电信联通垄断门

电信联通垄断门_公共传播研究蓝皮书：中国危机公关案例研究报告（2011卷）

案例四　媒体舆论战：电信联通垄断门

一边是只要上网就离不开的网络接入商电信、联通，一边是人们心目中最权威的媒体中央电视台，为了网络接入是否存在垄断而争得面红耳赤。这场反垄断究竟是为了谁的利益，民意是否已经成为利益集团的筹码。两大利益集团纷争，我们不禁要问在这个流行被代表的时代，公众利益究竟“被”谁来维护？媒体究竟代表了谁？

一、案例回顾

2011年11月，中央电视台报道，国家发改委证实已就宽带接入问题，对电信和联通展开反垄断调查。随后《人民邮电报》用头版文章指责中央电视台“混淆视听、误导公众”。不管是中央电视台的指控，还是《人民邮电报》的反驳，其实都是揣着明白装糊涂，回避他们不愿触及的方面。两方观点旗帜鲜明，上演了一出舆论大战。

梳理整个事件，我们可以将电信联通垄断门分为危机萌芽期、危机爆发期、危机蔓延期和危机恢复期四个阶段（见图2-4-1）。

图2-4-1　电信联通垄断门的危机发展阶段

1.危机萌芽期

2010年下半年，部分企业机构向发改委价格监督检查与反垄断局举报2010年下半年“断网”一事，是为此次反垄断事件的起因。2011年4月下旬，发改委价格监督检查司（后改为价格监督检查与反垄断局）向电信和联通下达了调查通知。2011年6月，国家发改委通报初步调查结论：认定两家公司在相关市场具有支配地位，涉嫌存在滥用市场支配地位的行为，并拟按照有线宽带接入总体收入的1%～10%进行罚款。两家公司随后分别提交了为自己辩护的反馈意见书。2011年10月17日，国家发改委就有关情况征求国务院法制办、最高人民法院和工信部意见。会上，各方意见分歧较大，比较集中的观点是此乃大事，在证据还不充足的情况下，须谨慎从事。国家发改委在会上表示，将就有关方案在征求国资委和工信部等相关部委的意见后上报国务院。^[1]

2.危机爆发期

2011年11月9日，国家发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青接受中央电视台采访，披露了国家发改委正在针对电信和联通宽带接入市场展开反垄断调查一事。此事随即在行业里引起了巨大波澜。

2011年11月9日，中央电视台《新闻30分》节目曝出国家发改委正对电信和联通进行反垄断调查的报道（见图2-4-2）。

图2-4-2　中央电视台曝光电信联通垄断门

3.危机蔓延期

2011年11月11日，工信部下属媒体、代表运营商声音的《人民邮电报》用头版文章指责中央电视台“混淆视听、误导公众”（见图2-4-3）。

图2-4-3　《人民邮电报》谴责中央电视台

2011年11月12日，同样由工信部主管的《通信产业报》在报道中认为，判定垄断的前提是电信运营商有滥用市场支配地位的行为。但该报并没有解释或用数据评判上述两家企业是否有滥用市场支配地位的行为。

2011年11月14日，《人民日报》评论，电信业反垄断调查不是“神仙战”。《人民日报》认为，此次反垄断调查，针对的是互联网服务提供商的专线接入市场问题，看似是企业利益之争，其实与普通用户也大有关系。

2011年11月15日，面对《人民邮电报》等方面的指责和质疑，中央电视台在专题中以《事实：实施价格歧视企业、消费者皆被坑》为标题，从多个角度论证了电信和联通在宽带市场确实存在垄断。目前尚不清楚相关数据和证据是否来自国家发改委。

2011年11月21日，有媒体报道称，电信和联通两家公司已经与国家发改委进行了充分沟通，或有可能达成和解协议。对此，国家发改委有关负责人予以否认。

2011年11月24日，有媒体称，经知情人士透露，反垄断调查结果最快于2011年12月初公布。业界则传言，反垄断的调查不会和解，而是“从重处罚”。

4.危机恢复期

2011年12月2日，电信和联通向国家发改委提交了整改方案和中止调查的申请，承诺整改、提升上网速度并降低宽带资费。国家发改委称已收到申请，正在审查。

二、媒体舆论及各方反应

1.媒体相关报道

媒体相关报道见表2-4-1至表2-4-3。

表2-4-1　电信联通垄断门危机爆发期的媒体报道

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表2-4-2　电信联通垄断门危机蔓延期的媒体报道

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表2-4-3　电信联通垄断门危机恢复期的媒体报道

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2.公众态度变化

1）公众态度明确——支持反垄断

2011年11月9日，中央电视台《新闻30分》节目播出后，得到大量的转载与讨论，人们在2011年11月10日至11日，讨论的最为激烈，认为国家终于对央企开始了反垄断调查，并认为今后的上网资费将降低，网速将提高，人们对此事的态度非常乐观。

同时电信、联通员工通过微博喊冤，赢得了一部分公众的支持，认为国家先对电信业下手不那么有道理，同时掀起了对石油、电力垄断的声讨。

2）公众态度迷茫——媒体公信力降低

2011年11月11日，《人民邮电报》对中央电视台发起攻击，认为中央电视台论调片面，报道不实，是在为其所属的广电集团谋利益。消息一出，舆论哗然，中央电视台公信力打了折扣，人们对两家均持不信任态度，对此事陷入迷茫状态。

2011年11月11日，新华社发表“神仙战”论调，揭开了迷局，人们多认为此事是高层的争斗，自己不仅得不到好处，甚至连电信、联通的罚款也可能羊毛出在羊身上。人们此时最关心的是电信、联通如果真的被罚，那么罚款将如何处置，是否会返还于民，如何保证电信、联通不会再从平时资费中从大众身上捞回这一笔。

3）公众态度分歧——保持观望

随后，中央电视台与《人民日报》发表言论，称此事绝非“神仙战”，而是紧密关系到每个人的利益，破除垄断将有利于竞争，竞争将导致价格下降，切实惠及公众，并希望公众集中力量声讨电信业垄断，不要笼统地讨论水利、电力、铁路等分散力量。一部分公众跟随《人民日报》的脚步，坚持反对垄断，希望国家能对电信、联通做出处理，开放市场。但是更多的人对此事已经失去了最初的激情，持观望态度。

4）公众态度转变——持保留态度

2011年12月2日，国家发改委公开表示收到了电信、联通的中止反垄断调查申请。电信、联通称将改正错误，降低资费，提高网速。这又引起了对该事件关注的小高潮，电视媒体纷纷播报，对此事人们更多地采取怀疑态度，怀疑电信、联通是否会实现诺言。对于反垄断事件，更多的人认为应该有始有终。

在该事件中，由于媒体互相被指出有其背后所代表的利益集团，所以公众对他们的言论都是带有怀疑的态度的，公众更关心的是自己的利益是否能得到保障，所以贴合百姓心意的媒体言论才能获得支持。

3.政府责任归因

此事件发生的主要原因是，三网融合过程中两大利益主体的碰撞。广电集团要想维持自己的地位，就必须争夺宽带接入市场，而电信、联通作为该权利的控制者，不愿将此权利让出，所以广电集团借助发改委之力将此事闹大，希望借此获得骨干网接入权。

根据冲突管理理论，有权利的人喜欢维持整个系统的现状，视冲突为导致权利崩解的威胁，这种人在冲突发生时，通常企图压制冲突，努力维持现状；而没有权利的人，则祈求改变现状。对于冲突管理而言，最好的方法还是通过沟通，求双赢。Nicotera、Rodriguez、Hall和Jackson（1995）将冲突管理分为三种策略，即整合（Integrative）、分配（Distributive）、非对歭（Nonconfrontation）。第一种策略是求双赢的谈判策略，大家开诚布公，交换资讯，共同做决定，为追求双赢而努力；第二种则是一种扩大己方所占，零和的策略；第三种则是一种逃避的策略，否认、转移焦点，不愿展开对话。^[2]

从电信、联通的态度可以看出，在骨干网接入市场上，广电集团处于弱势，希望重新分配权利，但是电信、联通采取逃避态度，不愿展开对话，国家发改委通过对电信、联通反垄断调查希望能改变其态度，但是这样的做法并不能有效解决问题。最好的方式是促进电信、联通与广电集团的合作，将骨干网的接入权分割一部分给广电集团，同时要求广电集团将一部分的制播权让渡到工信部旗下，促成良性竞争。

三、危机应对评价

1.违背承担责任原则

利益是公众关注的焦点，但电信、联通两家公司在新闻爆发后仅表示配合调查，承担责任的诚意不够。对人们深恶痛绝的垄断问题，电信、联通并没有安抚公众，只是表示自己也很委屈。双方各执己见，大打口水战，引起公众的反感，不利于问题的解决，失去了公众的理解和信任。

2.违背真诚沟通原则

真诚沟通是处理危机的基本原则之一。这里的真诚指“三诚”，即诚意、诚恳、诚实。如果做到了这“三诚”，则一切问题都可迎刃而解。诚意——电信、联通在此次事件后闭口不言，没有表现出诚意。诚恳——电信、联通在回应问题时总是提出铁路与石油的垄断那么严重却没有人管，电信、联通一直在降价反而遭到调查，甚至一直隐含了遭人陷害的意思，并没有以诚恳的态度示人。诚实——这一点在电信、联通请求中止调查时，对公众做出了提速降价的承诺，如果其将来不能及时兑现的话，必将被公众所指责。

3.违背速度第一原则

在危机出现的时候，虽然电信、联通当天立即做出回应，称自己正全力配合调查，但随后集团官方集体噤声，没有发表任何官方言论。电信、联通的工作人员在微博中大声喊冤，博得了部分公众的同情。联通试图通过一些个人微博，从新的角度解读此次事件，将危机转化，但由于借用媒体话语权弱，并没有产生大的影响。^[3]

4.违背系统运行原则

在逃避一种危险时，不要忽视另一种危险。在进行危机管理时必须系统运作，绝不可顾此失彼。只有这样才能透过表面现象看本质，创造性地解决问题，化害为利。在危机出现时，电信、联通通过提出铁路与石油的垄断更甚的话题，试图分散网友的注意力，使得焦点不再集中于讨论电信、联通的骨干网接入是否垄断，而是在于我国的央企垄断问题，在一定程度上减轻了自己所受到的舆论压力。但其危机公关缺少系统性措施，仅仅是技术层面的补漏，缺乏从行业层面、公司战略层面的危机应对举措，致使公司背上了垄断骂名。

5.违背权威证实原则

在危机发生后，电信、联通并没有自己出面喊冤，而是通过自己的员工和《人民邮电报》发声，希望能够获取公众的信任，但是在专家层面遭到了专家几乎一致的反垄断声音。公众的质疑、专家的反对，使得电信、联通压力巨大。可谓是不但没有获得第三方权威监督机构国家发改委的支持，反而受到了权威监督机构的问责，可谓是各方危机公关的一大败笔。

四、延伸思考：议题——媒体舆论的主导权

在此事件中，媒体大致分为三种声音，一是以中央电视台和《人民日报》为主的媒体，认为电信、联通垄断，影响了市场秩序，导致公众利益受损；二是以《人民邮电报》和《通信产业报》为主的媒体，认为中央电视台发声是为了广电集团在三网融合中的利益，报道不够客观，误导了公众，损害了电信、联通的名誉；三是以新华社为首的媒体，认为该事件是三网融合中的利益争斗问题，戏称是与消费者无关的“神仙战”，并且表示反垄断需要按照市场规律，不可乱来。

媒体的争斗实际是在争夺议题中的主导权，根据沉默的螺旋理论^[4]，人们在表达自己想法和观点的时候，如果看到自己赞同的观点，并且受到广泛欢迎，就会积极参与进来，这类观点越发大胆地发表和扩散；而发觉某一观点无人或很少有人理会（有时会有群起而攻之的遭遇），即使自己赞同它，也会保持沉默。意见一方的沉默造成另一方意见的增势，如此循环往复，便形成一方的声音越来越强大，另一方越来越沉默下去的螺旋发展过程。为了避免沉默的螺旋，各方面都争相利用媒体的话语权，营造利于自己的言论氛围。

在危机传播过程中，媒体通过自己的有利地位，在法律审判发生之前，选择性揭露内幕，影响民意，以在法律审判中获得偏向自己所希望的方向。所以企业在危机爆发后，应该正确处理与媒体关系，引导舆论，有意识设置相关议题，严防危机的进一步扩散。甚至可以在必要的情况，自己掌握先机，向社会开诚布公地公开信息，赢得话语主导权，营造良好的媒体生态环境。^[5]

【注释】

[1]参见汪小星、莫柳的《以反垄断之名，广电、电信系矛盾激化》，载于《南方都市报》，2011年11月16日。

[2]参见张依依的《公共关系理论的发展与变迁》，五南图书出版社2007年版，第125～129页。

[3]参见游昌乔的《危机公关：中国危机公关典型案例回顾及点评》，北京大学出版社2006年版，第5～7页。

[4]参见E.Noelle-Neumann的《The Spiral of Silence：Public Opinion-Our Social Skin》，University of Chicago Press1993年版。

[5]参见陈先红的《双重话语空间：公共危机传播中的中国官方与非官方话语互动模式研究》，载于《国际新闻界》，2010年第8期。