美国“双重多头”监管体制

二、美国“双重多头”监管体制

美国金融监管体制的形成始于20世纪30年代。1929—1933年经济危机后，美国颁布了一系列法律（尤其是1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法案》），开始采取金融分业经营及监管的体制。经过几十年的发展变化，美国形成了当今世界上最为复杂的金融监管模式——“双重多头”金融监管模式。所谓“双重”是指联邦和州均设有金融监管机构行使监管职权；“多头”则是指联邦设立多种监管机构，并主要采用“机构监管”，按照银行、证券和期货业、保险业分别设立专门的监管部门。目前，美国政府在联邦一级的金融监管机构主要有联邦储备系统（Federal Reserve System，FRS）、货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency，OCC）、联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）、储蓄机构管理局（Office of Thrift Supervision，OTS）^[1]、国家信用合作社管理局（National Credit Union Administration，NCUA）、证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）、商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）等，分别对各类金融机构实施专业的交叉监管。

在对银行业的监管中，双重多头的监管表现得最为明显。双重表现为联邦政府机构管理在联邦注册的“国民银行”，而州政府监管机构管理在州注册的商业银行。另外，任何一家银行都要受到多个监管机构的监管。如果是国民银行，在成立时，首先要到隶属于美国财政部的货币监理署办理注册登记手续，得到其审查批准后方能营业，国民银行的运营还要受其制定的有关资本运营、贷款结构、存款安全等业务经营方面的条例的监管；作为国民银行，还必须加入联邦储备系统，成为联邦储备系统的会员，接受美联储的监管；同时，国民银行必须向联邦存款保险公司投保，因此需接受联邦存款保险公司的监管。对于州立的商业银行而言，首先要受到州银行监管机构的监管；因向联邦存款保险公司投保，则需接受联邦存款保险公司的监管；如果其加入美国联邦储备系统，相应地要受到美联储的监管。

就金融业的其他部门而言，监管相对单一。对证券期货机构及证券期货市场的监管主要由证券交易委员会、商品期货交易委员会和证券投资者保护公司（Securities Investor Protection Corporation，SIPC）共同负责；对信用合作社的监管主要由国家信用合作社管理局负责；对储贷会的监管主要由储蓄机构管理局负责；而保险行业则主要由州一级进行监管，各州及华盛顿特区和美国属地的保险监管者组成美国保险监理官协会（National Association of Insurance Commissioners，NAIC）作为一个自律组织协调各地保险监管。

1999年，美国通过了《1999年金融服务现代化法》，该法打破了美国金融业分业经营的壁垒，允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务，但是金融控股公司本身并不开展业务，其主要职责是申领执照，对集团公司和子公司进行行政管理。对于伴随金融控股公司而来的混业经营的金融业，美国监管当局设计了一种“伞形”的监管体制。美联储被赋予伞形监管职能，成为金融控股公司的基本监管者，负责对金融控股公司的法人主体进行监管，而金融控股公司中的子公司则仍大体沿用分业监管模式。对金融控股公司的伞形监管，其实质还是一种“混业经营下的分业监管模式”。

美国这种纵横交错的立体监管模式，可以发挥监管专业化分工优势，还可产生监管竞争优势。但在实践中也暴露出其诸多缺陷，尤其在2008年金融危机爆发后，美国随即对这种监管体制进行了大规模改革。