，这两个数据库使监管者掌握个人或保险公司因涉嫌违法或违规交易而受到检查的信息。作为监管信息追溯系统和特别行动数据库的补充，协会还开发了全国客户投诉数据库、关于保险公司职员及经理的数据库以及一个总系统。

全美保险监督官协会的监管目的是尽早发现出现财务问题的保险公司，并及时采取措施，将其迅速地从财务困境中解救出来，以保证投保人和股东的权益。统一财务报告制度、审计制度和制订财务标准是协会执行监管的前提。

各州的保险监管机关在全美保险监督官协会的指导下，通过一系列的工具对保险公司的财务状况进行评析，以避免公司偿付能力不足的情况发生。这些工具主要包括:保险监管信息系统、财务分析与偿付能力跟踪系统、基于风险的资本监控系统以及各种常规、非常规的现场稽核。

每年，全美保险监督官协会用保险公司提供的法定年度财务报表计算保险监管信息系统(IRIS)指标，应用IRIS指标体系的目的是使监管者从被监管对象中发现需要重点监控的目标。如果对某一特定的保险公司，其IRIS结果显示极为异常，全美保险监督官协会首先会将此结果通报该公司注册地所在州的主管机关，以及该公司开展业务活动的其他各州。

美国各大保险公司都实行严格的内部控制制度。由美国几家大的保险公司首先接受的组织控制委员会(Committee of Sponsoring Organizations，COSO)模型已成为美国保险业进行内部控制的基准。COSO模型植根于企业控制的经营管理过程，描述了环境控制、风险估计、控制活动、信息与交流以及监控等五种相互关联的控制因素。

美国的保险评级机构在为保险客户和保险公司提供信息服务以及完善保险市场和监管，促进保险业的公平竞争等方面也发挥了重大的作用。

保险评级机构把保险公司的财务信息转换成易于理解的各种等级以反映保险公司的实力。对于保险消费者来说，保险评级机构为他们选择保险公司时提供了重要的信息服务。企业和政府机构决定与哪家保险公司签订保险合同时，也同样要参照和使用这些评级结果。

保险评级机构除了评级之外，还对保险业的一些相关问题(如保险公司偿付能力不足的原因，保险欺诈行为的表现形式等)进行调查研究，为保险监管机构提供相关资料和政策建议，为其客户提供相关的保险咨询和顾问服务。

1999年美国颁布了Gramm-Leach-Bliley Act(GLB)法案，其核心内容就是取消银行业与保险业、证券业之间的壁垒，允许组建金融控股公司，通过控股公司内部的银行、证券、保险等子公司向客户提供全方位金融服务。相应地，美联储被赋予伞型监管者(Umbrella Supervisor)的职能，成为金融控股公司的基本监管者。在伞型监管模式下，金融控股公司的银行类分支机构和非银行分支机构仍分别保持原有的监管模式，即前者仍接受原有银行监管者的监管，而后者中的证券部分仍由证券交易委员会(SEC)监管，保险部分仍由州保险监管署(SIC)监管，SEC和SIC被统称为功能监管者。

法案的这一规定冲击了美国长期实行的分业监管体制，使联邦银行体系监管机构介入到保险和证券监管当中，从而使监管冲突成为可能。为了避免重复监管，减轻被监管者负担，美联储的部分大区行开始加强与功能监管者之间的信息共享和合作，如成立论坛、签订合作备忘录等，保险监管部门与银行监管部门加强了沟通，以强化对控股公司和关联交易的监管。