美国的反垄断执法体制

一、美国的反垄断执法体制

美国的反垄断执法体系与其立法体例相一致，自成体系，是西方发达市场经济最具典型性和代表性的执法体系，也是目前相比较之下最行之有效的执法体系。美国的反垄断法主要由《反托拉斯法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》三部法律组成，其中《反托拉斯法》（主要内容为禁止垄断协议和独占行为，又称《谢尔曼法》）和《克莱顿法》（主要内容是限制集中、合并等行为）是纯粹的反垄断法；《联邦贸易委员会法》涵盖前二者的内容，同时还包括消费者权益保护和禁止不正当竞争行为（或称不公平交易行为）的内容；另外，还包括大量的典型判例。美国反垄断执法体系在实施主体方面包含四个层面：司法部反托拉斯局、美国联邦贸易委员会、各州政府和民间主体。具体实施途径包括：通过司法部反托拉斯局提起民事诉讼和刑事诉讼；通过联邦贸易委员会直接进行裁决或提起民事诉讼，但不能提起刑事诉讼；通过州总检察长执行州反托拉斯法（部分情况下执行联邦反托拉斯法）；通过民间提起禁止违法的民事诉讼，并要求三倍损失赔偿。

1.司法部反托拉斯局

美国司法部设立反托拉斯局的主要目的是为了行使《谢尔曼法》和《克莱顿法》的执法权。美国司法部在机构设置和功能职责方面更接近中国的检察机关，司法部反托拉斯局就是一个起诉机关，没有裁判权。司法部反托拉斯局的领导是助理检察长，组成人员大部分是律师职员，所以被人称为：“基本上是一个在反托拉斯和相关领域代表政府的大型专业化律师事务所”。在美国反托拉斯执法中，经济分析非常重要。正因为反垄断法涉及很多经济学知识，各国反垄断执法机构一般都有一个专门进行经济分析的班子。美国司法部反托拉斯局局长由司法部一名助理部长担任，他由美国总统任命，并经国会批准。反托拉斯局局长下面有5名副局长。反托拉斯局下设14个处，此外在全国还设立了7个地方机构。这些机构分别负责反托拉斯法的民事（包括并购和非并购案件）、刑事和国际执行，此外还有专门负责网络与技术、电信与传媒、运输、能源和农业等与产业相关的机构。在2005年，反托拉斯局有770名工作人员，其中569名是法学家、经济学家以及相关的专业人员。反托拉斯局在2006年的财政预算达1.4445亿美元。

反托拉斯局的工作范围包括：

（1）反托拉斯民事执行；

（2）反托拉斯刑事执行；

（3）反托拉斯国际执行；

（4）某些行业管制；

（5）反托拉斯的经济分析。

反托拉斯局的主要职责是根据《谢尔曼法》第1条、第2条和《克莱顿法》有关合并的规定在普通法院提起民事诉讼或刑事诉讼，同时通过公布《合并指南》、《反托拉斯司执法国际合作指南》，减少提起诉讼的随意性。反托拉斯司提起民事诉讼的请求一般包括禁止继续违法、要求分拆垄断企业、赔偿损失甚至请求三倍损害赔偿金等。刑事诉讼主要针对损害他人利益、公共利益或国家利益达至严重后果，依法应当承担刑事责任（可能被判处单位罚金、个人罚金或监禁）的垄断行为。反托拉斯局作为原告或近似于国家公诉人地位的身份，可以自由地选择被他们认为可能涉嫌违反《谢尔曼法》和《克莱顿法》的行为进行起诉。任何违反《谢尔曼法》和《克莱顿法》有关合并规定的行为，都有可能遭遇反托拉斯局律师“从天而降”的官司诉讼，而且起诉的成功与否已成为衡量反托拉斯局律师职员工作能力和成就感的主要指标。

反托拉斯局的执法权利主要包括调查权和起诉权。反托拉斯局的案源信息一般通过受垄断行为直接或间接影响的企业、个人或消费者投诉取得，有时也通过电视、报纸、互联网等媒体取得，甚至可以采纳专业顾问意见或只凭职员个人接触判断。反托拉斯局一旦决定立案对某个企业提起民事或刑事诉讼，接下来的工作便是进行深入的调查和展开诉讼程序。在提起刑事诉讼程序之前的调查阶段，反托拉斯局可以签发搜查令，以确保能够搜查企业的经营场所并扣押有关文件作为证据；还可以通过联邦大陪审团直接传唤当事人，责令其提供有关违法证据的文件。在民事诉讼准备阶段，反托拉斯局可以通过助理检察长签发“民事调查令”，据此能够传唤当事人和获取文件，但不能进行搜查和扣押。可见，反托拉斯局的调查权是强有力而且适当的。

美国反托拉斯局的诉讼，特别是刑事诉讼，往往需要繁琐冗长的审理程序，有的可能持续数年，甚至超过十年。但被提起诉讼行为本身足以对违反《谢尔曼法》和《克莱顿法》的垄断行为产生震慑和掣肘，从而使有垄断企图的行为主体在主观上变得小心翼翼，愿意尽可能自觉维护正常的竞争秩序。

美国司法部反托拉斯局是唯一有权对某些反托拉斯案件向联邦法院提起刑事诉讼的联邦机构。反托拉斯刑事案件主要涉及恶性卡特尔，即固定价格、串通投标以及分割市场等限制竞争行为。反托拉斯局提起刑事诉讼以及对案件做出判决的一审法院是联邦地区法院。联邦上诉法院有权修正或者推翻地区法院的判决。联邦最高法院有权修正和推翻联邦上诉法院的判决。除了刑事诉讼，反托拉斯局也可以依据谢尔曼法和克莱顿法提起反托拉斯民事诉讼。这方面最重要的案件是1997年美国司法部指控微软公司违反了反托拉斯法的案件，这是一个要求被告停止违法行为的民事诉讼案件。反托拉斯局解决大多数反托拉斯民事案件的方式是与被告达成和解协议。在这些协议中，被告当事人即便可以不承认自己有罪或者违法，但也得根据反托拉斯局的意见采取某些措施，以减少其限制竞争行为对社会造成的不良影响。这样的和解协议得到法院的批准之后才能生效。

2.联邦贸易委员会

与司法部反托拉斯局并行执行联邦反托拉斯法的另一个联邦机构是联邦贸易委员会。这个机构是1914年随着《联邦贸易委员会法》的颁布而建立的。联邦贸易委员会是因美国反垄断法立法体例的完善而设立的，旨在克服《谢尔曼法》和《克莱顿法》适用范围的局限，同时希望克服司法程序过于繁琐导致的时效不济。联邦贸易委员会在准确意义上是一个不受司法影响的行政执法机关，它对整个反垄断政策享有主管权，其执法范围包括《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》；而反托拉斯局的执法范围则仅限于《谢尔曼法》和《克莱顿法》，不能执行《联邦贸易委员会法》。随着委员会自身在组织和程序方面的不断改进，目前仍是美国主要和有力度的反垄断执法机构。

联邦贸易委员会有5名委员，他们经总统任命，并经国会批准。联邦贸易委员会委员的任期为7年，但可以连任。在5名委员中，属同一政党的委员不得超过3名。与司法部反托拉斯局的一个不同之处是，联邦贸易委员会不附属于任何政府部门，但其工作受到众议院和参议院下设的商业委员会的监督。

联邦贸易委员会下设三个局：竞争局、经济局和消费者保护局。其中的竞争局和经济局是执行反托拉斯法的主要机关。联邦贸易委员会在全国也有7个地方机关，其中三个机关参与反托拉斯法的执行。根据2005年的统计，联邦贸易委员会的财政预算为2亿美元，雇用的工作人员有1022名，其中600多名是法学家和经济学家。作为独立的市场监管机构，联邦贸易委员会在执行《谢尔曼法》和《克莱顿法》的过程中不仅与司法部反托拉斯局一样可以作为公诉人向法院提起反托拉斯诉讼，而且还有权做出行政裁决。这个行政裁决是在一个独立于联邦贸易委员会的行政“法官”的参与下完成的。如果联邦贸易委员会和当事人之间不能达成和解，行政法官有权发出禁令，以阻止当事人继续从事限制竞争行为。如果被告当事人违反了联邦贸易委员会的禁令或者其他规则，委员会可向联邦法院寻求民事救济或要求法院发布禁令。对行政法官所作决定不服的当事人可向联邦贸易委员会提出上诉。对联邦贸易委员会的决定仍然不服的当事人，可向联邦上诉法院提出上诉。

联邦贸易委员会的竞争局通过收集情报进而对被指控的反竞争行为采取行动，并负责监管反托拉斯法的遵守情况。竞争局的组成人员大部分也是律师职员，在工作方式上，竞争局的律师与反托拉斯局的律师十分相似。只要发现违反《联邦贸易委员会法》的蛛丝马迹，便可以激起他们“饱满的诉讼热情”。

联邦贸易委员会的经济局主要由经济学家组成，其主要职责是通过调查，为执行机构提供经济上和统计上的分析报告，包括营业竞争分析、管制分析、产业分析、消费者权益保护、反托拉斯、商业计划等，以便顺利地进行案件调查和审理。在实际执法过程中，竞争局的律师和经济局的经济学家之间存在一种相互制约的关系，在案件定性方面，律师的意见总是占主导地位；而在违法程度的确定方面，则更多地尊重经济学家的意见。

联邦贸易委员会在性质上属于行政机关，但又不是单纯的行政机构，其不仅拥有行政权，同时还享有准立法权和准司法权。行政权包括发布禁令、传唤当事人、发出民事调查令、行政指导及向国会提出报告等。

联邦贸易委员会的准立法权是指享有国会授权制定与法律具有同等效力的行政规则和命令的权力。美国的有关反垄断立法一般都比较原则而笼统，只有通过联邦贸易委员会制定的有关规则，才使各种商业行动的法律规定得以具体化和明确化。

联邦贸易委员会的准司法权是指联邦贸易委员会可以对具体案件进行审理，并作出裁决。当事人对裁决不服时，可以请求联邦上诉法院进行司法审查，直至最高法院，但法院一般都会尊重联邦贸易委员会作出的专业性裁决。准司法权还包括联邦贸易委员会拥有民事起诉权，委员会可以自己的名义用自己的律师向有管辖权的法院提起诉讼，请求法庭裁定禁令救济、保护消费者权益、实施强制程序和进行民事处罚等。

3.联邦州政府

美国联邦州政府实施反托拉斯法的权力行使主体是各州总检察长和他的办公室，对外都以总检察长名义。州政府的执法与司法部和联邦委员会执法统属公共执法，州总检察长除可以执行州反托拉斯法外，还可以在某些情况下，根据联邦反托拉斯法提起对继续违法发布禁令和损害赔偿的民事诉讼。联邦州总检察长的起诉对象非常广泛，甚至可以起诉联邦政府。

州政府的执法权与司法部反托拉斯局的执法权基本一致，主要包括调查权和起诉权，只是执法范围有所区别。州总检察长主要是对违反本州反托拉斯法的行为或在本州范围造成损害后果的垄断行为诉诸法律。州总检察长与反托拉斯局的执法过程都如出一辙，在联邦州总检察长办公室工作的律师职员和在反托拉斯局工作的律师职员，都有一样的工作热情和动因。

4.民间诉讼

民间诉讼是美国反托拉斯法赋予私人的权利，私人主体包括私人企业、消费者及其他民间组织或机构。通过民间主体提起诉讼也是美国独有的程序，当个人认为其受到违反反托拉斯法行为的侵害时，可以向联邦法院起诉，请求发布禁止继续实施该违法行为的禁令，并请求三倍损害赔偿金，也就是相当于违法行为给原告所造成损害三倍的赔偿金。

美国法院在反托拉斯法执行中的重要地位，尤其表现在反托拉斯法执行中的私人诉讼。《克莱顿法》第4条明确规定，任何违反反托拉斯法的行为而遭受财产或者营业损失之人，都可向美国法院提起三倍损害赔偿之诉，此外还可得到合理的律师费用。三倍损害赔偿是美国反托拉斯法推动私人诉讼的一个极有力的法律武器。从1941年至20世纪60年代中期，美国法院的私人反托拉斯法诉讼与政府诉讼的比率是6比1；60年代中期至70年代后期，这个比率达到了20比1；在80年代，私人反托拉斯法诉讼曾创过年度最高纪录1500件。近年来，反托拉斯法私人诉讼平均为每年700件。因为出口卡特尔问题，我国一些向美国出口维生素C以及某些原材料的企业在2005年年初也在美国法院受到了反托拉斯指控。此外，我国生产和出口DVD的企业在2004年12月也向美国法院提起了反托拉斯诉讼，指控DVD4C专利联盟包括索尼、飞利浦、先锋和LG等企业违反了美国的《谢尔曼法》。^[3]

民间主体因为缺乏强有力的调查权，所以提起诉讼时一般都比较慎重，没有充分的证据和经济实力，很可能会面临败诉的风险。美国反托拉斯法的三倍赔偿制度，在一定程度上是考虑到违反反托拉斯法的行为在一般情况下对个别民间主体的损害可能微不足道，但对社会整体的危害则可能非常巨大，所以在制度设计上，支持和鼓励民间主体提起诉讼。