21世纪初,治理理论被引入我国,意味着政府对于社会管理的重心正在发生改变:从统治走向治理,从“善政”走向“善治”。而善治的本质特征被认为是政府与公民社会对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者结合的最佳状态。[1]2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。“国家治理体系和治理能力现代化”作为全新的政治理念,区别于“国家统治”与“国家管理”,它将增进公共利益与维护公共秩序放在了同等重要的位置。对于中国的政治发展,乃至整个中国的社会主义现代化事业来说,具有重大而深远的理论意义和现实意义。[2]
国家治理体系和治理能力指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力,是同一政治过程中相辅相成的两个方面。有了良好的国家治理体系,才能提高国家的治理能力;反之,只有提高国家治理能力,才能充分发挥国家治理体系的效能。[3]作为国家国体和根本制度实现的途径,国家治理显然包含着其他方面的治理,因此,国家治理与政府治理、社会治理之间的关系,是包含与被包含的关系。[4]
治理能力现代化是把治理体系的体制和机制转化为一种能力,发挥治理体系功能,提高公共治理能力。治理体系现代化和治理能力现代化的关系是结构与功能的关系,硬件与软件的关系。[5]国家治理能力现代化意味着以治理主体为轴心,其中社会主体积极有为意味着各种社会组织活力得到发挥。[6]
国家治理现代化内涵的多主体之间共存共生、互动合作等已成为社会共识[7],这要求政府必须具备或拥有一种政策引导和社会协同的能力,全面激发各类社会主体的积极性和创造力,让市场、社会、民众等多元力量都参与国家的治理实践,实现不同领域力量的均衡、功能的互补、利益的互惠。[8]
城市是现代社会经济活动高度集聚的区域及按照行政区划确定的行政区域,同时,城市基层社会是整个国家社会经济运行和管理的重要基础,因此,推进城市治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义,并且是最为主要的组成部分。20世纪80年代后,随着新公共管理理论的风行,“治理”的概念得到学界的青睐。联合国全球治理委员会把“治理”界定为“个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和”。[9]虽然到目前为止,学术界对“治理”内涵的理解仍然存有差异,但一个基本的共识已经初步形成,即:在当今社会,除政府以外,社会的其他正式或非正式组织都可以作为主体发挥维持社会秩序、调节社会运行、管理社会活动等作用。
根据学术界关于“治理”的共识性内涵,城市治理可以理解为是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程,其实质是在城市发展的复杂环境中,政府与其他组织及广大市民通过充分的合作,共同参与城市发展和管理。2012年11月,江苏省南京市人大常委会通过的《南京市城市治理条例》第二条明确:本条例所称城市治理,是指为了促进城市和谐和可持续发展,增进公众利益,实行政府主导、公众参与,依法对城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序进行综合服务和管理的活动。这一表述,使实践中对城市治理概念的内涵和边界更为具体和明确。
在国家治理体系和治理能力现代化的视角下,城市治理现代化可以理解为综合运用法律、行政、经济等多种手段,完善法制环境,健全市场体制,调动社会各个层面的力量共同参与,形成政府、市场、社会等多元主体合作的治理机制,形成法治完备、行政高效、自治发达、科学智能的治理格局,不断提高法治化、信息化、标准化、包容化服务和管理水平。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次单独提到“城管”,提出要“理顺城管执法体制,提高执法和服务水平”。城管执法是城市基层治理的重要内容,这意味着在国家治理体系和治理能力现代化视角下,城管具有更为突出的地位和更为重要的作用。当前,城管的职能已覆盖卫生、工商、环卫、环保、拆迁等诸多领域,几乎涵盖社会公众生活的方方面面。这其中涉及复杂的利益博弈和权责归属,如果不能在各方诉求之间找到均衡点,势必会影响城市基层治理的水平。
近年来,城管执法中暴露出的诸多问题,引发了社会公众的不满情绪。如:不断出现的暴力执法事件,使城管部门俨然成为以暴制暴的代表;选择性执法,损害了城管部门作为政府部门的公信力;临时工执法,让城管部门的执法正当性遭受质疑;目光执法,使城管部门的治理手段受到嘲讽;体验执法,使城管部门的执法严肃性饱受猜疑,同时腐败问题更使城管执法步履维艰。[10]城管执法屡屡成为社会舆论的焦点,暴露出目前的城市管理存在着诸多体制机制痼疾:城管没有全国统一的法律条文、统一的管理部门、统一的管理模式、统一的管理标准、统一的管理队伍,甚至在执法过程中城管要“借法执法”等,足以说明城管执法确实不能适应现代城市治理的需要,城管执法存在制度上的缺陷,而这种缺陷已非城管部门自身所能解决。
因此,必须按照“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的改革思维,全面分析城管执法所存在的制度性缺陷,在国家治理体系和治理能力现代化视角下,在城市治理空间下加快城管体制的整体改革和全面转型。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
