城管局对城管执法大队的管理职责

在上海,市、区(县)、街道(镇)三个层面构成的城市管理综合执法体制框架中,市城管执法局是负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关,具有独立的行政执法主体资格。市城管执法局成立后,市政府有关部门的职能做相应调整。市建委负责城市管理相对集中行政处罚权工作的综合协调,以及有关综合性政策的起草和制定工作,原由市建委承担的城市管理相对集中行政处罚权工作的具体管理职能划转给市城管执法局。上海市城市管理综合执法工作联席会议办公室从市建委调整到市城管执法局,由市城管执法局负责日常工作和城市管理相对集中行政处罚权工作的统一协调管理,承担对全市城市管理相对集中行政处罚权工作的指导、协调、监督和人员培训职责,处理相关事务。市城管执法局下设上海市城市管理执法总队(以下简称“市城管执法总队”),受市城管执法局委托,承担相对集中行政处罚权工作的具体事务。同时,撤销上海市市容监察总队和上海市园林绿化监察大队。

市城管执法局是市政府直属的行政执法部门,主管全市城市管理领域综合执法工作,是区(县)城管大队的上级业务主管部门,对区(县)城管大队工作进行业务指导和监督。区(县)城管大队是政府直属的行政执法部门,在区(县)政府领导下,负责所辖区的城市管理领域综合执法工作,业务上接受市城管执法局的指导和监督。市城管执法局按照执法重心下移的原则,除应当由市城管执法局直接查处的案件外,一般都由区(县)城管大队查处。根据规定,上海这一轮城市管理综合执法以市容市貌管理为主要内容,区(县)城市管理监察大队在街面、道路、广场、居住区内的公共场所等处,相对集中行使本市地方性法规和市政府规章规定的由区(县)级行政机关和区(县)级法定授权组织实施的行政处罚权,共计10项。城市管理综合执法在区(县)组建城市管理综合执法机构,名称为××区(县)城市管理监察大队, 区(县)城市管理监察大队在街道(镇)派驻队伍,名称为××区(县)城市管理监察大队××街道(镇)分队。城市管理监察大队是行政处罚法中规定的、具有管理公共事务职能的事业性组织。依据上海市人大常委会授权,区(县)城市管理监察大队作为综合执法主体在其授权范围内实施行政处罚,由区(县)政府直接领导。区(县)城市管理监察大队的编制和人员管理,按照《关于本市行使具体行政行为事业单位改革的意见》精神,依照国家公务员进行管理。机构性质为行政事务执行机构,人员的管理按照有关规定执行。城市管理监察大队的编制由各区(县)根据实际情况确定。区(县)城市管理监察大队的所需经费,列入区(县)政府预算,由区(县)财政全额拨款,不得以收费、罚没收入作为经费来源。另外,2006年3月29日,浦东新区城市管理行政执法局成立,这是在全市率先成立的区级城市管理行政执法局。

区(县)城管监察大队是各区(县)城市管理综合执法的唯一主体,街道(镇)分队是区(县)城管监察大队在街道(镇)的派驻队伍,以区(县)大队的名义行使处罚权。但街道(镇)在城市管理综合执法中仍具有较大的作用,如徐汇区规定,分队由区城管监察大队领导并接受街道办事处、镇政府指导和监督。对于分队长人选,区城管监察大队应当在征求街道党工委、办事处或镇党委、镇政府意见后任命。分队长参加街道(镇)每月行政工作会议,并按照工作职责和街道(镇)行政工作会议的相关工作要求,对每月工作进行会签。会签单经区城管监察大队同意后,列入分队工作考核的范围,由分队实施。对分队长的考核应当听取街道(镇)的意见。此外,街道(镇)市政科长被聘为各分队第一教导员,街道(镇)分管市政的领导对分队实施工作检查监督权和考核权。

2015年初,上海市政府下发《关于进一步完善本市区(县)城市管理综合执法体制机制的实施意见》(以下简称《实施意见》),进一步深化城市管理综合执法体制改革,对城市管理相对集中行政处罚权的体制框架做了较大调整。新组建的区(县)城管执法局不再隶属于区(县)绿化与市容管理局,而是被明确为执法主体,实现综合执法部门与管理部门的适度分离;同时,主要的执法力量则下沉到街道(镇),赋予街道(镇)更大的执法管理权。2015 年1月23日上午,上海首家单独设立的区城管执法局——闸北区城管执法局揭牌成立。^[11]其后,浦东新区也组建了单独设立的新区城管执法局,最终全市各区(县)都按此模式进行整合重组。

根据《实施意见》,上海市将构建“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门”的“1+1+1+X”区(县)城市综合管理工作体系。“一条热线”即“12345”市民服务热线,接受市民群众关于城市管理领域的诉求和建议;“一个平台”即城市管理领域网格化监督指挥体系平台,通过网格监督员巡查主动发现城市管理领域的各类问题,交给专业部门进行处置并监督处置情况;“一支队伍”即城市管理综合执法队伍,负责对面上综合性城市管理问题进行综合执法;“X个行政管理部门”即把执法工作移交给城市管理综合执法部门的相关行政管理部门,这个移交不是简单的一交了之,而是改多头管理为一口执法、多头支撑。《实施意见》明确城管执法局作为执法主体,执法大队为其所属的行政执法机构,区(县)层面原则上保留一支机动执法队伍,并保留对街道(镇)执法队伍必要的调动指挥权,应对跨区域执法、重大联合执法行动和加强执法力量下沉后的监督检查。

上海这次调整的主要目的是做实做强区(县)城管执法局,强化其行业监督指导、重大执法活动协调和履行城市管理综合执法职能的行政主体职责,避免机构和职能虚化。其核心在于赋予街道(镇)基层更大的执法管理权。《实施意见》针对街道和乡镇的区别,提出了两类体制模式。第一种模式是镇实行“镇属、镇管、镇用”。将原来区(县)城管执法局派驻在镇的城管执法中队调整为镇政府直属的行政执法机构,以镇政府名义执法,人、财、物全部交由镇政府管理。第二种模式是街道实行“区属、街管、街用”。由于街道办事处是区政府的派出机构,无法行使相对集中行政处罚权,因此,街道城管中队仍由区城管执法局派驻,以区城管执法局名义执法,但在人、财、物管理和具体行政事务办理事项上由街道负责,城管执法中队负责人由街道商区城管执法局同意后共同任命。

上海这次改革中尤为引人注目的变化是对公安力量介入城管执法做了体制性安排。《实施意见》明确加强公安机关与城管执法部门的联勤联动, 区(县)公安分局分管治安的副局长兼任区(县)城管执法局副局长,区(县)公安机关要明确专门的力量,配合城市管理综合执法队伍开展工作,同时,建立公安部门保障城管综合执法的工作机制。