基于人类生存的本能而产生的维持人类生存的基本权利称为生存权,其主要包括生命安全权和生活保障权等。作为基本权利,政府负有对公民的生存加以保障以使公民能够享受健康生活的义务。社会公益权最本质的特征就是“不特定多数人的利益”,由于产权不明晰等问题的存在,社会公益权容易被扩大化,导致侵害公民私权利的事件时有发生。
在城市管理中,经常会面对社会公益权与弱势群体生存权的矛盾,例如在城管执法中非常棘手的对设摊者的管理就是这种矛盾的典型体现。设摊者的主体包括有证经营的固定设摊者和无证经营的流动设摊者。无证经营流动设摊的从业者主要是外来务工人员、下岗再就业及失业人员。由于缺少相应的技术能力,这些人的就业非常困难,即使勉强就业,收入也难以满足其生活需求,这使得他们成为社会底层的弱势群体。而现有的社会保障制度又无法将其完全纳入,使他们难以享受到满足其基本生活的社会保险和其他社会保障。由于无证经营流动设摊具有投资少、成本低、风险小、收效快的特点,因此设摊成为这部分社会弱势群体维持生存的基本手段,加之其对市场的适应性强,经营内容可随时调整,为其解决家庭生计问题带来一线希望。
设摊者的行为,尤其是无证经营的流动设摊者的行为在一定程度上会侵害社会公益权,在这种情况下,政府成立专门的城市管理执法部门体现了公权力对社会公益权保护的责任,具有充分的合法性和合理性。但是,在体现保护社会公益权责任的同时,也应当考虑对设摊者私权利的维护和尊重,尤其是对其生存权的保护。卢梭从社会契约论的观点出发,认为国家权力是由公民让渡其自然权利而获得的。由于公权力是一种超越个人之上的公共力量,它可以通过强制手段使义务得以履行,因而公权力是保护私权利最有效的工具,是其他权利保护措施无法相比的。然而,公权力是一把双刃剑,往往会打着维护公共利益的幌子侵害私权利。[20]
不可否认,城市中的各种设摊等行为对市容环境及城市秩序有一定的负面效应。也正是为了消除这种负面效应,有效治理设摊者,维护良好的城市市容环境和城市秩序,在《中华人民共和国行政处罚法》相关规定下,城市管理综合执法在全国各城市得以试行并推广,负责城市管理的专门部门(城管部门)也应运而生,就此而言,城管执法可以看成是公权力的具体体现。因此,对设摊者进行管理是城管部门的重要职责,为了城市的公共利益和政府管理绩效,城管部门必然会严格管理和严厉执法。但是,城管部门的严格管理和严厉执法又在很大程度上割断了上述社会弱势群体的生活来源,可以说直接威胁到了他们的生存权,从而加剧了城管部门与设摊者尤其是无证经营的流动设摊者之间的矛盾。由此,就引出维持城市秩序的社会公益权与社会弱势群体设摊维护生存权之间的关系问题。从现实情况看,两者能达成什么样的状态,往往首先取决于政府对城市管理秩序的要求。在许多情况下,城市政府出于追求政绩的考虑,对城市环境和城市秩序提出高标准的要求,以致在社会公众之中形成政府对城市秩序有“洁癖”的印象。政府这种秩序“洁癖”与社会弱势群体生存之间的矛盾和冲突在城管日常执法中演绎得淋漓尽致。上海闵行区梅陇镇的城管人员从管理手段的角度进行了阐述:
“现在我们采用联合执法,我们会同食品监管局、卫生监管所、派出所等进行联合执法,这样既能取得执法权,也能结合更多的力量打击和取缔非法设摊。另外,现在外环以内我们委托了专门的管理公司负责日常巡逻。对该公司的聘用从七月份开始,进行为期一个月的试运营,之后进行考核再决定是否长期聘用。在这支队伍中,我们的同志有十几人,对方公司派出五十多人,不分节假日轮流巡逻,工作时间从早上6点到晚上10点。”
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