现代金融监管体制的发展趋势

二、现代金融监管体制的发展趋势

由于各国的金融发展水平、金融文化和历史传统存在较大差异，加之经济体制、政治体制、中央与地方政府的关系模式不同，各国的监管体制各具特色。近年来，在金融自由化和全球化的背景下，伴随金融体系的结构性演变，如何优化金融监管的体制安排，成为各国面临的共同问题。现代金融监管体制在发展完善的过程中呈现出一些新趋向:

(一)政府监管与行业自律有机结合

根据监管体系中政府监管与行业自律的重要性的不同，可分为政府型监管体制和自律型监管体制两类。政府型监管体制是指政府积极参与金融监管，设立专门的监管机构并制定相应的管理法规，而行业自律只是起辅助作用。美国、日本以及许多欧洲大陆国家多倚重规范化的政府监管。自律型监管体制是指政府除了进行某些必要的国家立法外，较少直接对金融市场进行规制，市场管理主要是依靠行业组织自律，金融机构也通过自我约束给予配合。英国在传统上倚重行业自律性的监管，是自律型监管体制的典型。

政府型监管的优势是监管机构超脱于金融活动的当事人之外，能够公平、严格地发挥其监管作用，保护社会公众利益，具有权威性。但是，单纯依靠政府监管也存在不足，现代社会金融结构日趋复杂，金融工具、交易方式创新不断，金融市场上的不确定因素增多，监管的难度也相应提高，政府既要加强监管，又不能过分干预市场，往往处于两难境地。行业自律型监管固然有其局限性，比如缺乏强有力的手段、从本行业利益出发、管理者的非超脱性等，但是，它同时又具有政府监管所没有的优点，如自律组织比政府更熟悉本行业的具体实际情况，在制定和执行管理条例的过程中更具灵活性和预防性;政府监管侧重刚性约束，但不可能面面俱到，而行业自律内含伦理和道德约束，作用空间较大;自律组织由行业代表组成，能更好地与业内金融机构沟通，督促其自觉维护金融秩序。

由于政府监管和行业自律各有所长，二者的有机结合是近年来各国监管体制的普遍趋势。一方面，实行政府监管型体制的国家开始日益重视行业自律的作用。金融行业自律组织通过对行业内部的管理，避免业内不正当竞争，规范行业运作，促进金融机构同业之间的协作，减轻了政府监管机构的压力，同时与政府监管机构适时沟通，减少了金融机构与政府的磨擦。另一方面，实行自律型监管体制的国家也通过立法和建立统一的监管机构，加强监管的规范化，将金融同业的自律机制逐渐纳入监管法制体系中。

(二)外部监管和内部控制相互促进

传统监管理论侧重分析外生监管制度的有效性。20世纪90年代后，被监管者的内生激励问题被引入金融监管体制设计的优化中，外部监管主体不再是一味施加强制性管制，而是促使金融机构强化内部控制制度，提高自我监控水平:

一方面，监管当局对金融机构的内控制度提出了全方位的要求，包括建立科学的企业治理结构、独立与权威的内部监察机构、业务职能部门明确的风险控制分工及彼此相互制约关系、谨慎的授信审批制度或分级授权制度、严格的会计控制制度、有效的内部检查与稽核制度以及员工管理制度，并将金融机构是否具有完善的内控机制和制度作为监督检查的重要内容;另一方面，监管当局也注重借助市场约束力量，要求金融机构建立信息披露制度，以便公众及时掌握其风险状况、资本水平、风险管理战略等关键信息，促使其自觉地建立严密的内控制度。此外，监管机构还鼓励金融机构开发内部风险管理模型，调动其自我监控的主动性。

同时，金融机构健全有效的内部控制也是外部监管的基础。监管当局的监管目标需要通过金融机构的稳健经营得以实现。由于内控制度为金融机构划定了行为边界，促使其在经营运作中时刻保持足够的理性，也使监管机构实施监管的过程更为顺利，从而实现外部监管和内部控制的激励相容。

(三)机构型监管向功能型监管转变

传统的机构型监管(Institutional Supervision)是以金融机构的类型作为界定监管机构的监管对象和监管内容的标准，针对每类金融机构，相应指派一家监管机构负责监管其全部业务活动。因而，机构型监管通常和分业监管模式相对应，即根据金融机构及其业务范围的划分，由多家专业监管机构分别进行监管。在金融体系结构相对简单、金融机构分工明确的条件下，机构型监管的针对性和专业性较强，监管目标明确，可以避免重复监控，减少监管成本。然而，自20世纪80年代以来，在金融自由化和金融创新的推动下，现代金融体系的结构发生显著变化，各种金融机构开始涉足彼此的专业领域，业务交叉导致机构之间的边界日益模糊，难以明确认定一家金融机构的类型归属。在混业经营的背景下，这种以机构为导向界定金融监管范围的标准就变得不准确且不稳定。此外，由于各监管机构对金融机构的监管规则和宽严标准存在差异，造成金融机构之间对相同业务的不公平竞争，并可能诱发金融集团的“监管套利”(Supervisory Arbitrage)，即将特定业务转移给监管程度最为宽松的子公司，借以逃避监管。

功能型监管(Functional Supervision)理念由美国金融学家默顿和博迪(Merton＆Bodie，1993，1995)提出。该理论认为，金融体系中的竞争将推动金融机构以动态方式向更有效率的新型经营形式不断演进，而金融业务的基本“功能”比金融机构更为稳定。所谓功能型监管，其核心思想是根据金融体系的功能设计监管体系，也即基于金融业务的特定功能为其设置相应的监管机构和监管规则。依据这一理念，监管者对各金融机构从事的同类金融业务采用相同的监管规则。功能型监管能够有效地解决混业经营中对金融业务监管的归属问题，避免出现监管盲区，而且主张实行跨业务、跨机构、跨市场的协调监管，更适应混业经营对金融监管体制的要求。由于金融业务的功能具有稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，同时又为金融创新提供了更大的空间。

在实践中，功能型监管的组织结构可以有多种模式，监管主体可以是一元化的，也可以是多元化的。如果针对每类金融业务分别设置独立的专业监管机构，可能会产生对监管机构的监管范围过度分割的问题，各监管机构对同一家金融机构施加重叠监控。而且，单纯着眼于业务监管，可能会忽略金融机构作为一个经济实体的潜在破产风险。基于上述考虑，理论界提出单一监管模式(Single-regulator Supervision)，又称全能监管模式(Mega-Regulation)，⁽¹⁾即由一家监管机构承担对所有金融业务的监管职责，将金融业作为一个互相联系的整体统一进行监管。其支持者认为这种监管模式具有多种优点:首先，统一的监管体制能够更为全面地掌握多元化经营的金融机构或大型金融集团的整体风险和业绩状况;其次，集中监管具有规模经济和范围经济，可节约行政成本，实现监管资源共享;再次，集中监管还可以减少被监管者的奉行成本，因为被监管者只需与一家监管机构接触;此外，集中监管能够提高监管效率，避免过分的职责交叉、机构重叠和相互掣肘。在相关理论支持下，一些国家相继建立了综合性监管机构。挪威于1986年率先建立单一监管机构，丹麦和瑞典分别于1988年和1991年构建了类似的监管组织，英国也在90年代末组建了单一的全能式监管机构。

不过，单一监管模式也面临一些问题:综合性监管机构组织体系庞大，内部协调和管理的成本十分可观，可能出现“规模不经济”;如果各监管职能部门之间未能良好协调，可能降低决策程序的运行效率;监管当局可能会在彼此冲突的监管目标之间难以平衡;监管机构处于绝对的监管垄断地位，容易滋生官僚主义，或是被特殊利益集团所“俘获”。同时，虽然金融业传统的行业分工特征趋于减弱，但是银行业、证券业和保险业的核心特征仍然存在差异，综合性监管机构难以突出监管技术的专业化。为此，有的国家(比如美国)选择了折中方式，即“伞型”监管模式(Umbrella Regulation)，指定某个监管机构担任“牵头监管者”(Lead Regulator)，负责总体协调和跨行业监管，各专业监管机构分别对金融机构实施基于金融业务的功能监管，以期实现综合性监管和专业化监管的优势互补。

(四)目标型监管理念的兴起与初步尝试

金融监管的目标具有多重性，可归纳为追求金融体系的稳定性、保持市场透明度和保护投资者、维护有效竞争，它们在短期内彼此可能不完全相容。泰勒(Taylor，1995)和葛哈特(Goodhart，1998)等提出根据金融监管的目标安排监管体制的新视角。他们认为，金融监管体制的最终评判标准是其实现监管目标的效率，因此，监管体制设计的核心理念应该从对金融机构的业务标准和业务流程的监管转变为对金融体系运行绩效的目标型监管(Supervision by Objectives)。首先，必须对金融监管目标给予明确界定，由于实现各项目标的监管技术和理念差异较大，应将各目标分别赋予独立的监管机构负责实施，以便突出监控重点，避免相互冲突。

基于目标型监管理念，泰勒认为监管体制的组织架构可以采用“双峰模式”(Twin Peaks)，即将金融监管目标整合为两个主要目标:一是针对系统性风险进行审慎监管(Prudential Regulation)，维护微观层面上金融机构的稳健经营和金融体系的宏观稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃;二是针对金融机构的商业行为进行合规监管(Conduct-of-business)，防止欺诈行为，保护中小投资者权益。两项目标分别由两家独立的监管机构承担。葛哈特等(1998)认为双峰式监管模式未考虑不同金融机构之间的差异，难以针对各类机构的特点采取有效的监管措施，建议采用将监管目标和机构(业务)类型结合的“矩阵式”监管模式(Regulatory Matrix)，将审慎监管的对象分为存款性机构和其他金融机构，将合规监管的范围分为批发金融业务和零售金融业务。

在实践中，泰勒对监管组织模式的构想得到了初步响应。1998年，澳大利亚政府对金融监管体制进行改革，成立澳大利亚审慎管理局(APRA)，对银行、经营人寿保险及一般保险的公司和养老基金等金融中介机构实行审慎监管。澳大利亚证券与投资委员会(ASIC)负责监管证券和金融衍生市场运行，维护市场透明度，并从保护消费者利益的角度对金融机构的各种商业行为予以监管。2002年，荷兰也将金融机构的审慎监管和业务规范监管分离，分别由中央银行和金融市场管理局(AFM)承担相应职能。

评价监管模式最优性的标准是该模式对监管目标的兼容性、监管运作的效率水平和对监管成本的节约程度。在世界各国金融监管体制的演进过程中，显然并不存在一个绝对最优的监管模式。每个国家对金融监管模式的选择应取决于实际国情和经济、金融发展状况，量身定制。在现实中，各国监管模式的设计与安排往往是“混合式”的，即从各种现有模式中借鉴适用的要素，而不是只遵从某种单一模式。