欧盟的反垄断法实施体制

二、欧盟的反垄断法实施体制

欧盟的反垄断法实施体制属于行政执法模式。欧共体竞争法的执行机构主要是欧共体委员会，或者简称为欧洲委员会。欧共体委员会是欧共体竞争法的执行机构，被委托实施和执行部长理事会的决定，并向理事会提交立法建议。目前，欧共体委员会有20名委员，他们由成员国提名，并经欧洲议会批准。欧共体委员会的委员虽然由成员国选派，但他们并不代表成员国的利益，而是各自负责实施一项或者几项欧共体的政策。

欧共体委员会的委员都有一个或者几个办事机构，这些机构被称为总局，分别执行欧共体委员会的各项政策。负责执行欧共体委员会竞争政策的机构是竞争总局。除了局长，竞争总局还有3名副局长分别负责执行欧共体条约第81和第82条、经营者集中控制和国家援助。

竞争总局下设10个局：A局负责竞争政策、立法以及各局之间的协调工作；B、C、D、E局负责处理欧共体大部分的限制竞争案件包括经营者集中控制；F局专门负责卡特尔案件；G、H和I局负责国家援助案件；R局负责竞争总局的战略计划以及人力、财力和技术方面的资源。10个局的下面都各自设有分支机构，如在负责信息、通讯和传媒市场竞争问题的C局下面设有4个分局：C-1局负责电信、邮政和信息社会的协调；C-2局负责传媒；C-3局负责信息产业、互联网和娱乐电子商品；C-4局负责这些行业中的企业并购活动。现在，欧共体委员会竞争总局的10个局下面共设有36个分局。2005年，竞争总局共计有560名全日制工作人员，其中有398名处理欧共体条约第81条、第82条和企业并购的案件，有162名处理国家援助的案件。由于人力严重不足，竞争总局常邀请成员国竞争机构的工作人员协助工作。2005年，竞争总局有33名处理反垄断案件和9名处理国家援助案件的工作人员来自成员国的临时援助。2005年，竞争总局的财政预算为9000万欧元，约合1.08亿美元。

作为一元化行政执法机构，欧共体委员会在处理市场竞争案件时享有很大的权力，集检察官和法官的功能于一体。这即是说，委员会不仅被授权对案件进行调查和检查，且被授权对案件作出决定，包括作出禁止经营者从事违法行为的决定或者作出经营者没有违法行为的决定。在认定经营者从事了违法行为时，或在经营者不服禁令或在案件调查中不与其配合时，委员会还有权对经营者征收罚款等等。如前面指出的，欧共体委员会2004年3月对微软处以的巨额罚款，是委员会迄今对一家企业处以罚款的最高纪录。从程序和司法公正出发，如果被告或者任何第三人对欧共体委员会的行政裁决不服，可以到欧洲初审法院提出上诉。

欧洲初审法院既可审查欧洲委员会对事实的认定，也可审查其适用法律是否适当。对欧洲初审法院判决不服的当事人有权向欧洲法院提出上诉。与欧洲初审法院的不同之处是，欧洲法院只是从适用法律的角度审查案件。欧洲初审法院和欧洲法院的判决对欧洲竞争法的发展有着极其重要的影响。

欧共体是一个当前有着27个成员国的经济共同体。以欧共体委员会现有的人力和财力，它没有能力执行欧共体竞争法的全部任务。因此，欧共体委员会的一元化行政执法除了它本身的行政执法活动外，还包括它领导下的欧洲竞争网络，即成员国竞争机构在执行欧共体竞争法方面的活动。

随着欧盟和欧洲内部大市场的不断扩大，欧共体委员会近年来改革了过去几十年在适用欧共体竞争法中的集权制度，即将部分权力下放给了欧共体成员国。这个改革的成果就是欧洲理事会2003年第1号条例。根据该条例，欧共体委员会和成员国竞争主管机构应在适用欧共体竞争法方面通力合作。成员国竞争主管机构根据条例第81条和第82条采取行动时，应不迟延地以书面形式向委员会进行通报。它在作出停止违法行为、接受承诺、撤销集体豁免等决定前的三十日内，也应通告委员会。此外，成员国竞争主管机关如果认为自己在执行欧共体竞争法方面的经验不足，还可向欧共体委员会进行咨询。根据欧共体理事会2003年第1号条例，成员国的法院也是执行共同体竞争法的重要机构。特别在私人请求损害赔偿的案件中，成员国的法院可以根据本国保护私人财产权的法律制度，对受害者给予损害赔偿。然而，为确保欧共体竞争法的统一适用，成员国的法院根据条例第81条和第82条对委员会已经决定了的协议、决定或者行为作出判决时，其判决不得与委员会所作的决定相背离。

为了保证欧共体竞争法的统一适用，执行欧共体竞争法的重要权限几乎都在欧共体委员会的手中。根据欧共体理事会1962年第17号条例，欧共体委员会不仅享有对案件的调查、审理、裁决以及制裁违法者的权力，还享有授予经营者豁免欧共体竞争法的权力。只是由于执法资源不足，同时也是为了提高效率，欧共体理事会2003年第1号条例对企业豁免采取了简化行政管理的措施，将该权力下放给了成员国竞争主管机关和法院。根据欧共体理事会2003年第1号条例，欧共体委员会不仅有权认定经营者违反竞争法的行为，有权对违法行为发布禁令和进行制裁，如征收行政罚款或者日罚款，要求违法者履行与委员会进行合作的义务，而且为了有效制止限制竞争行为，委员会还有权对违法经营者采取结构性措施，即拆散现存的大企业。2004年3月，欧共体委员会认定微软市场优势地位滥用。作为惩罚性措施，委员会不仅对微软处以4.97亿欧元的巨额罚款，还针对微软公司阻止竞争者的商品与其“视窗”相兼容的反竞争行为，勒令微软在一百二十天内必须与其竞争者“共享秘密编程资料”。

当然，欧共体委员会在执行竞争法的过程中也受到法院的约束，如其工作人员尽管有权进入嫌疑人可能保存商业记录的任何地方包括私人住宅，但这一权利的行使必须得到司法机关的批准。从程序和司法公正的角度出发，对欧共体委员会裁决不服的当事人有权向法院提出申诉，请求修改或者推翻委员会的行政裁决。但是由于下列原因，司法审查对行政裁决的影响是有限的：首先，进入司法审查的案件即便存在行政执法中适用法律不当或者认定事实严重失误的问题，但有严重问题的案件毕竟是少数；第二，在司法审查中，法院掌握的信息一般不会超过行政执法机关；第三，按照“不告不理”的原则，法院要推翻行政执法机关的裁决，首先需要向法院提出申诉的原告，而与行政裁决的总数相比，向法院提出申诉的案件比例很小；第四，司法审查的时间一般很长，很多原告为此望而却步。

总而言之，在反垄断执法中，如果行政机构兼具案件调查和裁决的权力，它们就是执行反垄断法最重要的力量。美国学者DavidJ.Gerber曾从历史角度研究过欧共体竞争法以及德国、法国等反垄断执法机构采取行政模式的原因。他认为，欧洲倡导和推动竞争的力量往往不是来自法院，而是来自拥有较高行政职位以及广泛政治影响的行政官员，这些人同时也拥有管理经济的广泛权力。在这种情况下，竞争法的制定和执行自然就主要依赖行政机构和行政官员。此外，他还认为，行政执法模式较司法模式有很多优点，如执法成本较低，因为行政官员只需换一个办公室就可以执行一部法律。另外，行政执法比较灵活，例如当政治或者经济形势不需要严格执行竞争法的时候，执法者可以随时放慢手脚。