城管执法的发展历程

四、城管执法的发展历程

城管一词最初兴起于上世纪80年代初期，当时在十年“文革”浩劫中被打破的国家机构还未完全恢复，而经济改革加速了城市发展，各地政府面临的市容、卫生等城市环境问题越来越多。在这样严峻的形势下，北京等城市率先设立了环卫监察大队来维持城市的总体面貌，后来，该做法被各个城市纷纷仿效，因而，环卫监察大队便是如今城管的前身。此后，随着各种城市机构的不断完善和健全，环卫监察大队随之又被取消。但城市管理方面的问题并没有随着环卫监察大队的取消而消失，而是随着城市现代化的发展越加严重，为了解决日益突出的城市管理矛盾，一些城市的城建局下设了城市管理监察大队，以城建局委托执法的形式来行使市容管理等方面的职权。“城管”一词由此诞生。如今人们常见的城管，是行政综合执法权改革下产生的城市管理领域的综合执法部门，其名称以及组织也因地而异。综合执法是指一个行政机关（含具有公共事务管理职能的组织）根据法律、法规、规章制度，行使多个行政机关的职能及相应权力而进行的行政执法活动。^[8]城市管理综合执法是近十几年才发展起来的行政执法改革运动。1996年，国家为解决行政部门执法不规范问题，出台了《行政处罚法》，其中第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。这是我国第一次以法律形式确认相对集中行政处罚权利，它为我国城市管理综合执法部门成立建立了基本法律依据。该法意在严格限制各行政机关的处罚权，改变过去只要是行政机关就有权随便处罚当事人的局面。为推行该条规定，国务院在1996年4月发布了《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，指出:“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚的意见，报国务院批准后施行”，也正是基于这一点，《行政处罚法》第16条的规定才被概括为相对集中行政处罚权制度。1997年3月，国务院对北京市宣武区开展试点工作的批复正式启动了全国各地的试点工作，不久国务院以国发[1999]23号文件形式下发了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，指出“要依照《行政处罚法》的规定，实行罚款罚缴分离制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结经验的基础上，扩大试点范围。”在《决定》的指导下，全国又有近10个城市获得了试点批准。除北京市宣武区和广州市、南宁市己获准进行城市管理综合执法改革试点外，浙江、四川、海南、黑龙江等省的不少城市也提出了申请。经国务院批准授权后，部分城市成立了城市管理综合执法机关，并以自己的名义统一行使城市管理领域的行政处罚权。2000年9月8日到2002年8月22日，这阶段以相对集中行政处罚权试点工作的扩大推广为主要内容。2000年9月8日国务院办公厅以国办发[2000]63号文件形式下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，国务院授权的城市管理综合执法试点城市继续增加，要求各省、自治区、直辖市进一步提高对实行相对集中行政处罚权制度重大意义的认识，继续抓好现有试点城市的试点工作积极稳妥地扩大试点范围。试点范围的内容是“专业技术要求不是很高”的城市管理及相关领域（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政、公安交通管理方面）的全部或部分行政处罚权，以及部分强制拆除（不符合市容标准的违法建筑物或者设施）、收费（对临时占用公共设施和道路的收费）、管理（如市容方面的门前三包）职责等加以划分和明确。于此同时，在地方政府机构改革的同时产生的城市管理综合执法机关，成为政府常设的职能部门之一。2002年8月22日，国务院发布了第17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，指出“实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地展开相对集中行政处罚权工作。”这一规定表明在横向上，我国在城市管理领域展开的、以相对集中行政处罚权为内容的综合执法体制改革从试点发展到了全面推行阶段。城市管理综合执法正是适应了城市管理体制由分散到集中，由单一到综合的发展要求。城市管理综合执法的核心是，由经过国家有关机关批准成立的城市管理综合执法组织根据有关法律规定，集中行使城市过去若干个执法部门的行政处罚权，对公民、法人和其他组织遵守城市管理方面法律法规的情况进行监督检查，并对违法行为进行处罚。在这个阶段，城市管理综合执法与相对集中的行政处罚内涵是相同的。2002年8月22日至今，在本阶段相对集中行政处罚权的试点工作基本结束，以行政综合执法的制度化和规范化为主要内容。2003年8月23日，由全国人大常委会审议通过的《行政许可法》第25条规定经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”这一规定表明在纵向上，我国在城市管理领域展开的综合执法体制改革已经从单一地以相对集中行政处罚权为内容发展到以相对集中处罚权和许可权为内容的新阶段。在甘肃省，按照国发[2002]17号文件的要求，也开始大幅度开展了相对集中行政处罚权工作，如2005年8月28日甘肃省人民政府批复兰州市开展相对集中行政处罚权工作。兰州市政府于2005年9月1日成立了兰州市城市管理行政执法局。2005年7月22日，兰州市政府批准《兰州市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》。2005年12月8日，市政府颁布了《兰州市城市管理综合行政执法暂行规定》，对环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通管理7个方面的法律、法规、规章、规定的行政处罚权进行调整合并。2005年12月13日，经兰州市第十三届人大常委会第二十六次会议讨论通过《兰州市人大常委会关于城市管理相对集中行政处罚权的决定》，确认兰州市城市管理执法局是兰州市人民政府在城市管理领域行使相对集中行政处罚权的工作部门。随后兰州市政府又相继出台了《兰州市城市管理行政执法程序规定》、《兰州市城市管理行政执法监督检查工作细则》等规范性文件，至此建立起相对完整的兰州市城市管理执法的有关制度。