优化城管执法的体制机制

一、优化城管执法的体制机制

1.加强立法，完善城管执法法律法规体系建设

当前，城管制度设计的权力行使便捷的功利性目的由于违反了行政法治原则的要求，不具有合法性，在实践中产生了混乱的局面以及大量暴力性冲突的严重后果，城管制度处于严重的合法性危机的状况。因此，必须通过全国范围内的统一立法来解决城管制度自身的合法性问题。在城管立法方面，可以参考一些国家和地区在类似事项管理方面成功的经验。例如，在我国香港地区，警察机构内部设专职城市管理的“小贩科”，由民事警察直接负责城管执法，世界上许多发达国家也大都采取的是这种模式。在我国，警察执法无论从实体上，还是从程序上都有相应的较为成熟的法律、法规的约束，而且相对人救济途径也比较完备。因此，将现行城管制度纳入警察系列是可以考虑的一个途径。但是，由于城管制度在我国已推行了十年，改变现行的体制较为困难。因此，更务实的办法应当是：在十年“试点”积累的经验教训的基础上，由国务院以制定行政法规的形式来进行全国范围内城管统一的立法，使城管制度走出当前的法律地位及执法依据不明、职责权限不清、执法程序缺失、执法监督缺位的困境。因此，在进行城管立法时，必须确立以下几个原则：（1）立法价值应服从伦理正当性的要求，必须坚持弱势群体生存权优先的原则。应当牢固树立“以人为本”的执政意识，奉行政府行为克制，在行政权必须损害相对人权利时必须遵循比例原则；在设计相对人权利救济的途径时，应当考虑到“城管是管穷人的”这一事实（城管的主要“执法对象”是下岗职工、失地农民和其他种种原因而生活困窘的城乡下层民众），尽量降低相对人权利救济的成本；在涉及到利益冲突的衡量与取舍时，应当始终以人权作为逻辑的起点与终点，特别是必须考虑到弱势群体的利益，在弱势群体的生存权与所谓的“城市的秩序”、“市容市貌”的整洁、甚至道路的通畅等关系的权衡方面，生存权必须占第一位。考虑到小商小贩古今中外各国城市中均有之，甚至改革开放之初，广州以及其他一些城市搞活经济都曾从推行“马路经营”开始的等事实，小商小贩对繁荣城市经济和方便市民生活功不可没，他们没有任何理由被驱赶、被侮辱。（2）权力制约的原则。权力具有腐败的天然倾向，人类的历史已充分证明，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“权力导致腐败，绝对的权力绝对的腐败”。因此，在设置行政权力的同时，绝不能寄希望于“我们的干部大部分是好的”那种无根据的、抽象的“公务员性善”的假设，坚决摈弃那种将公务员清廉主要寄于“思想政治教育”方式的落后的管理模式，必须设置相应的通过权力、权利、以及程序来制约行政权的具体的、可操作的制度，以此来制约行政权力的行使，扼制行政权力无限扩张的天然冲动倾向，防止行政权力的腐败。（3）立法程序公开、民主的原则。由于城管立法与公民权益休戚相关，同时城管职能涉及众多的职能部门，为避免产生“部门立法”所导致的“部门本位主义”现象，笔者认为，国务院在进行城管立法时，应当尽可能选择地位相对超脱的机构或团体起草，充分重视和采纳法学界专家学者的建议，同时，立法草案应当向全社会公开，充分听取社会各界，尤其是应当听取城市弱势群体的意见，对于争议较大的事项，应当通过举行大规模的立法听证会来决定。

2.完善城市管理行政执法系统运行体制

目前我省各地州市城市管理行政执法系统工作体制基本是两级政府、三级管理。这种管理模式使各城区政府虽然在城市管理行政执法工作中发挥了积极的作用，但是在探索城区内的管理效果最佳化和责权统一化的道路上，却受法制约束和职能限制，始终不能完全达到理想化的状态。如何建立一个运行畅通、有章可循、公开透明、权责清晰的管理体制，来操控整个系统成为当务之急。因此，笔者结合调研资料提出，我省各地州市城市管理行政执法系统，应该对现有队伍建制和管理体制进行改革，建构一个“一级政府、二级主体、三级管理、四级网络、垂直管理”的管理系统，以此开展全省各市州的城市管理行政执法工作。

“一级政府”是指各市城市管理行政执法系统，应是市政府的一个行政机关，由一名副市长主管，并且整个系统只受各市政府的领导，不受任何城区政府的控制；“两级主体”是指各市城市管理行政执法局（以下简称市局）和各区成立的分局（以下简称分局）同为执法主体。这样便于基层行政处罚案件的审批、管理，组织听证和行政诉讼的应诉；“三级管理”是指市局、分局、执法大队（与街道对应，设执法大队）三层隶属管理关系。三个级别的机构行政不短缺、不重复，内分外合、完整统一；“四级网络”是指市局负责指挥全市，分局负责各城区，大队具体负责街道辖区，中队负责社区的横向对应责任关系；“垂直管理”是指市局在对下属各部门纵向管理关系上，统筹管理和分配人、财、物、权、责。

3.变革执法理念

首先，继续加强服务型政府建设。服务型政府也就是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。^[1]服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。^[2]服务型政府也不是只讲服务，不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为更好的服务，是为全社会和全体人民提供更高质量的服务，以服务为中心，将现代政府为全社会和全体人民服务的核心理念贯穿渗透到政府经济管理的完整系统之中，最终落实和体现在政府经济管理的各部门、各层次，各环节的具体实践与行动上。以服务作为一种基本理念和价值追求的政府就是服务型政府，也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是社会服务，用专业的行政语言表述是为公众服务。^[3]城管对小商贩执法，密切关系该部分公民的切身生活，执法人员应当理清一个问题一“一个城市外表的洁净、整齐和文明等问题重要呢还是这些贫困的人们的生存生活重要”。石启佑老师在其主编的《论公共行政与行政法学范式转换》一书中论述道:“服务行政将政府定位与服务者的角色上，把为社会、为企业、为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨。服务是一种基本理念和价值追求，服务行政将彻底抛弃就的治民观念或“为民做主”的观念，而确立为民服务或“由民做主”的观念。

其次，坚持以人为本，努力实现执法理念人性化。设立城管执法听证制度。要从听证的适用范围和条件、听证告知、公开听证、听证回避、抗辩论、听证笔录、听证卷宗、举证程序等，设计出一套相对固定的专门针对城管执法的听证规定。这样可以在一定程度上实现城管阳光执法，同时进一步避免城管执法与相对人产生激烈冲突。

马克思指出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”^[4]人是城市的主体，城市管理要围绕人来进行，因而，坚持以人为本，充分尊重执法相对人人格，切实维护执法相对人权利，给予其人文关怀，促使其自觉配合解决城市管理中存在的诸多矛盾，从而实现公正执法与执法效果的统一。是实现执法理念人性化的必要前提。美国社会学家波普诺说：“确定一个地方是否为城市的最重要的因素，不在乎其规模，而在于其居民的谋生方式”。^[5]正确推进人性化执法工作，对法制社会的进步具有积极意义。

再次，城市管理必须实现相应的创新变革。城市管理主要有两种类型：一是防范式管理，其管理的目的在于通过管理使管理对象对管理主体或他人的危害性降低或消失，从而实现管理主体和他人的平安与幸福；二是服务式管理，其管理的目的在于通过管理使管理对象获得安宁与幸福，并实现管理对象与其他人之间的秩序与协调；^[6]而要实现城市管理的现代化不能仅仅是硬件设施和管理技术现代化的实现，更应该是管理理念的现代化的创新。建立服务式的行政相对人管理方式要从多方面着手，现行防范式的管理方式必须经过彻底的实质性的改造。

最后，改革城管执法方式，促使城市快速和谐发展。城管执法方式是成为政府行政行为的重要手段。城管成为政府形象的代言人，改革城管执法方式，不但提高城管执法效率、化解群众矛盾、树立城管形象，而且有助于提高政府的威信，维护社会稳定，促进社会的经济发展。依法执法，态度上与民为善。促进和谐，而不是持敌视的态度，视执法对象为敌人，视执法权为特权、强权。让包括执法对象在内的老百姓感受到法律的尊严，也感受到法律的温情，执法的亲和力。和谐执法，就要以法为据，以理服人。要严格遵守实体公正和程序正义相结合的原则，依法定的程序执法。要给执法对象讲法理讲道理讲情理。要依法执法，在态度上平等温和，在语言上规范准确，在行动上合法得当。执法不能不择手段，而要以法为据，以理服人。在新形势下城管执法人员必须树立以人为本的科学发展观和民主法制观，具体而言包括尊重人权、行政民主、行政服务、行政公开、程序执法、接受监督、权利救济等现代执法观念，这是改善城管执法、推进依法行政应有之义。现代法治理念认为，法治即社会成员以法律作为最高准则，一切行为均以法律作为最高标准，不允许有凌驾于法律之上的人或者现象出现。城管执法人员作为执法者，其法治理念如何，对于执法行为和相对人，都具有重要的影响。因此，根据依法行政原则，城管执法部门的执法行为是根据宪法和法律的规定，在法定职责范围内，对城市管理领域的相关事务作出处理的行为。