文化政策建设和改革目标

二、文化政策建设和改革目标

由于舞台艺术兼具意识形态的属性，这就决定了国家重视对其发展方向引导的必要性和决定性。国家的文化政策建设在很大程度上影响和决定了当前舞台艺术发展的现状和格局并指引着其发展方向。要想从根本上分析形成舞台艺术发展的现状的原因，就要梳理文化政策建设的脉络，探索国家进行文化体制改革的目标。

（一）国家相关政策建设决定了舞台艺术发展走向

从我国文艺管理体制变迁上分析，其发展大致可以笼统地划分为四个阶段:1949—1977年为第一阶段，这一时期重点是院团事业管理体制的确立；1978—1992年是第二阶段，受经济体制改革的影响，院团发展也出现改革的骚动，这一时期的重点是现国有院团改革的探索和民营艺术表演团体的产生；1993—2002年是第三阶段，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，院团改革进入整体推进阶段；2003年至今是第四阶段，文化事业和文化产业概念的提出使国有院团体制改革进入深化阶段，民营艺术表演团体逐步发展壮大并成为一支重要力量。

1.第一阶段:国有院团管理体制和基本布局的确立

建国初期，我国艺术团体大致分为两类:党和政府直接领导的、在战争中成长起来的革命文艺团体和由民间艺人组成的民间剧团，革命文艺团体完全隶属党和政府，民间剧团则完全依赖市场谋生。在当时，我国管理舞台艺术的体制来源大致有两个:一是党在战争年代管理文工团经验的积累和延续；二是对前苏联制度模式的借鉴，这就成为建国初文艺高度集中管理的制度基础。1951年5月，政务院发布《关于戏曲改革工作的指示》，提出“改戏、改人、改制”的号召，正式拉开新型文艺管理体制建设的序幕。1951年，文化部召开两次会议，决定:中央、各大行政区、大城市设剧院或剧团；各省及中等城市设剧团或剧场为主的文工团；专区设以演剧或演唱为主的综合性文工团；同时规定了全国话剧、歌剧团等院团的总数。这一时期，我国逐步建立起了以行政等级制度为基本结构的中央集权式的戏剧管理制度。1957年以前，文化管理的行政权力主要集中在中央政府的文化管理部门，对全国院团实行垂直式的“条条管理”办法。1957年，文化部在给中央《关于今后文化工作的方针任务和改进体制下放干部的报告》中提出，“文化事业管理上的主要缺点是文化部集中过多”，提出除部分院团由文化部与地方政府双重管理外，其他一律交地方政府管理。⁽¹⁴⁾从此以后，中央垂直管理和地方管理的双系统模式成为我国文艺管理体制基本格局，一直影响至今。在这一时期中央政策指导下，浙江省的文艺院团按照行政区划建设发展格局逐步建立起来。据统计，解放初，浙江全省仅有28个旧剧团，到1951年全省专业戏曲剧团就发展到了71个，而到1953年全省职业戏曲剧团进一步增加到了118个。

2.第二阶段:国有院团改革的探索和民营艺术表演团体的产生

1979年10月，邓小平在中国文学艺术工作者第四次代表大会上的祝词中，提出了新时期我国文学艺术事业发展的一系列指导方针，奠定了国有院团改革发展的理论基础。80年代以来，随着我国改革开放的全面推进，在经济体制改革影响下，国有院团改革提上日程并成为一根主线贯穿至今。在1980年召开的全国文化局长会议上，针对困扰院团的平均主义和“大锅饭”现象，提出要有步骤地改革文化事业体制，改革经营管理制度。1981年，著名京剧表演艺术家赵燕侠承包北京京剧团并在全国引起强烈反响，此后“承包制”在全国许多院团中推行开来。1985年，中央办公厅、国务院办公厅批转了文化部《关于艺术表演团体的改革意见》，艺术表演团体改革正式纳入到各级党和政府的工作日程。《意见》明确指出国有院团在体制和管理上的弊端和不足，明确了调整院团布局、加快体制机制改革等一系列政策。根据文件精神，各地进一步推进院团承包制，并对艺术表演团布局进行了调整。这一时期，浙江的文艺院团大约保持在90家左右。1988年，国务院批转文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》，在总结前一阶段改革工作的基础上，详细阐述了允许发展多种所有制形式的艺术表演团体体制问题。具体提出四点:一是在艺术表演团体组织运营上，逐步实行“双轨制”，除少数剧团由政府主办外，大多数国有院团应当采取多种所有制形式，由社会主办；二是进一步推进人事、分配等内部机制改革；三是建立完善的文化市场体系；四是政府文化主管部门对国有院团实行间接管理。在改革政策影响下，浙江的国有艺术表演团体改革加速，其中亮点就是民营艺术表演团体开始崭露头角。

3.第三阶段:国有院团改革发展进入“整体推进”阶段

1992年邓小平同志视察南方重要谈话的发表和党的十四大的召开，标志着我国改革开放和现代化建设进入了一个新阶段。1992年党的十四大确立了“社会主义市场经济”的改革目标，我国经济领域全局性的改革框架逐渐明朗。党的十四大对文化建设提出了“改革剧团体制，集中力量办好代表国家级艺术水平的剧团”的要求。1993年，文化部下发《关于进一步加快和深化艺术表演团体体制改革的通知》，根据建立社会主义市场经济体制的新形势，对院团改革提出新的意见。一是继续调整布局结构，鼓励和提倡社会办团。二是搞活内部经营机制，改善经营管理，健全院团法人制度，培育演出市场。1994年，文化部颁发《关于继续做好艺术表演团体体制改革工作的意见》，进一步强调和明确国有院团体制改革的重要内容是建立充满活力的运营机制，要求在抓繁荣促精品实践中推动艺术表演团体内部机制改革。1994年起，文化部连续3年对中直院团进行改革，改革遵循了以建立科学合理的布局结构、建立充满活力的运行机制、建立长期稳定的经费来源为三项基本内容的宏观思路。通过改革调整了结构布局，确立了演出补贴制度、院团长负责制和院团人员的考核聘任制，在全国产生了积极的示范作用。1997年，文化部下发《关于继续深化艺术表演团体体制改革的意见》，进一步推动国有院团改革，合理调整布局，继续鼓励社会办团。在这一系列改革措施推动下，浙江国有院团发展出现新动向:一方面，在管理体制上，也逐步建立了院团长负责制和院团人员考核聘任制，演出补贴制逐步推广，改革逐步深化；另一方面市场经济大环境的作用开始显现，一部分没有演出市场的国有剧团逐步淡出历史舞台。

1999年，党中央提出“三个代表”重要思想，将建设先进文化作为社会主义建设的一项重要内容，文化工作的战略重要性彰显。以体制创新来推动文化生产力发展，推动先进文化建设已经成为时代的召唤。2000年2月18日，由文化部负责编制的我国第一个文化产业中长期发展规划《“十五”文化产业发展规划》的基本思路出台，鼓励社会资本进入演艺业，实行转企改制。同年10月，中国共产党第十五届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”概念，要求完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展。这一概念的提出标志着我国对文化产业的承认和对其地位的法律意义上的认可，对于文化体制改革具有决定性的作用。

2001年，李岚清同志在中直院团改革和创作座谈会上指出了艺术院团改革的三大目标:一是确立自主经营、独立运作的文化实体地位，不断加深社会化过程；二是建立科学高效的现代管理制度，不断增强市场竞争的综合实力；三是遵循艺术规律和市场规律，树立精品意识和品牌意识，合理配置使用艺术资源，形成弘扬民族文化、扶持高雅艺术的良性机制。关于院团改革工作的重点，李岚清同志归纳为“一个班子，四个机制”。“一个班子”就是要抓好艺术院团领导班子建设；“四个机制”就是在艺术生产机制、市场营销机制、分配激励机制、多渠道的集资机制等方面形成良好运行机制。国有院团改革发展的指导思想日趋成熟。

4.第四阶段:国有院团改革发展深入阶段

2002年党的十六大进一步明确了文化事业和文化产业的概念，我国文化体制改革步伐明显加快，文化体制改革的目标、意义、主要任务和实施重点更加明确。2003年，中办和国办转发了《中宣部、文化部、广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》，正式启动文化体制改革省市试点（9个地区、35个文化单位）工作，明确提出“经营性文化企业建立现代企业制度”的发展方向。2005年3月，财政部、海关总署和国家税务总局下发《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业的若干税收政策问题的通知》，对实现转企改制的国有院团制定了优惠的税收政策。同年4月，国务院发布《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，提出逐步形成以公有制为基础，多种所有制经济共同发展的文化产业格局，鼓励和支持非公有资本进入艺术表演等领域。同年11月，文化部、财政部、人事部、国家税务总局联合发出《关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见》，这一文件的出台具有划时代的意义。它明确指出民营艺术表演团体是社会主义文化事业的重要组成部分，是社会主义精神文明建设的重要力量。《意见》内容涉及了市场准入、演出审批、财税支持、资格认定和职称评定、参与对外文化交流、人才培养、舆论支持等方面，以期通过政策导向的力量，让不同所有制的文艺表演团体能够平等竞争，良性互动，进一步调动社会力量和民间文艺工作者参与文化建设的积极性，大力发展文化产业，共同开创文化事业建设的新局面。这一时期，浙江省的民营艺术表演团体迎来真正意义上的大发展局面。

2006年6月，文化部又出台了《关于完善审批管理促进演出市场健康发展的通知》，提出从事京剧、昆曲等剧艺术种类演出的民营艺术表演团体，可以作为民办非企业单位向文化部门申请营业性演出许可证。《通知》进一步鼓励民营文艺表演团体的发展，增强演出场所活力，降低演出经营成本，简化行政审批程序，促进演出市场格局的调整。2006年9月，中共中央、国务院颁发《关于深化文化体制改革的若干意见》进一步明确了文化体制改革的思路和方针，加速了我国文艺表演团体体制改革的进程，其后《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》和《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》相继出台。党的十七大提出了“推动文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新高潮”的号召，就我国文化体制改革提出了明确的方向。在十七大精神指导下，我国国有文艺院团体制改革加速，改革路线图和时间表逐步清晰，改革配套政策也逐步完善。2008年1月，国家发改委、文化部、公安部、监察部、财政部、税务总局、广电总局、体育总局、工商总局九部委出台了《关于构建合理演出市场供应体系，促进演出市场发展繁荣的若干意见》，为我国舞台艺术发展构建了良好的外部环境。2009年6月，文化部下发《关于促进民营艺术表演团体的若干意见》，就进一步推动民营艺术表演团体发展提出具体意见和建议。大力推进民营剧团发展寓意深远，它既能丰富人民群众文化生活，推动演艺产业发展，同时又为国有院团体制机制改革提供了新思路。2009年7月，中宣部、文化部下发《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》，系统总结了党的十六大以来国有文艺演出院团体制改革的实践经验，提出了深化改革的一系列新思路、新举措，成为当前和今后一个时期国有院团体制改革工作的根本指南。《意见》的推出表明我国国有文艺院团体制改革进入攻坚期，更为明确和清晰的时间表、路线图浮出水面。自此，国有艺术院团发展进入一个全新的发展阶段。2010年5月，浙江省属3家国有院团转企改制，标志着浙江国有院团体制改革取得突破性进展。

（二）浙江文化政策建设保证和促进了舞台艺术的繁荣发展

1.宏观政策建设

浙江的文化政策建设以中央文化政策精神为指导，同时结合浙江的地域特色和优势制定和落实。自1999年浙江文化大省建设战略实施以来，浙江加快文化政策建设，从宏观上指导舞台艺术发展，同时从资金投入、人才培养上加以强化，构建了独具特色的浙江舞台艺术发展之路。在宏观政策上，2000年浙江出台了《浙江省建设文化大省纲要》，标志着浙江省委、省政府对于文化建设和相关文化体制改革问题的第一次定位，以及浙江文化体制改革开始逐渐地从过去的局部探索向全面推进转变。⁽¹⁵⁾党的十六大以后，浙江作为文化体制改革试点省份，文化体制改革进入全面部署阶段。2005年，浙江省委通过了《关于加快文化大省建设的决定》，2008年通过《浙江推动文化大发展大繁荣纲要》，使浙江的文化发展建设思路更加清晰、深刻和全面，舞台艺术发展迎来前所未有的机遇。

2.国有院团相关政策建设

国有院团的政策建设主要体现在政府拨款和人才培养等方面。在资金投入方面，2006年，浙江省财政厅和浙江省文化厅联合下发《浙江省省属艺术表演院团财政补助资金管理办法（试行）》、《浙江省省属专业艺术表演团体艺术投资管理办法（暂行）》，从资金上保证了省属院团的发展，充分调动了院团创作、演出的积极性。在剧种扶持方面，浙江省财政厅与浙江省文化厅于2006年连续下发《浙江省儿童艺术发展专项资金管理办法（暂行）》，《浙江省昆曲艺术专项资金管理办法》。2008年，浙江省教育厅下发《浙江省高雅艺术进校园活动管理办法》。在人才培养方面，2001年，浙江省文化厅下发《省级文化系统青年艺术人才培养专项资金使用管理办法（试行）》，推行“新松计划”，加大人才培养扶持力度。2008年，浙江省财政厅和浙江省文化厅联合下发《浙江省舞台艺术人才保护专项资金管理办法（试行）》，进一步营造了舞台艺术人才培养的良好环境，调动了艺术人才工作的积极性。这一系列政策的实施，对于我省舞台艺术发展起到了积极的作用。各市县也根据中央及省里指导精神，结合本地艺术表演团体发展现状，制定相应政策，支持院团发展。

3.民营艺术表演团体相关政策建设

在省政府层面，2009年12月，浙江省人民政府办公厅下发《关于加快发展民营文艺表演团体的意见》，鼓励兴办民营艺术表演团体，加大对其在资金支持、人才建设、文化交流等领域的支持力度，加大服务力度，完善配套措施，使其在我省文化建设中发挥更大、更积极的作用。在主管部门方面，2003年1月，浙江省文化厅、公安厅联合下发《关于加强管理进一步促进演出市场健康有序发展的通知》，进一步严格监管制度，营造良好演出市场。2008年6月，浙江省文化厅、人事厅联合下发《关于民营文艺表演团体舞台艺术人才申报评审艺术专业技术资格工作的通知》，首次将民营文艺表演团体舞台艺术人员纳入全省艺术专业技术资格的评审范围。2010年，浙江省文化厅下发《关于对参加送戏下乡民营文艺表演团体实行演出场次补助申报事项的补充通知》，开始把民营文艺表演团体逐步纳入政府演出场次补助的范围。

（三）改革目标逐步确立

从国家文化政策建设发展的轨迹可以清晰地看出，改革开放以来，国家对于专业院团的改革一直贯穿始终，民营艺术表演团体则实现了从无到有的快速发展，实现这一变化的根本原因就是我国经济体制的改革。经过改革开放30多年的实践和探索，社会主义市场经济体制在我国逐步确立并日益完善，市场经济意识成为广大群众的共识。随着社会主义经济建设和民主政治建设的推进，当今我国社会的发展出现了经济成分和经济利益多样化、社会生活方式多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化。伴随着这些深刻复杂的社会变化，文化生长和发展的物质基础、体制环境、社会条件、传播手段等也随之发生变化，文化工作的环境、任务、内容、形式、对象等也随之发生变化。⁽¹⁶⁾舞台艺术建设作为上层建筑的一部分，其发展变革必然受制于周围各项因素的变化，显然，其当前的发展远不适应经济、社会的发展变化。从目前艺术团体管理体制看，大部分国有院团依旧保留事业单位管理体制，还带有明显的计划经济体制的烙印，与目前我国经济、社会的发展变革差距明显，这也是造成了我国舞台艺术发展滞后的主要原因，成为改革的主要动因。国家对经济体制改革认识的深化是文化体制改革的理论基础，从当前文化政策建设来看，国有艺术表演团体制改革的主要目的是解放和发展艺术生产力，通过改革来破除阻碍院团发展的体制机制障碍，改变以往缺乏生机和活力的状况，满足人民群众日益增长的文化需求，适应当今社会发展，为舞台艺术的持续发展和长期繁荣提供制度保障。按照国家整体改制工作部署，下一步改革的主要工作是按照创新体制、转换机制、面向市场、增强活力的要求，继续推动文化体制改革在重点领域取得进展。对文艺团体来说，推进国有院团体制改革的总体要求是所有文艺院团都要面向市场、服务群众，进行体制机制全面创新，进一步解放和发展演艺生产力。也就是说，舞台艺术要繁荣、演艺产业要发展，一个主要的途径就是要培育真正的市场主体，把一切能够进入市场的国有院团，逐步有序地变为演艺企业，这样才能为演艺产业发展奠定坚实的微观基础。因此，面向市场，培育新型市场主体成为改革的主要目标，转企改制是国有院团改革的中心环节和主要任务，放宽文化市场准入条件，鼓励非公有资本进入演艺领域则是民营艺术表演团体发展的必要条件。