城管执法的存废之争

三、城管执法的存废之争

针对城管执法中出现的一系列问题，在理论界和实务界都出现了关于城管执法的存废之争。

1.否定论

持否定论者一般认为，一方面，城管执法使得法的统一性受到了挑战，主要表现在:一是在《环境保护法》、《城市规划法》等未修改的前提下，将其所授权的行政处罚职权划归一个行政执法部门统一行使的不妥。不管是行政处罚法条文本身抑或是其立法背景、指导思想，都不能在法律位阶上对抗同等地位的其他法律授权。所不同的是该法是在前几部授权法已有实践素材、鉴别过出现的问题后总结制定的，因此含有意图突破先前规定之举。笔者以为，这种有现实效益的突破不必也不应仅以自身规定摇旗呐喊，当然更不能违宪。具体而言，就是应积极运用立法解释，由立法机关运用宪法解释的途径缓解有关违宪的嫌疑，结束行政处罚法第16条与其他法律规定的冲突局面;二是法规的模糊规定。国务院针对各地成立行政执法局行使相对集中行政处罚权方面给出了并不明晰的规定，即国务院批复给各试点城市的执法职责除了7大项外，第8项是“行使省、市人民政府规定的其他职责”。各地根据地方政府城市管理强度和具体要求的不同，相应增加了处罚权的内容，扩大到建筑业管理、房地产管理、国土资源管理、风景名胜管理、旅游业管理等城市建设和管理领域，有的甚至延伸到文化稽查、卫生监督、计划生育、爱国卫生、客运管理等方面。而且，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发［2000］17号)称:行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。这种以行政法规的形式断然否定法律所赋予的权力和效力的做法恐怕更为不妥。另一方面，否定论者也指出城管执法新增执法机关，增加了财政开支。按照国务院批准的开展相对集中行政处罚权试点工作的方案，相对集中行政处罚权的行政机关应当在现有行政机关中调整组建或者确定，不得借机增设机关。该准则是与《行政处罚法》第16条相适应的:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”从享有此项权力行政机关的级别即可看出，行政处罚法在一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权的决定权上的规定是相当慎重和严格的。如果是说立法原意的话，也是侧重于考虑到综合统一执法的一定的可取之处。现承担相对集中行政处罚权的机关成为一种试点内的常设机关，将以往临时性的综合执法确定下来成为一项固有的综合职权。从这种模式中得到集中的行政处罚权的那个机关应是原设性而非新设性机关，只不过处罚权进行了集中。但笔者了解，一些地方试点直接导致了新机关的诞生，这种对试点的执行偏离了法律规定和试点的行政目标及指导精神，不应无条件地认可。

2.肯定论

对城管执法的批驳代表了严格的法治主义以及对民生的极大关注。但当我们将城管执法置于政府职能转变及政府行为方式变革的大背景下，不难看出行政执法权整合是大势所趋:(1)国外行政改革经验的合理借鉴。20世纪70年代以来，一些西方国家开始了大规模的行政改革，这种浪潮迅速席卷了整个世界。改革的动因主要在于行政机构的运行、行政权力的行使与人们的期望有着较大的差距，因而缩小这种差距也就成为改革目的所在。⁽²⁾由于国情不同，各国在行政改革方面都有自己的侧重点，但也有许多共同点。比如，大部制的推行，已成为许多国家的共识。如日本在行政改革中大规模撤并、精简、调整政府机构，在内阁中推行大部制，提高政府机关的工作效率。⁽³⁾(2)国内行政体制改革的需要。服务、高效和廉洁是新形势下行政体制改革的基本目标和要求，它对行政组织的设置理念也提出了新要求。任何组织机构，经过合理的设计并实施后，并不是一成不变的。它们如同生物机体一样，必须随着外部环境和内部条件的变化而不断进行调整和变革，才能顺利地成长、发展。⁽⁴⁾过去，执法主体的部门化和多元化在诸多方面肢解了地方政府统一行政执法的职能，是行政组织机构的一大弊病。行政综合执法是应政府组织形式创新和政府行为模式改革的一种新尝试，也是在“探索从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，推动行政管理体制改革”的指导思想下启动和不断完善的。行政综合执法将行政执法权整合，实现执法机关优化、精简、合并、明确权限，理顺关系，变多头执法为综合执法，保证了政府有机体更公正地行为。但不得不承认，行政综合执法既是出于对行政管理事态有效处理的考虑，又从一个侧面反映了行政机关组织体系中职责范围不健全这一事实。行政综合执法实际上是政府转型及政府行为方式变革反映在行政执法领域的一个缩影。行政综合执法的最终依归，是呼应和推动行政体制改革快速高效地完成，在现阶段对严格控制执法机构膨胀的势头，调整机构，精简人员，整顿和规范市场经济秩序起着重要作用，更致力于逐步建立与社会主义市场经济体制和世界贸易组织规则相适应的统一、规范、高效的行政执法体制，转变政府部门与行政执法机构的职能和管理方式。目前，合并组建综合行政执法机构的重点集中在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合行政执法的领域。

虽然对城管执法有褒贬不一的看法，笔者以为，我国城管执法有充足的法律依据，城管执法推动了我国行政管理和行政执法体制的改革，值得肯定。经过十年的积累，城管执法的规范化应是当务之急。