三网融合背景下传媒内容监管的国际经验与启示
黄春平(1)
一、三网融合前传媒内容监管的基本格局与特点
一般而言传媒主要指传播各种信息资讯的载体，即信息传播过程中从传播者到接受者之间携带和传递信息的一切形式的物质工具。它包括承载信息的传输工具(即网络)与表现工具(包括传统媒体与新媒体等各种媒介形态)。这些工具包括电话，唱片，电影，广播，电视，手机通讯等。我们统称传媒。在传统的技术条件下，基本形成了印刷、广电、电信、互联网四大传媒类别。它们各自有着不同的内容监管模式。
对于这四大传媒的监管一般是基于不同的信号传输物理介质即传播平台的不同进行分类的，如电视台、有线网属于广电监管，通信网和互联网属于通信部门监管，视频类业务属于广电行业监管，通话和网络接入服务属于广电部门监管。由于各网络传输的内容或服务比较单一，所以一般以此分类来实现对基于该网络的内容业务的监管，并因此形成了典型的广电、电信监管模式。对此，学者Garry(1994)解释得很清楚:“不管制模式:此模式适用于印刷媒体;共同管制模式:此模式适用于电报与电话;公共受托人模式:此模式用以管理无线广播与电视;线缆模式:此模式是混合共同载具与公共受托人的模式。”(2)
其实，上述印刷媒介的内容监管主要是基于对言论出版自由市场的保护，政府的管控范围被限制到了边缘。而电报和电话等传播媒介被列入电信范畴，国家对其所有权和相关设施进行强烈限制，并沿用惯例性的逻辑以公共邮政服务的模式进行管理，但对其传播的内容几乎不做任何严格的法律限制。而广播电视从一开始就对其频率的所有权、使用权与所传播的内容进行了严格的规定，内容监管上实施的是有限度的言论自由。这样基本上形成了按照媒介技术划分的监管逻辑，其中言论自由度的不同导致各种类别的媒介有着不同的内容监管机制。
广电传输采取的是“点对面”的传输方式，其本质是公共信息传播，属于大众传媒范畴。而电信传输采取的是“点对点”的传播方式，本质是私人信息的传送(如美国1996年《电信法》将“电信”定义为:电信是指两个或多个具体用户之间传输用户选择的信息，而该等信息在发送与接收中的形式与内容并未改变)，属于私人通信工具范畴。所以，广电的监管特别强调的是内容的可控性，一般通过源头控制即对广电信号的安全输出来保障公共利益与文化安全。监管的关键是信号传输所形成的这个特定的节目内容平台的可控性。而电信监管主要是基于经济方面的反垄断。对于用户之间传送的内容一般实施通信自由。
随着数字、网络技术的快速发展，原有的广播电视网与电信网、计算机互联网出现了三网融合。从此三条分属不同产业部门的网络线路可以开展交叉业务:广播电视网除了提供广播电视节目服务外，还可以提供互联网接入、IP电话等服务;电信网除了提供电话服务外，还可以提供互联网接入、IP电视等服务;互联网除了向计算机终端提供服务外，还向手机、电视机等终端提供服务。而“数字技术的迅猛发展正在开辟出新的产业发展空间，但是也凸显了新的监管难题”。(3)典型的如:“过去管制传输工具的法律，特别是以邮件、电话、报纸、有线电视及广播电台为模式所发展出来的法规，在电子数字化的传播时代将产生法律不适应的窘境。”(4)事实上，这种监管难题涉及技术监管、行业监管、业务监管、内容监管等多个层面，但最迫切需要解决的是传输内容的安全问题，即内容监管问题。三网融合对传媒的内容监管构成了哪些挑战，欧美国家是如何应对的?我们能够吸取哪些经验与教训?这已经成为解决三网融合问题的关键。
二、三网融合后传媒内容监管面临的基本挑战
三网融合以后原有广电传输的视听内容已经突破了过去传输渠道的限制与控制，可以借助电信网、计算机网传输，同时后者也可以从事广电内容业务的经营。这种融合带来了传播方式和媒介形态的革命，使得传统媒介壁垒分明的边界走向消解，媒介内容的共享成为可能。三网融合以后带来了内容系统的融合，也有网络的融合及终端的融合。内容系统的融合导致新的内容业务大量出现;网络的融合则催生出大量新的传播渠道，并提升了渠道的传播功能;终端系统的融合使得受众不再是被动接收的一方，同时也成为主动的内容生产方。这种情况下传媒的内容监管出现了新的难题，具体表现在如下几方面:
(一)对传统分类监管模式的挑战
三网融合最大的一个后果是大大拓展了视听内容传播的渠道，使原来充当“载体”角色的运营商开始进入内容领域并提供视听内容服务，从而成为视听领域的“新准入者”。由此产生内容监管职责界限如何重新划分的难题。
在传统的广电、电信监管模式中，电信领域主要采取结构性管制，即主要针对基础设施加以管制，注重其社会普及性，管制的依据即它是国家公共事业(或者列为公共利益、公共服务);而在广播电视领域则主要采取内容管制，注重其社会文化功能，管制的依据是频谱资源的有限性。三网融合以后，由于传播渠道的互联互通，使传媒的边界逐步淡化与模糊，因而传播平台随之出现了新的变化:不同传播平台可承载同一内容，同一内容可由多个传播平台传输和接收。即作为传统通讯传输服务提供商的电信可以涉足内容服务，而作为内容服务提供者的广播电视能够提供宽频网络服务。不同的传输平台、传播渠道可以任意切换，这样，原有的依据传播平台确立的以内容特质为基础的(即结构性管制和内容管制)广电、电信监管模式该如何调整其内容监管尺度进行规范和统一，才能处理好新的内容业务比如IP电视、手机电视等?这是传媒内容监管模式的困境。
(二)对交叉准入内容管理的挑战
三网融合的最大特征是取消了过去的交叉准入限制，产生传输内容的融合。即它改变了以往某类媒介仅提供单一形态信息的特点，它将文字、图像、语音、影像等资料加以数字化并整合运用，使得媒介内容涉及了不同性质的媒介类别。大量的网络视频、音频以及彩信、图片等新业务将会出现。这样融合背景下的内容监管比原来的单一媒介的内容监管要复杂得多。典型的如媒介内容系统的融合使得交叉的内容业务(如IPTV、手机报、网络视频、手机电视等)不能明确地纳入管理视野，从而使管理主体很容易出现监管缺位的情况(5)。以手机视频内容为例，它本身就有通信和广播两种方式，通信网和广播网均可实现其信号传输，所传输的信号又同时包括视频、语音和数据三重服务。所以电信部门沿袭以往的监管思路，认为它属于通信监管，监管重点在“手机”;而广电部门则认为它只是多样化的接收终端形式之一，因为它传输的属于广播电视节目信号，应该按照广电方式监管，监管重点在“电视”。对于这些新出现的图片、文字内容和视听节目内容，是按照原有的电信和广电部门分别管理，还是统一协调管理?在内容融合的新形势下，各个管理部门如何协调并及时处理好各种融合内容?这是融合内容业务带来的一种新的挑战。
(三)对传统内容监管手段的挑战
对于传统的广电实施的内容监管有前端监管、中端监管和后端监管三种基本手段。
前端监管是直接规定和控制传媒的内容以及与传媒直接相关的产业的准入;中端监管是控制传媒内容的终审权和播发权，实际上也就是控制传播渠道;后端监管是对违反有关政策法规、损害公共利益的内容进行及时、有效的惩罚，实际上是一种事后监管。三者相互配合。
三网融合后，将催生出大量新的传播渠道和新的内容平台，加大内容监管的难度。一方面，原有的广电用户将大批量地接入互联网，使广电网的内容监管面临重大挑战。另一方面，Web2.0模式推广到其他网络后，大量的网民将通过传统互联网、移动互联网、广电网，不断地提供视听内容和创造视听内容，即受众的接受方式发生变化，由原来单一的接收终端逐步向多样化转变。受众既是网络内容的欣赏者(读者)，也是内容的制造者(作者)。特别是3G技术及智能手机终端的运用将更加助推这一情况的剧变，对视听内容的安全及监管的实时性、有效性产生极大的挑战。过去的准入控制、事前审查及媒介源头控制都将失效，在个体已经成为一个个独立的内容提供者和信息发布者之后事后追惩将带有相当大的难度，这些将彻底颠覆传统广电时代的内容把关与管理。新传播科技宣告了频谱资源稀缺性的终结，国家再也不能将确保清晰的讯号接收当做是介入广播电视管理的正当理由。对此，有论者质疑:“在广电和通讯产业汇流的情况下，个人普遍掌握了大规模复制与传播技术，在技术上还有无可能沿用原有模式实行政府直接监管?”(6)
针对以上挑战与窘境，到底应该强化原有的分类监控还是使用新的疏导方式来解决，欧美国家是如何处理好这种产业发展与内容安全问题的?下面我们不妨将三网融合背景下欧美国家传媒内容监管的若干经验加以归纳和分析。
三、三网融合后传媒内容监管的国际经验
三网融合以后牵涉到广电网、电信网、互联网的传播内容问题，但问题的根本与关键还是在于处理好广电网与互联网的传输内容关系，抓好三网中互联网的内容监管。欧美国家都建立了相适应的监管体制框架，这方面的经验我们试归纳如下:
(一)立法整合分类监管机制
从传媒的发展史来看，欧美国家的广电网、电信网、互联网三大网络最初本属于不同行业，由不同的政府部门来实施监管，这给三网的真正融合在客观上带来了政策壁垒。
“科学技术进步常常发生在法律变化之前，这是因为规制需要时间去实践，而技术总是不断变换着和前进着。但是从规制为变革者提供构架而言，它是媒介融合出现的一个关键因素”(7)。正因为规制能为变革者提供构架，所以为实现真正的三网融合，各国都积极应对，纷纷推出各种举措，整合原有的传媒管制框架。它们在监管创新上表现出的共同点是:“进行整合性管理的基础是法律。在英国、美国等国，都是首先在法律体系上做出修订和调整，从法律的角度为监管机构的融合提供依据，使管理机构对融合业务的管理有法可依，从而减少矛盾。”(8)
三网融合的雏形诞生于美国。为适应这种形势美国最早出台《1996年通信法》，“从法律高度上为融合的管理体制的形成奠定了基础”(9)。该法授权联邦通信委员会(FCC)对广播电视和电信业进行监管。FCC将内设的公共电信的监管机构与有线电视的监管机构合并，统一设立了一个“竞争监管局”，融合后的新机构将电信、广播电视和互联网统一纳入监管范围，统一政策，统一监管。它们之间的协调机构是通信业务机会办公室。正是通信法的确立，才整合了原来各自独立的监管体系，确立了FCC在内容监管上的统领地位。
英国是欧洲三网融合推行最早、也是推行相对较好的国家。英国出台了《通信法》，将先前5家管制机构(电信管制局、独立电视委员会、广播标准委员会、无线管制局和无线通讯局)合并成通信管理办公室OFCOM，实现对广电和电信的统一监管。加拿大通过了《加拿大广播电视电信委员会法》，将广播电视与电信业置于统一的监管机构CRTC之下，以保障行业发展的统一性和协调性。还有澳大利亚、新加坡、韩国等国家相继修改原有的通信法，成立统一的监管机构对广播、电视和通信实行统一监管。
统一的适用法有利于组织统一的管理机构，协调原有的监管部门，避免因分类监管造成的尺度不一、相互矛盾，政出多门、相互分隔，从而可以确保三网融合的顺利实现和内容监管职责的明确和到位。
(二)依据传输内容性质实行分别管理
三网融合以后将会方便各种内容进行传输，如何有效地监管这些内容，“过去的管制方法主要是通过稀缺媒介控制来实现的。但是，数字技术使媒介从稀缺走向丰富，原有通过媒介控制的方法正在逐渐失去基础。因此，必须对各种来源的内容进行管制。”(10)如何对各种来源的内容从源头上进行管制?欧盟的经验是对传输内容的性质进行区分，然后再进行宽严有度的监管。
2005年欧盟通过《视听媒体业务指令》，将电信、广播、互联网等网络传输内容(如IP电视、互联网广播电视、播客广播、手机电视和移动多媒体广播等各类新兴视听节目服务)分为“线形”和“非线形”业务，分开管理:对于线形业务(指向传统电视、互联网、手机等终端定时按照节目单传送的业务)则按照广播业务的模式进行内容管理，对于非线形业务(指按照用户的订制需求传送的内容，即点播形态的业务)则实施比较宽松的监管。
具体到欧盟国家内部，三网融合后的内容业务尤其是一些交叉性业务，他们也习惯于按照内容的性质将其列入广电模式进行监管。以IPTV为例，法国、德国、荷兰、比利时、瑞典都视为广播业务，而奥地利则视为内容业务，纳入一般媒体的管制框架，但也有个别国家如丹麦、芬兰、爱尔兰等目前暂还没有将其列入广播业务范畴，视为一般的通信传输管理(11)。
美国同样是如此。利用有线电视网络、卫星、广播电视网络传输影视节目都属于媒体局的管辖范围。而利用互联网络传输影视节目则需要对其进行业务界定——是有线电视服务还是信息服务，如属于有线电视服务，仍属媒体局监管范围，如属于信息服务，则属FCC放松监管的范畴。对此，美国1996年电信法对它们的业务准入许可有明确规定:该法第621条特别强调“任何有线电视运营商不得因其提供任何有线电视业务而被视作公共电信运营商或公共电信使用者进行监管”，同时该法第303条、第653条鼓励有线电视运营商经营有线电信业务，并明确规定无需另行申请许可证，但电信运营商要经营有线电视业务，则必须另行取得有线电视的业务许可。
(三)建立内容监管机构，统管融合内容业务
三网融合出现以后，各国都积极应对，纷纷推出各种监管举措。许多国家都在原有监管机制的基础上成立了专门性的内容管理机构或将新的融合业务纳入原有的内容管理机构之下。如美国的媒体局、英国的内容委员会、加拿大的广播电视电信委员会CRTC、澳大利亚的通信媒体管理局ACMA、新加坡的媒体发展局MDA、韩国的信息道德委员会ICEC、法国的最高视听委员会(CSA)等，这些机构都专门负责对广播内容的监管，很显然都属于广电监管独有的内容而与电信监管无关。
在这些专门性的内容监管机构中，具体情况有异。如美国的媒体局附属于统一的监管机构FCC之下，专门负责除电信业务之外的广电内容的监管。而英国的内容委员会则附属于统一的监管机构OFCOM之下，专门负责广播的内容监管。相反，加拿大和澳大利亚的内容管理机构除了管理广播电视内容之外，还同时负责兼管电信业务。可见西方国家成立这些专门性的内容监管机构一方面是为了对传统媒体的内容继续保持管控，另一方面也是为了对三网融合衍生的交叉、融合内容业务实施及时的监管。
(四)强化功能监管，使内容监管更有针对性
三网融合以后传媒的载体功能在逐步强化，出现了立体的、多功能的、多样化的载体。针对这种情况欧美国家传媒的监管特点也有新的变化:弱化过去的机构监管，逐步强化功能监管。
机构监管指按照媒介介质的类别分别设立机构进行监管(12)。不同的机构各自监管不同的媒介。机构监管的优点在于监管的专业性强。但随着传播科技的发展与三网融合的出现，这种按照媒介介质类别所实施的机构监管，往往容易形成监管真空或监管交错与重叠。
而功能监管主要是指按照传媒的业务功能如内容、技术、基础设施等进行分类，然后各由某一特定的机构或部门进行监管。功能监管的优点在于针对性强。它有利于按照媒介内容、技术或设施特点，确立好相应的监管机构，制定具体的监管规则。
三网融合以后欧美各国尽管大多建立了融合内容监管机构，但在监管过程中更多的还是倾向于依据功能监管原则对广电、电信、互联网区别对待。如对电信、互联网上的内容监管较为宽松，而对广播电视系统的内容继续进行严格监管，因为前者属于基础设施，而后者属于内容。
功能监管的强化，能有效解决三网融合后传媒内容监管的归属问题，避免出现内容监管真空和监管职能的重叠，从而使内容监管更具有针对性、实效性。
四、三网融合背景下传媒内容监管国际经验的启示
长期以来，西方国家已经形成了严格、规范的传媒内容监管机制。一种新媒介出现时，最初新媒介的内容监管手段很大程度上都是沿袭了旧媒介的传统管理方式，“将新的传播科技挤压套用在既存的管制模式之中”(13)，如美国国会也曾试图将“网际网络强迫套用在广播电视的管制模式之下”(14)。在三网融合背景下，目前呈现出的内容监管趋势总的而言基本沿袭了传统媒体的监管思路，如技术监管、行业自律、立法监管等，“尽管政治和管制的逻辑仍然存在着，但这种逻辑将是无法持久的”(15)。正因为如此，西方国家都对原有的监管机制进行了重新创新，这种创新给我们提供了如下的五个启示:
(一)统一监管体系
马克思在谈到出版法时认为有关出版的法律应当随着社会的发展而进步，他要求废除过时的书报检查制度，“制定新的法律来调整这种新的社会状态”(16)。
事实上，欧美国家为了应对三网融合的趋势，也正是通过立法来重建、调整原有的监管体系，对三网实施统一监管。但在这种体系内部大多还是遵循原有的分类监管方式，同时将网络层、内容层分别管理，强化内容业务的监管，这是一种监管思路的创新，有其合理之处。
传统的分类监管的实施为统一监管奠定了良好的前期基础。媒介融合以后遵循原有的分类监管方式，自然有其合理之处。因为“从总体上看，由于经过了较长时间的磨合，传统媒体时期的各监管机构对各自的职责区域大都有清晰框定，相互间的配合也较默契”(17)。所以在实施统一监管时西方国家大多情况下“更多地应考虑将现有的各级各类管理部门纳入一个统一的管理体系中，在数字媒体的核心管理部门的领导与协调下，来重新进行各个部门的分工”(18)。
正是监管机构的融合，才有利于改变通信产业政出多门、相互分割的状况，建立统一监管体系，形成协调的政策，解决内容监管的难题。一方面将电信与广电网络由一个机构统一实施监管，另一方面在融合性的监管机构之下再另设内容监管部门。这样既有利于对网络层、内容层甚至技术层的融合，打破部门利益限制，又有利于融合媒介内容的安全与保障。
(二)渠道与内容分开监管
“三网合一”的技术变革，确实改变了广电传输业与电信传输业相互隔离的外部关系，“但却并没有也无法消除他们各自独立的内在特性，从而也没有改变广电传输和电信传输实行分业监管的基础”(19)。
欧美国家大多建立了带有融合性质的统一的监管机构，但在这种统一性的监管机构的内部仍然保留着原有的基于类别媒介为基础的分类监管。这种分类监管主要是按照媒介的功能特点将传输内容与传输管道分开，将带有强烈内容属性的广电与传输性很强的电信分开。然后由统一的监管机构来负责各个监管部门之间的协调与合作。这种监管机构合并只是两种业务监管在主体形式上的改变，但在具体的内容监管事务上的差别并没有因此而消失。
如加拿大建立了广播电视电信委员会这一统一的监管机构，但监管机构内部的广播部则专门负责对广播电视的内容进行监管，电信部则对电信传输通道进行监管。美国的联邦通信委员会也是如此。电信业由有线竞争局和执行局具体监管;广播电视业由媒体局监管。两者的监管遵循各自独立的规则。英国尽管不对广电和电信进行区分，统一监管，但在广播方面也设有内容委员会这样的专门的内容监管机构。
继续保持渠道与内容的分开监管的有利于将传媒内容独立出来实施重点监管，以保证三网融合以后内容的安全与控制。我国行政特区香港就是对西方国家实施借鉴成功的典型范例。该地区也是采取内容监管与网络监管分离的管制政策，电信和广电双方分别定位为业务传输和内容监管，这样既保证了通信业务、融合业务服务的普遍性，又保证了传播内容的健康与安全。
(三)明确内容业务标准
三网融合以后欧美国家对媒介内容业务实施具体的区分，依据媒介传输的内容性质制定了明确的内容业务监管标准，做出有针对性的监管。
前面提到的欧盟的“线性”服务与“非线性”服务的分类，规定它们都必须接受基本义务的约束，“线性”服务的内容监管实施的是广电内容标准，而“非线性”服务的内容监管则有:保护未成年人、尊重人类尊严、区分广告与节目、禁止烟草制品和处方类药品广告等最低标准。如果传媒服务提供者兼用线性的和非线性两种方式，向公众提供内容相同的一项视听传媒服务，则应当要求这非线性服务履行对线性服务的规定(20)。这实际上是一套比较全面的内容监管标准。
再如美国，FCC依据内容业务性质的不同对三网融合后的电子通信、大众传播和一般信息服务进行了区分，并实施不同的内容业务监管标准:电信服务继续遵循“促进本地市场竞争”、“普遍服务原则”、“E911”强制原则以及“隐私保护”原则;一般的信息服务则遵循“放松管制”原则;而对于大众传播则遵循“反低俗”原则、青少年保护原则、内容分级原则(21)。此外，还明确规定了运营商的不同内容业务标准。1996通讯法没有对电信运营商规定任何义务，但规定消费者不得使用电信设施猥亵、骚扰他人(第223条)。相反，对于广电传输内容，1996通讯法的第611条、第612条、第641条分别规定了有线电视运营商禁止传输的特定节目以及有线电视运营商传输成人节目必须加密等。
只有制定明确的内容业务标准，才能确保对三网融合以后内容业务的监管不至于失控。这样视听媒体行业或传播个体在实施传播行为时也有自己的底线和规则，这不失为从内容源头上解决监管问题的一个好办法。
(四)重视自律性监管
自律分为行业自律和受众自律。行业自律是让运营机构和有关的社会团体、非政府机构一起，自愿采取一些共同适用的原则进行内容管制，一直以来行业自律是西方传媒内容监管有效施行的一种重要手段。印刷媒介与电影媒介的内容监管基本靠的就是行业自律。至于广播电视与网络媒介尽管有时甚至采用强硬性的内容审查，但总体而言也是以行业自律为主。此外，西方国家还一直重视受众的媒介素养教育和受众的自律，这种内容监管方式也非常行之有效。
对于媒介融合背景下的传媒内容，同样可以推行传媒的行业自律。如日本的数字媒体基本上采取的是伦理道德约束，取得了很好的效果。甚至有学者认为，“针对数字传播特点，研究数字媒体受众的媒介素养的构成，对终端用户加强媒介素养教育，将是一种长远而有效的方法。”(22)英国手机电视通过行业守则要求手机运营商向父母或者监护人提供“内容过滤”、“年龄识别”及“上网进入控制”的服务，以解决手机电视的内容监管难题。
德国的“自愿自控多媒体服务提供商协会”提倡采用在线问卷调查表来帮助网站、移动内容提供商和其他电信媒体来甄别色情、暴力等内容，通过“分级标志加过滤软件”来设置年龄许可标志，实施融合媒体内容的自行分级(23)。
不过，自律性监管不可能彻底取代政府监管，当行业自律达不到法律规定的目标时，仍然应当实施国家干预。
(五)尊重各自的国情
内容监管模式的选择必须考虑各个国家与民族的个性特征、媒介性质以及本国三网融合的现状;同时内容监管机制的设计与安排要有一定的弹性，必须能为传播科技的发展和未来三网融合的趋势与变化预留一定的能够适时调整和变革的空间。
如最初欧盟委员会制定《视听媒体服务指令》时就遇到了“公共利益与产业利益”之争:以政府机构和社团为代表的一方基于公共利益的维护主张“把有关电视内容的法规修订成适用于所有关于视听传媒服务的综合性法规体系”;而电信公司、互联网和宽带服务提供商、互联网内容服务商等都主张对新兴视听节目服务实行“不规制”或“轻规制”政策，强调由市场机制的调节，鼓励行业自律，反对国家干预，以免影响这个新兴产业的发展。最后欧盟委员会在这两者之间进行了调和，并制定了一个共同的发展框架，但将内容监管的具体措施与规定留给各成员国自己掌控，各成员国可根据具体国情作出不同的监管规则。
而法国因为工业、经济、文化和政治等各方面因素的影响，在三网融合的过程中并没有像英美国家一样将监管机构进行合并，而只是将电信、广电与互联网三者的监管范围做了调整。即将根据传播对象的性质的不同，将融合以后的电子传播分为面向公众的电子传播(视听传播与互联网)和面向私人的电子传播，并明确了载体和内容的监管分工。电子传播和邮政管理局(ARCEP)管理载体，视听最高委员会(CSA)管理内容。
另外，英美国家传媒内容监管机制的重建与创新也是以遵循三网融合的产业发展趋势为前提的。英美国家的广电产业一直实行商业化运作，内容安全是底线，产业发展是根本。三网融合之后一系列的改革措施也都是以此为前景进行设计与安排的。内容监管主要是出于公共利益的维护及未成年人的保护，非内容化部分继续保持原来的商业化运作，这是它们的国别特征。
新科技带来新的传播媒介，新的传播媒介需要新的监管政策法规。为了适应新技术带来的新变化，我们现在正面临的是数字技术和网络技术共同作用和影响下的媒介融合，如何在这种背景下进行有效的内容监管，如马克思所言的“制定新的法律来调整这种新的社会状态”(24)固然是解决当前难题的一个重要手段，但更重要的是要遵循媒介内容监管的历史发展规律，要改变传统媒体时期以审查、封堵、准入等方式为主导的内容监管模式，转而采取疏导与控制相结合的多样化监管模式。因为我们必须意识到:“在传统媒体内容监管时代，控制既是监管的目的，也是监管的手段;在数字化时代，对媒体内容的控制仍是必需的，但它已不再是监管的有效手段。”(25)所以三网融合背景下对传媒内容的监管和控制是必需的，但要根据内容的性质注意加以区分监管的力度，尽可能争取以疏导来达到控制的目的，西方的这些经验很值得我们思考，并根据我们的具体国情进行借鉴。
【注释】
(1)黄春平，深圳大学传播学院。
(2)Philip M.Napoli.传播政策基本原理——电子媒体管制的原则与过程［M］.边明道，陈心懿译.台北:扬智文化事业股份有限公司，2005:2.
(3)张晓明，胡惠林，章建刚.走进“十一五”发展文化事业的新综合与新视野［G］∥张晓明.2007年中国文化产业发展报告.北京:社会科学文献出版社，2007:16.
(4)张咏华.西欧主要国家的传媒政策及转型［M］.上海:上海人民出版社，2010:120.
(5)黄春平，余宗蔚.媒介融合背景下我国数字内容的监管难题与解决路径［J］.深圳大学学报，2010(2).
(6)张晓明等.应对国际金融危机挑战，大力推动文化产业实现新的跨越［G］∥张晓明.2009年中国文化产业发展报告.北京:社会科学文献出版社，2009:15.
(7)Stephn Quinn，Convergent Journalism:The Fundamental of Multimedia Reporting，N.Y:Peter Lang Publishing，Inc.，p.38.黄炜.构建中国广播电视新媒体政策体系研究［D］.北京:中国传媒大学，2007:142.
(8)彭兰.关于数字媒体内容管理体系建立原则的思考［J］.国际新闻界，2007(11):13.
(9)余晖，朱彤.英、美、韩经验的重新解读——“三网融合”监管政策研究［N］.中国经济时报，2007-5-11.
(10)赵子忠.内容产业论［M］.北京:中国传媒大学出版社，2005:125.
(11)汪卫国.管制政策对IPTV发展的影响分析［EB/OL］.http://policy.catr.cn/zcyj/200705/t20070531_573545.htm.
(12)李红祥.媒介融合下传媒监管模式的变革［J］.新闻爱好者，2010(9下):12.
(13)Philip M.Napoli.传播政策基本原理——电子媒体管制的原则与过程［M］.边明道，陈心懿译.台北:扬智文化事业股份有限公司，2005:2.
(14)同上。
(15)［美］丹尼斯·麦奎尔.麦奎尔大众传播理论［M］.崔保国译.北京:清华大学出版社，2006:173.
(16)中共中央马克思恩格斯列宁斯大宁著作编译局.马克思恩格斯全集(1)［M］.北京:人民出版社，2007:93.
(17)郭平.数字化对媒体内容监管的冲击和挑战［J］.兰州大学学报:社会科学版，2008(05):16.
(18)彭兰.关于数字媒体内容管理体系建立原则的思考［J］.国际新闻界，2007(11):14.
(19)何平.“三网合一”究竟意味着什么［N］.中国计算机报，2005-8-29.
(20)唐建英.视听媒体服务指令与欧盟新媒体内容规制初探［G］.第六届亚太地区媒体与科技和社会发展研讨会论文集，2008:135.
(21)王朋进.三网融合条件下欧美电视内容管制的适应与调整［J］.中国电视，2011(1):72.
(22)彭兰.关于数字媒体内容管理体系建立原则的思考［J］.国际新闻界，2007(11):17.
(23)班玮.德国拟推互联网内容分级制度［EB/OL］.新华网(2010-10-16).
(24)中共中央马克思恩格斯列宁斯大宁著作编译局.马克思恩格斯全集(1)［M］.北京:人民出版社，2007:93.
(25)郑保卫.数字化技术与传媒的数字化革命［J］.国际新闻界，2007(11):10.
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