节能减排财税政策研究

节能减排财税政策研究

杨锦琦^[1]

鼓励节能减排是支撑我国经济中长期发展的战略核心,是构建和谐社会的重要举措,也是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择。为顺利推进这项工作,制定和完善鼓励节能减排的财税政策势在必行。本文提出了实施节能减排财税政策的理论基础,通过对当前运用财税政策的分析,借鉴国外鼓励节能减排的财税政策,提出制定和完善我国节能减排财税政策的建议。

一、实施节能减排财税政策的理论基础

（一）公共物品理论

环境治理从性质上属于混合公共物品范畴,具有消费的非竞争性和受益的非排他性。一个人自由地享用清洁的空气并不影响另一个人享用同样的清洁空气,而且都不必为此付费,仅通过市场的作用很难保证生态环境得到有效保护。政府通过对使用公共物品的人收取价款,为治理公共物品的外部性问题提供了必要资金,这就是环境税所形成的公共物品理论。在新型环境治理结构中,政府、企业、公众三方各有权利和责任,并且通过司法保障、体制安排、政策手段等一整套有效机制形成一种共同管理与协调的良性互动机制。在环境治理中,政府的角色不仅应当从统治者角色转变为管理者角色,而且更要从管理者角色转变到服务者角色上来。政府通过经济激励性、约束性等综合手中,形成全社会保护环境的格局。

（二）外部性理论

经济学家庇古通过“外部性理论”最早提出了政府可将税收用于调节污染行为的思想。“外部性”是指在实际经济运行中,生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性的影响。有益的影响称为正外部性,有害的影响称为负外部性。排污收税的即是来源于“外部性理论”,因为寻求利益最大化的厂商只关心边际私人净产出,边际私人净产出可能与边际社会净产出之间存在差异,这种差异就是污染活动导致的保护环境的费用。应当根据污染所造成的危害对污染者征税,用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距,使二者相等。这种税被称为“庇古税”,庇古税的特点是对排污者而不是受害者征税。庇古税虽然过于简单化,但体现了环境税收的基本思想,即通过税收手段使私人成本与社会成本一致从而实现外部效应内部化。

（三）循环经济理论

循环经济是物质闭环流动型的简称,循环经济本质上是一种生态经济。循环经济就是按照生态学的规律把经济活动组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程,通过资源的“减量化,再利用、资源化”的原理,最大限度地利用进入系统的物质和能量,提高资源的利用率,最大限度地减少污染物排放,提升经济运行质量和效益,使生态环境得到有效的保护,从而实现经济活动的生态化转向。循环经济是可持续发展战略的必然选择和实现途径。在推动经济发展的同时,必须考虑对社会发展和环境保护是否有利,必须把环境融入经济建设的主战场,实现经济和环境的“双赢”,促进循环经济的可持续发展。循环经济模式要求遵循生态学规律,合理利用自然资源和环境容量,在物质不断循环利用的基础上发展经济,使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环的过程中,实现经济活动的生态化。促进循环经济发展的价格与税收政策,是要通过价格和税收机制和杠杆的调节作用,使资源产品的利用效用最大化,使可再生资源能得到重复循环的使用,使生态环境资源能够得到最大限度的保护或净化。

二、部分发达国家在支持节能减排方面的财税政策

（一）美国

1．在鼓励企业节能减排方面。美国的《能源新法》提出，在未来10年内，政府将向全美能源企业提供146亿美元的减税额度，以鼓励其采取节能措施；提供50亿美元的补助鼓励企业提高能效；并对能耗高的交通运输、建筑、钢铁等部门，政府每年提供10亿美元的资金支持和鼓励相关研究部门开发高能效的运作系统。另外，《能源新法》还明确提出对可再生能源的支持，即减税27亿美元鼓励可再生能源生产。同时，对研究污染控制的新技术和生产污染替代品的企业予以减免所得税，对购买循环利用设备免征销售税，对净化水的设施建设援助也不计入所得税税基，对防治污染的专项环保设备可在5年内加速折旧完毕，并且对采用国家环保总局规定的先进工艺的，在建成5年内不征收财产税。

2．在鼓励家庭、个人使用节能、洁能产品方面。对私人住宅更新取暖、空调等家庭大型耗能设施，政府将提供税收减免优惠，甚至更换室内温度调控器、换窗户，维修室内制冷制热设备的泄漏等，也可获得全部开销10%的税收减免。规定购买太阳能设施30%的费用可用来抵税。另外，各州政府还根据当地实际情况，分别制定了地方节能产品税收优惠政策。如加州节能型洗碗机、洗衣机、水加热设备，减税额度在50~200美元之间。此外，对购买环保电动车等新型车辆的消费者给予抵税优惠：根据车速、轻重型、车全重，给予免税额1000到40000美元。同时，美国政府还设立联邦政府车队购车专项款，专门用来购买电动汽车，并给予电动汽车在城市市区内停车的便利。对于电动汽车免收停车费，通过高速公路等免收养路费、过桥费、关费等。

3．建立节能公益基金。主要通过提高电价的2%~3%来筹集资金。基金由各州的公用事业委员会负责管理，相关部门、单位可申请并利用该基金开展节能活动。

（二）加拿大

加拿大政府加大在节能减排方面的财政支持和引导力度，实行“绿色采购”。由财政部、自然资源部和环境部协调确立了政府用车所要实现的环保目标，并通过“绿色采购”政策和其他配套措施来消减车队和其他领域的能源消耗，大幅度降低了温室气体排放量。政府已经拨款3亿加元开展“生态能效计划”，促进更智能化的能源利用和减少污染物排放，还将在未来四年内投资14.8亿加元开展“生态能源可再生发展计划”。此外，将投资3500万加元开展“生态能源可再生供热计划”，支持工业发展热水供应和空间供热的环保型供热技术。

（三）日本

1．建立较为完善的汽车燃油税收政策。针对能源产品实行高税收政策，如石油价格中所含税收是美国的6倍多。同时，大力资助科研机构、企业开发节能技术，2007年，政府用于提高能源效率的预算达到1700亿日元，其中530亿用于研发，250亿用于建筑工程，300亿用于工业和运输，90亿用于公共关系。对于民间企业研究开发高新技术产品，可获得低息贷款，如果研究开发成功，则按照优惠条件还本付息；否则，按无息贷款还本。

2．鼓励节能产品的应用，对购买节能产品予以税收优惠和补贴。对使用列入目录的111种节能设备实行特别折旧和税收减免优惠，减免的税收约占设备购置成本的7%；政策性银行给予低息贷款，以鼓励节能设备的推广应用。经济产业省从2007年起大幅提高对家庭住宅建设的节能补贴，补贴的总金额将从2006年的每年6亿日元增加到12亿日元，每年大约有1600个家庭可以获得该项节能补贴。

3．制定一系列优惠措施，以激励电动汽车的研发和应用。对电动汽车购买者给予超价补贴、低息贷款和减税7%等优惠。同时，调低电动汽车的增值税、购买税和年税。日本通产省规定，电动汽车的购买者和租赁企业将受到相当于电动汽车与普通汽车价格之差50%的补贴，给当地政府和私人企业的补贴额达到了车辆的50%和25%；环境厅规定，地方团体购买电动汽车，可以从健康受害补偿预防资金中抽出1/2作购买费用，个人购买可抽出1/4作为补助费；运输省和自治省则规定，税款方面给予一定的优惠，鼓励购买和使用电动汽车。

4．为增强国民的节能和洁能意识，政府支持开展节能、可再生能源的宣传普及活动。2004年日本政府给非盈利组织开展节能和可再生能源宣传普及活动补贴15.3亿日元。

（四）英国

1．利用税费减免和基金互助方式帮助企业节能减排。征收气候变化税。气候变化税采取鼓励和刺激企业减排的方式，如果企业达到了与政府签署的减排标准，可以减征最高80%的气候变化税。设立碳基金和减排基金。碳基金主要面对中小企业，用于咨询节能技术和购买节能设备，帮助中小企业实现减排既定目标。减排基金主要是为英国各类企业实行有效减排技术的推广、企业环保项目的实验和减排项目的实行而服务，目的是强化企业减排温室气体的意识，增强企业减排主动性。建立“碳信贷”的排放交易制度。“碳信贷”是指企业可以把自己的减排量拿到市场上在企业间进行出售，卖出减排量的一方可以获得巨大的经济利益，买入减排量的企业也可以避免因无法完成减排量而遭到处罚，充分体现了“谁环保、谁受益”的原则。

2．利用财税政策引导、扶持家庭节能减排。开征垃圾税和环保税。开征垃圾税的目的是为了鼓励家庭对垃圾进行分类，提高可回收垃圾的利用率，该税种按照“扔多少付多少税”的原则计征税款；环保税又称为“绿色税”，主要针对“购房出租族”征收，要求房屋出租者在出租前必须聘请能源检查员，对房屋的能源消耗进行级别评定，再为定级后的出租房取得出租许可证并缴纳环保税。对节能住宅的购买和改造给予减免税及直接补贴的优惠。政府规定，对购买已经实现“零排放”和“零能耗”的绿色住宅给予税收优惠，同时，通过拨付财政资金，帮助居民进行家庭节能改造，提高家庭能效。对绿色车辆和传统车辆采取不同的购买与使用税费政策。政府规定，对购买电动车和小排量汽车等节能汽车的消费者，给予2000英镑的折扣价格或免去汽车消费税，对大型汽车和重污染汽车加倍征税。设立节能基金。该基金主要负责促进居民家庭节能，鼓励使用节能措施和小规模可再生能源。节能基金采取的主要行动是提高人们的节能意识，并为节能行动提供建议与支持，尤其致力于推动针对家庭节能的能源效率承诺(EEC)计划的实施。

（五）法国

1．减免税优惠政策。鼓励在工业、服务、住房建筑、交通运输等领域采用节能型设备，如政府采取多项措施，鼓励生产和使用电力和热能的设备。此外，法国政府还鼓励企业和个人研制和使用利用太阳能或电能的清洁汽车，通过优惠的折旧条款，促使清洁汽车和相关设备进入市场。

2．财政补贴方式。鼓励生产和消费政府公布目录上的产品，对购买和使用的相关设备给予价款15%~20%的补助。比如，对制造和购买电动汽车给予补贴：给予每一辆电动汽车1.5万法郎的补贴，其中1万法郎给制造厂，5千法郎(含税)给购买电动汽车的私人或公司企业(地方行政机关和其团体除外)；对于购置电动汽车的地方机构和团体，由环境保护和能源控制署补助8千法郎(不含税)。

3．设立节能担保基金。该基金由法国环境与能源控制署和中小企业开发银行共同成立，专门对中小企业在节能方面的投资提供贷款担保，以保证中小企业提高能源效率方面投资的贷款。

（六）德国

以征税、收费和税收优惠政策为杠杆，通过实施产品责任制以及制定明确的定量目标建立了比较完善的激励与约束机制。通过征税和收费等限制性措施，要求造成环境污染的企业承担相应责任；同时通过税费减免等激励性措施，鼓励企业积极参与环境保护。

1．开征“燃油税”。为节约能源和提高能源利用率，大力发展可再生能源，德国在1999年实施了生态税改革，即采取“燃油税”附加的方式，收取“生态税”。通过征收生态税，使化石燃料对气候和环境所造成的危害的治理成本内部化，即治理费用纳入消费者购买化石燃料产品的价格中。

2．制定相应的税收优惠政策，鼓励企业和公民减少污染，提高资源的利用效率。当企业排放的废水达到低标准时，可以减免税款，对于安装环保设施的企业，免征三年环保设施的固定资产税，并允许企业每年度环境保护设施所提折旧比例超过正常设备的折旧比例。对于实施环保项目的研发，允许企业将研发费用计入税前生产成本。德国政府对于积极承担环保责任的企业，给予一定的信贷优惠或直接给予补贴。从2000年开始，政府对国内太阳能企业实行“税收返还”政策，企业每生产1000瓦时的电力就会得到约0.5欧元的补贴。

3．对消费者购置新型、清洁和高能效汽车，政府都给予税收减免甚至补贴；如果购买高排量的汽车，则要缴纳“绿色拥有”税。

三、国外鼓励节能减排的财税政策借鉴

从各国利用财税政策支持节能的经验来看,主要利用公共财政支持节能工作,制定基于市场的节能激励、约束与规范政策的综合,引导不同群体出于自身利益去自发实行节能减排。

（一）理顺与明确支持节能的财税政策目标

只有在此基础上，才能制定并完善相应的财税政策。节能观念的差异，导致政策目标有所不同，由此所采取的财税政策措施也会有所区别，产生的结果与效益也不同。因为节能投资常常出现激励措施错位的情况，如住房的人要节能，但设计、开发商选择的能源技术往往是投资最小而使利润最大；出租车公司买车是让承租人用的，选择的标准是省钱而不是节油。这就需要政府明确、规范和合理支持节能的财税政策目标。

（二）建立和完善与能源相关的税收体系

在国外，与能源使用直接相关的税种有N Ox环境税、CO2环境税、SO2环境税以及能源税等美国则有专门的能源税法案。这些税种的存在对能源耗费行为进行适时、适当的调整，为节能提供具体的财税法律依据和政策支持，使节能的财税政策更具有针对性和可操作性。我国与能源使用相关的财税法规大都散落在消费税、增值税以及资源税等税种中，而且只作为其中的税目来体现，对能源耗费行为的调控，大多还是通过收费的形式进行。这不仅不利于对节能进行规范性操作，也不利于普及和强化市场经济主体的节能意识。

（三）充分利用政府采购政策来支持节能工作的开展

在支持节能的财税政策措施中，一些是通过相关法律法规，来对企业和居民个人的能源耗费行为和节能技术的研究开发与推广使用产生影响，还有一些是政府通过自身行为直接产生效应，比如政府采购，就是政府可直接引导和调控节能行为的政策措施之一。1 9 9 3年4月，美国总统克林顿签署总统令，规定联邦机构的所有政府采购必须是有“能源之星”标志的产品，这不仅使“能源之星”标识制度获得极大成功，也使之成为节能的全球基准。我国已实行了政府采购制度改革，借此时机在政府采购中强化能效标准和节能意识，有助于加快完善我国支持节能的财税政策体系，提高和强化企业、居民和政府部门的节能意识。

（四）建立相应的节能基金

美国推动节能工作的一个主要特点是建立了节能公益基金。由于有节能公益基金的支持，美国的诸多第三方中介机构在节能工作中才有积极性。并且，正是因为有节能公益基金支持的现金补贴、减免税、贷款抵押等措施，才有效地调动了生产商生产节能设备的积极性以及市场主体购买、使用节能设备的积极性。美国通过提高2%-3%的电价来建立基金，为全社会的节能工作服务，是一种“取之于民、用之于民”的方法，对我国的节能工作有较强的借鉴意义。我国可以建立类似的节能基金，帮助建立我国推动节能的市场机制，支持能效标识和能效分级体系建立，推动节能的中介机构、生产节能产品的生产商和购买节能产品的市场主体真正从节能中获益。

（五）完善能效标准和认证体系

要有效地发挥财税的政策在节能减排中的积极作用,还需要有完善和规范的能效标准和认证体系配合。因为能效标准和认证体系,为财税政策的调控范围和程度提供了依据和衡量标准。我国目前有关节能的收费与评估体系不完善,使政府支持节能的财税政策不协调、不完善。能源使用效率衡量标准的不完善,使得相应的财税政策对能源耗费行为的调控失去科学依据,其收费征缴方面的不规范和随意性,有可能扭曲能源使用行为,不利于节能的推广。日本对主要用能设备实施“领先产品”能效基准制度。生产这些产品的企业,必须按照“领先产品”的标准执行,否则将受到劝告、公布企业名单和加征税款等处理。这一制度的实施,极大地提高了日本终端用能产品的能效。

（六）完善相关配套政策措施与机构

从国外支持节能的财税政策体系看，都非常重视配套措施与机构建设。政府支持节能的财税政策作用的充分发挥，需要有相应的、健全的中介机构起媒介和辅助作用。在国外支持节能的财税政策措施中，还有一种与之相配套的自愿协议。迄今，欧洲和美洲的1 0多个国家采取了这种措施，欧盟有3 0 0多个这样的协议，日本有30000个地方性防止污染协议，美国有4 0个联邦一级的自愿协议，自愿协议是目前国际上应用最多的非强制性的节能措施。

四、我国现行有关节能减排财税政策分析

（一）财政方面的不足

1．财政体制的缺陷。我国分税制的财政体制导致地方财力不足,尤其是落后地区的地方政府情况更为严重。地方政府的财力主要依靠当地大工业项目的税收,在片

面追求经济增长目标、大项目推动高速增长思想的指导下,地方政府的经济发展容易脱离国家产业的调整方向,产生重复建设,产能过剩,能耗和污染严重等问题。

2．节能减排资金有限。我国一些地方政府的预算资金安排中,用于节能减排的资金很少,目前能源节约技术的研发主要由企业承担,而新技术的研发和推广应用又有很大的不确定性,在缺少财政资金的支持和企业本身的融资能力较差的情况下,大量的节能技术很难得以实施,很多好的节能技术,节能产品难以得到推广和普及。

3．政府采购导向作用不明显。作为财政政策中能直接引导和调控节能行为的政策之一,政府采购政策应引导企业淘汰高能耗、低能效产品,生产能源节约产品。但调查显示,我国政府机构不仅节能产品很少,而且能源浪费严重,这对企业的生产和居民的消费倾向都有负的导向作用,不利于节能产品和节能项目的推广。

（二）税收方面的不足

目前我国的节能减排税收政策主要包括开发利用可再生能源、节约能源、提高能源使用效率、保护环境四个方面。促进节能减排的税收政策主要集中于增值税、消费税、企业所得税和资源税四个税种,采用的手段主要为低(零)税率、差别税率、退税、设备加速折旧、投资抵免等几方面。应该说,这些税收政策的实施对节能减排起到了一定的推动作用,但仍存在一些问题,主要表现在:

1．税收支持政策覆盖的范围较为狭窄

现有的税收政策无论是覆盖的范围还是支持的力度都与《可再生能源法》、《节约能源法》和《清洁生产法》等相关法律法规的要求有一定差距，比如对国家鼓励发展的太阳能、地热能、生物质能等可再生能源以及节能、环保技术设备的开发推广仍缺乏必要的税收支持政策。此外,对能源消耗行为的调控大多还是通过收费的形式进行，不利于发挥税收政策对节能减排工作的引导和促进作用。

2．支持方式相对单一,重点不突出,效果欠佳

我国现行税制中与节能减排相关的财税法规大都体现在增值税、消费税、企业所得税以及资源税等税种中，并且大多以减税、免税等直接优惠方式为主，而如投资抵免、加速折旧、提取准备金等可以引导纳税人调节生产经营活动的间接税收优惠措施却没有充分利用，容易促使纳税人行为短期化。

3．税收支持政策还没有形成完整的体系

一方面，分散在相关税种中的节能减排税收优惠措施过于零散，缺乏系统性与前瞻性，没有形成一套完整的体系，相互之间的协调配合作用难以充分发挥，弱化了税收调节作用。另一方面，合理的能源价格形成机制还未建立，利用税收杠杆调控能源消费、促进能源节约还有待加强。

4．法律级次比较低

我国现行的资源环境税费体系中，主要以收费为主，有限的税收调节也多以条例、规章的形式反映，集中作用于节能减排的资源税收和环境税收还不完善，上升到法律级次，作为宏观调控的主要工具还有待时日。

五、促进节能减排的政策研究

（一）促进节能减排的财政政策

1．健全公共预算投入政策

理论分析和国际经验表明，节能具有鲜明的公益性特征，由此决定政府必须予以扶持，而公共财政预算是政府推进节能事业发展的重要财力支柱。公共财政预算反映和体现了政府的政策意图，是国家宏观调控的重要工具，在未来预算结构调整和改革中，应该从政策到财力重视节能投入，为逐步建立一个节能型社会做出应有的贡献。

（1）在经常性预算中，设立节能支出科目，安排相应的节能支出预算。经常性预算中的节能投入主要用于下述四方面:一是节能科技的研究与开发。科技研发投入是衡量一国整体科技投入的重要指标，是推进科技进步、增强国家经济竞争力的关键所在。二是节能技术示范和推广。这是将节能技术变成生产力、推动节能科技进步的重要一环，政府亦肩负着组织、协调和引导的作用。因此，政府预算需安排必要的资金，以引导能源效率技术的推广应用。三是节能教育和培训。四是节能管理监督体系建设。

（2）在建设性预算中，加强财政的节能投资力度。政府为了发挥支持节能的政策导向作用，也应安排必要的财政节能投资，以促进全社会节能事业发展和能效水平提高。具体建议包括三方面:一是逐步提高节能投资占预算内投资的比重。二是预算内节能投资要更多地利用贷款贴息方式。近年来中央一级和某些地方选择一些节能项目，通过专项贴息贷款方式予以支持，深受企业欢迎，取得了明显的投资效果，进而有力地推进了我国节能的发展。这一做法值得肯定并在今后予以进一步推行。三是要选择一些特殊重要的、投资数额巨大的国家级节能项目，国家财政可采取直接投资的方式予以支持。

（3）完善政府间转移支付制度,设立中央对地方的节能专项拨款。政府间转移支付制度是公共财政体系的一个重要内容，是市场经济国家的通行做法。政府间转移支付是在各级政府之间或不同地区的同级政府之间通过财政资金的无偿拨付调节各项预算主体收支水平的一项制度。它是公共财政体系的一个重要内容,是市场经济国家的通行做法。其目标是纠正或调整地区间纵向失衡、纠正或调整地区间横向失衡、纠正或调整与公共物品提供相关的外部性、使地方政府的支出同中央政府的目标协调一致。一方面,中央的节能专项拨款主要是向中西部地区的能耗大省和节能大省倾斜,避免平均分配;另一方面,中央节能专款应采取科学、规范、透明的方法进行分配,避免“暗箱操作”和拨“人情款”,要制订周密的规划,进行安排使用资金,要把钱花在最急需的节能项目上,不得挪作他用。

（4）完善财政补助措施,加大对节能科技创新的支持。一是进一步提高科技进步对节能减排的贡献度。加快科技体制改革,建立“以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合”的技术创新体系。扩大财政创业风险投资,对风险高、具有重大意义的节能新技术,采取风险投资的方式予以支持。用好节能减排奖励资金,加大对节能技术改造项目的支持,切实改变重点产品能耗过高、重大节能技术运用不够的局面。产业研发资金也要向节能减排倾斜,并且要集中资金,形成合力,争取重点突破。二是合理使用中央“以奖代补”资金。三是加大对节能产品生产企业的支持力度。目前,许多发达国家在发展循环经济、促进节能减排过程中,通过财政补贴对相关企业予以支持。我国对开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴,如利润不上缴、减免税收、先征后返等,但对相关企业的鼓励与支持效果甚微。构建节能减排体系,需要经常性的

2．制定有利于节能减排的政府采购政策

政府采购是促进节能减排发展的重要政策工具。我国政府应把有利于节能减排发展的环境保护、生态平衡、资源节约与合理开发利用等特定政策目标纳入政府采购的通盘考虑。政府可制定相关的采购政策来促使市场鼓励再循环利用。政府在其需要采购的众多商品和劳务中应优先选择节能减排产业的产品，促进节能减排产业产品的消费，以此影响消费者消费方向和企业的生产方向，从而促进节能减排产业的发展。

（1）加大节能产品认证力度，这是做好节能政府采购工作的前提和基础。所谓节能产品是指符合与该种产品有关的质量、安全等方面的标准要求，在社会使用中与同类产品或完成相同功能的产品相比，它的效率或能耗指标相当于国际先进水平或达到接近国际水平的国内先进水平。今后必须加大节能产品认证工作的力度，扩大产品品种范围，为规范节能产品市场和纳入政府采购做好技术准备。

（2）积极稳妥地推进节能政府采购工作。鉴于节能产品的广泛性和复杂性，以及节能政府采购是一项全新的工作，应该实行“先易后难，逐步推进”的原则。中央政府机构要率先垂范，同时要选择部分地方，开始就要着手进行节能政府采购试点，以后随着条件的成熟再逐步扩大到全国所有地方。节能政府采购一开始不宜范围太宽，先选择那些社会需求量大、节能效益显著的产品纳入政府采购范围，以后再逐步拓宽范围。

（3）实行集中采购招标模式。因为集中采购是以采购产品目录为标准，而研究节能政府采购的实质恰恰是应该将那些节能产品纳入政府采购的目录，以强制实行。节能产品的政府集中采购可分为两种情况:一是政府集中采购机构的采购，它一般以通用节能产品采购为主，如照明产品、家用电器等;二是部门集中采购机构的采购，它一般以有关部门有特殊需要并且具有批量的节能产品采购为主，如风机、水泵、变压器等。

（4）试行节能产品的协议供货制度。通过一次招标为有共同需求的各单位确定中标供应商和中标产品，并在一定时间期限内有此需求的单位直接向中标供应商采购。这种采购方法已成为国际潮流，国外称为“长期供货合同”或者“协议合同”，我国叫做“协议供货制度”。从2002年在中央单位试行，目前被地方广泛使用，它既有利于选择合适的产品和价格，也有利于提高政府采购效率。因此，节能政府采购也可以试行这种办法。在具体实施时，可考虑把节能产品的中标价格作为最高限价，为解决协议期内价格变化问题，采购单位要在竞争基础上，就价格进行再谈判，确定具体中标产品。

（5）建立审查和仲裁机构。负责处理供应商行政诉讼和复议等事项,这是开放政府采购市场、规范政府采购行为的必要保证。并建立节能和环境标志产品政府采购评审体系和监督制度,保证节能和绿色采购工作落到实处。

3．借鉴国外经验，制定财政补贴措施

加大对节能科技创新的支持一是进一步提高科技进步对节能减排的贡献度。加快科技体制改革,建立“以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合”的技术创新体系。扩大财政创业风险投资,对风险高、具有重大意义的节能新技术,采取风险投资的方式予以支持。用好节能减排奖励资金,加大对节能技术改造项目的支持,切实改变重点产品能耗过高、重大节能技术运用不够的局面。产业研发资金也要向节能减排倾斜,并且要集中资金,形成合力,争取重点突破。二是合理使用中央“以奖代补”资金。三是加大对节能产品生产企业的支持力度。目前,许多发达国家在发展循环经济、促进节能减排过程中,通过财政补贴对相关企业予以支持。我国对开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴,如利润不上缴、减免税收、先征后返等,但对相关企业的鼓励与支持效果甚微。构建节能减排体系,需要经常性的直接财政补贴的支持。因为开展节能减排的企业最初往往本大利微,可以考虑采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等补贴措施,支持节能减排企业发展。

（二）促进节能减排的税收政策

税收是调节经济的重要杠杆，在促进节能减排和推进我国“两型”社会建设中，必将发挥重要作用。当前，我国节能减排面临繁重的任务，需要国家进一步通过多途径多手段的使用大力推进节能减排，税收应该大有作为。

1．调整消费税强化节能减排作用

（1）科学界定消费税的征税范围。

根据目前的情况，应调增消费税征收范围，将目前尚未纳入课税范围、不符合节能技术标准的高耗能产品、资源消耗品以及其他高污染能源(主要是煤炭)纳入征收范围，且适用高税率；把高能耗、污染大的产品列入消费税的征收范围，对以不可再生资源为原材料的奢侈品课以重税，对节能、环保型消费品则降低税率或减免征税。如将一次性塑料包装物列入征税范围，以利于环境保护，对环境污染较大的电池征收消费税等。

（2）实行差别税率。提高现行汽油、柴油、燃料油等能源的适用税率，且对污染程度不同的燃料实行差别税率，对汽油、柴油的档次加以划分，品质越高的税率越低；对无铅汽油和含铅汽油分别征税，且后者税率较高。同时为使税收与价格发生联系，采用从价定率征收；提高大排气量轿车的消费税税率，适当降低低排气量汽车、摩托车税率等。

（3）运用消费税优惠政策。适当调整消费税优惠政策，对符合节能标准的节能产品减征消费税，从而引导消费者选择资源消耗较少和污染排放较少的消费方式。

（4）将消费税改成价外税的形式。我国目前采用价内税形式，形成了应税消费品价税不分的情形，影响了价格透明度和税收公开，也使消费者购买物品所付的款项无法区分价款与税款。既侵害了消费者知情权，极易导致误解，也模糊了消费税价格信号的作用，削弱了其抑制污染产品消费偏好的功能。应改成价外税，让消费者感受到纳税的负担，自觉调节他们的消费行为和方式。

2．开征环境税

开征环境税已成为目前国家重点推进的税收政策之一，有关部门提出了根据“受益者付费”原则进行普遍征收的一般环境税、由“污染者付费”为原则进行补偿征收的污染排放税和由“使用者付费”为原则进行消费性征收的污染产品税等三种备选方案。我国现行税制没有就环境污染行为和导致环境污染的产品征收特定的环境类税种，目前国家治理环境污染主要是采取对水污染征费，对超过国家标准排放污染物的生产单位征收排污费和生态环境恢复费。由于目前对污染物的收费标准过低，不少企业宁愿交排污费而不愿治理污染，这种方式缺乏税收的强制性和稳定性，环保成果难以巩固和扩大。因此,应当开征环境税来替代排污费等行政性收费,同时,对含铅的汽油也征收环境税。这样不仅能在一定程度上遏制和减少污染物的排放,而且还有资金上的保障。开征环境税,主要从几个税制要素来研究:

（1）征税对象。可以暂时先将工业污水、二氧化硫、二氧化碳、工业固体垃圾以及超过国家环保标准的噪音作为课税对象,待条件成熟后,再进一步扩大范围。

（2）税基。以污染物的排放量及浓度作为税基,即按照纳税人某种活动所产生污染物的实际数值或估计值来计税。这不仅可以刺激企业改进治污技术,减少废物排放,还可以让企业自主选择治污方式,以实现资源的优化配置。

（3）税率。环境税的税率应当适度,过高会抑制生产活动,过低则难以使外部成本有效地内在化,不能起到节能减排的作用。因此,可以采用弹性定额税率从量计征。

（4）征管方式。环境税属于特定行为税,政府部门应按照“专款专用”的原则,严禁挤占挪用,确保环保资金的使用效益。作为环保部门,其职能应与税务部门的职能不相冲突,前者负责对污染源进行监测并及时提供计税的有效信息,后者则负责税

款的征收。

（5）税种归属选择。为在开征环境税初期有效引导各地方加快改革实施进程、强化征收管理,可将环境税列为中央税。随着改革的推进,地方政府能够运用资金进行有效环保投入,可以考虑将环境税列为中央和地方共享税。

3．调整和完善资源税，使其成为资源环境税制的主体税种之一

（1）扩大征税范围。以现行征税范围为基础，逐步延伸到森林、草原、淡水等自然资源。对不可再生、非代替性、稀缺资源、土地资源，以及开采后对植被破坏严重的地面资源，如黏土、砂、石等，实行课税，以有效的保护我国现有的资源环境。将土地增值税、耕地占用税并人到资源税，以一定时期社会总产值中的相关经济指标为基础，计算土地的平均产值，结合土地级差，制定单位税额，实行从量课税。加征碳税，碳税是一个混合型税种，它的税率设计一半由该能源的含碳量决定，一半由该能源的能源构成(指能源的发热量)来决定。不同的能源由于有不同的含碳量和不同的能源构成，会有不同的税负。所有固体的和液体的矿物能源包括煤、石油及其各种制品都要按照其含碳量缴纳该税的碳税部分。从理论上来看，碳税的实施能很好地减少碳排放，减缓和阻止全球气候变化，保护环境并节约能源的作用。

（2）将现行的以销售、自用数量计税改为以销售或视同销售的价格从价计征，将单一对采伐环节征税扩大到对使用环节按购买价征税的双向调控。从量征税不受价格变动影响，但却与课税对象的量有直接关系。而从价征税是以征税对象的价格为标准，按一定比例计征的税。后者受价格变动的影响明显，与征税对象的数量也有紧密关系，其与差别比例税率配合，可以调节产品利润和产品结构，影响价格水平，最终推动节能减排工作的实施。

（3）提高税率。由于资源税的低税率，导致了我国资源产品被廉价甚至无偿的使用，我国的低价资源实际上是在补贴世界上其他国家。提高资源税率有利于调整资源产品的价格，保护我国的资源产品。

（4）调整优惠政策。激励性的政策措施是必要的，但如果政策力度较小，则其调节效果不明显，企业和纳税人感受不到国家的政策导向所在。相对而言，惩罚性的政策措施，即使只有微弱的惩罚，企业和纳税人也会很敏感的觉察到。因此，在促进节能减排的政策选择中，一方面要加大税收优惠的力度，另一方面，要选择开征一些具有惩罚性的税收，运用一些惩罚性的措施。

4．开征必要的新税种,逐步完善节能减排的税收体系

从长远看,还必须考虑在适当的时机开征新税种,通过税制的整体优化,实现经济发展模式的根本转变,根本解决我国经济发展中的资源环境问题。这方面既要借鉴国外的有益经验,又要考虑实践的可行性,应采取循序渐进、分批开征的方法,按照“重污染、先征管”,“先试行、再推广”的原则,例如水污染税、大气污染税、污染源税、噪音税、生态补偿税等。比如:

（1）水污染税

治理水污染是我国的重要战略方针,开征水污染税具有重要的现实意义。水污染税可以考虑以我国境内的企事业单位、个体经营者及城镇居民排放的含有污染物质的废水为课税对象。以排放废水的单位和个人为纳税人。对企业(含生产经营单位和个体经营者)与居民个人应分别采取不同的征收办法。对企业排放的废水,应以实际排放量为计税依据,实行从量定额课征。根据企业排放废水所含污染物质的成分和浓度不同,以及对环境的污染、破坏程度,按照废水中各种污染物质的含量设计具有累进性的定额税率,使税负与废水污染物质的含量呈正相关变化。

（2）空气污染税

对我国境内的企事业单位及个体经营者的锅炉、工业窑炉及其他各种设备、设施在生产活动中排放的烟尘和有害气体为空气污染税的课税对象。对特定消费品如汽油、柴油、碳等产品征收硫税或碳税,以排放烟尘、扬尘和有害气体的单位和个人为纳税人。在计税方法上,应采取与水污染税相类似的办法,即以烟尘和有害气体的排放量为计税依据,根据排放烟尘及有害气体的浓度设计累进税率,从量课征。生态环境是人类生存和发展的基本条件。良好的生态环境既是生存之需,又是发展之本。保护和建设好现有生态资源是实现可持续发展的基础和前提。无论是从子孙后代的可持续发展考虑,还是从国家政策导向的考虑,都应将循环税收体系的建立纳入我们的视野,这是一个现实而迫切的选择。从目前我国经济发展面临的形势和长远发展战略来看,现阶段应以调整现行税制为主,促进产业结构的调整,严格限制资源浪费、污染严重的产业规模和布局范围,实现既定的节能减排目标;而从长期看,应当通过开征必要的新税种,逐步完善循环经济的税收体系,以高新技术改造传统产业,逐步以低能耗、低排放、无污染产业取代高能耗、高污染产业等,提高能源的利用效率,减少环境污染,提高社会经济的可持续发展能力。

5．建立促进节能减排发展的税收优惠政策体系

税收能否有效地支持和促进节能减排的发展，在一定程度上取决于税收优惠机制是否科学。建立科学的税收优惠机制，应从经济利益方面着眼，从全社会角度计量和考虑综合效益，促进环境、经济和社会效益的有机统一，形成促进节能减排发展的税收优惠政策体系：一是确定好税收优惠政策的着力点，把有利于改善环境和提高资源综合利用效率的高新技术、环保技术的发展作为税收优惠的重点；二是统一税收优惠政策的适用主体，即不论是何种经济实体，只要其生产经营活动和行为符合节能减排发展要求，都应给予一视同仁的税收政策优惠；三是科学运用税收优惠方式，既包括直接优惠，也包括间接优惠；四是建立税收支出管理制度，正确评价税收优惠政策的实施效果，并据此确定某项税收优惠政策效用的大小或取舍。

（1）在所得税方面。对生产和制造节能设备或产品的企业,给予一定的企业所得税间接优惠。加大对节能设备和产品研发费用的税前抵扣比例,对生产节能产品的专用设备,可以实行加速折旧法计提折旧对购置生产节能产品的设备,可以在一定额度内实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策。对企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入，在计征企业所得税时实行减按90%计入收入的减计收入税收优惠政策。允许节能产品生产企业、清洁能源企业、污染治理企业、环境公共设施以及环保示范工程项目加速投资折旧。

（2）在增值税方面。对关键性的、节能效益异常显着且价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品,国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠政策对个别节能效果非常明显的产品,在一定期限内,可以实行增值税即征即退措施。

（3）调整进出口关税政策。在进口税收方面, 可以考虑,对境外捐赠人无偿捐赠的、直接用于节能产品生产的仪器、设备和图书资料,免征进口关税和进口环节增值税消费税；在合理数量范围内,进口国内不能生产的直接用于生产节能产品的设备,免征进口关税和进口环节关税和进口环节增值税；对国内确实不能生产或技术上达不到要求、将用于节能产品生产、节能效益非常显著的重大设备,免予征收关税和进口环节增值税。对能耗较大的产品,出口时不仅可以不给予退税,还可以加征能源消耗附加税,对在我国进行进料加工复出口而消耗能源较大的产品,不得免征进口关税和增值税的进项税抵扣。对能耗较大、污染物排放量较大的企业,无论是否是在开发区和经济特区,都不得给与相关税收优惠措施。可以考虑:可以考虑根据国家能源政策导向,调整出口货物退税率,对鼓励类的出口产品,适当提高退税率,对限制类出口产品的退税率,适当予以降低甚至取消。将不符合节能减排标准的部分产品列入加工贸易禁止类目录。

（4）鼓励节能技术推广的税收政策方面。对从事节能技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入,免征营业税;对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入,可免征或减征企业所得税和个人所得税

（5）运用税收优惠政策,支持建立科技发展准备金制度。允许与节能减排密切相关的高新技术企业按照销售或营业收入的一定比例设立各种准备金,如风险准备金、技术开发准备金、新产品试制准备金以及亏损准备金等,用于研究开发和技术更新,并准予在所得税前据实扣除。对具有发展科技愿望但经济实力不足的企业,允许按销售或营业收入的一定比例提取科技发展基金,在规定时期该项资金必须用于研究开发、技术革新和技术培训,基金存款收入免征营业税和所得税。对于使用先进设备的企业或有国际比较优势产品的企业所使用的先进设备或为研究开发活动购置的专供科研开发使用的设备或建筑物,实行加速折旧政策。对从事节能减排科技开发的投资与再投资实行投资抵免政策,允许企业按研究开发费用的一定比例从应纳税额中抵缴所得税,将购进国产设备抵扣所得税办法中抵免期限改为无限期。

（三）完善节能减排配套措施

为了充分发挥财政政策在政府节能减排方面的积极作用和效率,还需要协调与其他政策措施和手段之间的关系,做好相关的配套措施。

1．发挥金融杠杆作用。央行应与环保总局等相关部门逐步把企业环保审批、认证、先进奖励等信息纳入企业信用信息基础数据库,同时还应积极引导商业银行严格限制对高耗能、高污染及生产能力过剩行业中落后产能和工艺的信贷投入,利用金融杠杆调控企业节能减排。

2．发挥价格杠杆作用。通过市场竞争和价格变化,让行业和企业自主确定产业结构的发展方向,通过资源使用的市场价格差异有效引导市场投资将产业资源更多地流向资源消耗低、环境保护好的产业行业。

3．建立健全法规。制定节能减排的相关法规将在很大程度上增强企业节能环保的意识。全国人大应抓紧出台《节约能源法》(修订)和《循环经济法》,抓紧制(修)订配套法规。组织制定16个高耗能产品能耗限额强制性国家标准,制(修)订16项节能设计规范、21项节能基础及方法标准及17种终端用能产品(设备)能效标准。

加强对节能减排的监督,建立并实施科学、统一的节能减排统计指标体系和监测体系。国家制定的节能减排的措施在实施中要加大监督力度,对未按要求采取措施的企业向社会公布,并要求其限期整改。

4．加强与其他各项政策相互协调。加强节能环保领域金融服务,鼓励和引导金融机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持,优先为符合条件的节能减排项目、循环经济项目提供直接融资服务。研究建立环境污染责任保险制度。在国际金融组织和外国政府优惠贷款的排中,进一步突出对节能减排项目的支持。环保部门与金融部门要建立环境信息通报制度,将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统。同时,培育专业性的节能减排监测、审核中介机构,保证国家节能减排财政资金的使用效率。

5．强化污染防治。增加安排国债资金和中央预算内资金支持城镇生活污水、垃圾处理及危险废物处理设施建设。继续加大重点流域、重点行业以及农村污染治理力度。对非正常停运脱硫设施的电厂扣减脱硫电价,并实施处罚。

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【注释】

[1]杨锦琦，江西省社会科学院产业经济研究所副研究员。