广播电视经营与管理的变革

四、广播电视经营与管理的变革

(一)广播电视经营

学者李良荣认为，1992年6月中共中央、国务院发布的《关于发展第三产业的决定》中明确广播电视属于第三产业是对广播电视产业身份的一种“追认”。在此之前，广播电视实际上已经开始了市场经营活动。

计划经济时代，发展广播电视所需的所有经费都由政府拨款，广播电视媒介只需为党的宣传工作服务即可，不需要对广播电视的资源(频率、频道、节目、传输网络、人才等)进行经营。长期依靠政府全额拨款的广播电视在1978年前遇到的最大问题就是:资金短缺。由于资金短缺，广播电视的发展速度十分缓慢:广播电视覆盖率低，到1980年，广播的全国覆盖率只有53%，电视只能达到少数十几个城市的一小部分家庭中⁽²²⁾；同时广播电视节目的制作能力差，设备严重老化，形成恶性循环。

党的十一届三中全会以后，尽管国家将发展广播电视放在重要的地位上，但要支持日益扩大的事业建设，要跟上日益先进的技术设备，显然仅仅依靠国家财政拨款是远远不够的。

1979年，一些广播电台开始恢复广告业务，电视台开始开办广告业务，广电媒体用播出时段换取广告收入，获得了可喜的经济效益。人们开始意识到，广播电视既可以充当党和政府的喉舌，搞好宣传工作，又可以利用自身的资源开展经营活动。

1983年4月，第十一次全国广播电视工作会议出台了“提高经济效益、广为开辟财源，以补充国家拨款不足”的政策，为广播电视开展经营活动提供了政策依据。但是从实践的情况看，当时的广播电视更多的是在探索广开财路的途径，截至1991年年底，全国广播电视系统开展多种经营、实现各种预算外收入共16.39亿元，占总经费的43.46%，而政府拨款是21.32亿元，广播电视的经营收入并没有超过政府拨款。

1992年广播电视产业属性被认定，从政策层面为广电媒体名正言顺地进行产业经营创造了良好的发展条件。

1.以广告为主的多种经营遭遇发展瓶颈

1992年，中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》指出广播电视属于第三产业。属性的明确定位，为广播电视产业经营的发展创造了良好条件。

广播电视产业从形成开始就是依赖广告经营生存的，广告收入是广电产业发展的第一大经济支柱。

目前广电系统每年创收约为500亿元，其中四分之三来自广告收入。电视广告的增长速度一直领先于GDP的增长速度。可以说，在行业现有的框架之中，广电的总体收入仍然在逐年增长。但另一个不容回避的现实是，广电收入的增长速度正在放缓，电视广告也已经告别了高速增长的阶段。根据中国广告协会的统计数据，电视广告在媒介广告总额中所占的份额从1998年到2001年分别是25.2%，25.1%，23.7%，22.6%，2002年略有上升，占到25.6%。⁽²³⁾目前电视业的广告收入虽然在四大媒介中仍占据首位，但是电视广告的增长速度确在放缓。

广播电视产业要保持持续稳定的增长，不能单纯依赖广告的经营。一方面媒介竞争激烈而广告市场有限，广电业的广告增长速度已经开始放缓，应当未雨绸缪，积极寻求新的收益点。另一方面，广告收入本身受外界环境变化影响较大，整个经济的不景气或相关政策的变更都可能带来广告收入的波动。

为了摆脱对广告经营的过分依赖，90年代后期，中国广电媒体兴起了多元化经营浪潮，许多媒体从相关行业入手——经营纸张公司、发行公司、广告公司、印刷公司、咨询公司甚至经营房地产、汽车租赁、酒店管理等，但教训多于成功。商业的重要法则是“不熟不做”，但是一些媒体盲目扩张，泥足深陷于自己并不熟悉、与主业毫无关联的行业中，不但违背了多元化经营分担风险的初衷，还影响了整个媒体的收益，导致媒体经营陷入困境，湖南电广的投资失策就是前车之鉴。

广电业要实现收入的多元化，首先应当把主业做好。这符合多元化经营的基本原则——先围绕原有产业及相关产业拓展，再逐步传递到其他产业。广电业的核心是节目，做好主业就是要做好节目的生产和经营以及与节目相关产品的开发和营销，以电视产品为核心打造产业链，节目的生产、销售和播出等不同实体通过在各个环节中增收，实现收入多元化的战略。

持续增长是目前整个广电业的现状，伴随着数量上的增长而进行的结构性调整才有可能真正促进我国广电业的不断发展。

2.节目经营存在诸多问题

1992年以前，我国广播电视节目交易并没有形成专门的交易市场，只有省级电视台、有线电视台、城市电视台的节目协作体。这些协作体实际都是电视台之间的节目交换网络，诞生初期的目的是通过节目互换的方式填补各电视台节目制作能力的不足。电视台协作网之间的交易几乎全部采取的是物物交易的方式，协作体的成员貌似平等地向协作网络提供节目，又从协作网索取节目。但由于这种交易并不按质论价，各台提供给协作网的节目水准的差异决定了这种交易其实是不平等的。在这个平台上的交易活动既不符合市场公平交易的原则，也不利于整体节目水准的提高。90年代以后，随着民营电视节目制作公司的兴起和电视节目交易市场的出现，电视台节目协作网的功能日渐衰微。

中国电视节目交易平台⁽²⁴⁾

续表

节目交易市场(节目展会)目的是为国内外节目的交易和国内市场民营电视节目制作商与电视台之间的交易搭建平台，降低双方的交易成本。那么电视节目交易市场的交易情况究竟如何？

中国电视的市场结构决定了中央电视台和省级卫星频道都是全面全国播出的，节目一经播出也就没有了进入市场进行交易的必要。而市级电视台节目制作水准普遍比较低，节目根本没有市场。所以节目交易市场主要是为独立制片商与电视台搭建设平台。但是，影视节目交易会对节目制作机构和电视台的吸引力并不强，不论是节目制作机构还是播出平台并没有将交易会当作彼此交易的主要方式。

同时，在影视节目交易会上达成的交易中，电视剧占的比重很大。而娱乐、教育、生活、体育、科学等电视栏目的交易量相对比较小。所以除电视剧之外的电视栏目不是电视台自己制作的，就是由独立制片商制作后直接向电视台推销的。

目前我国大部分电视台的节目制作部门都开始了公司化的运作，它们或者自己成立制片公司，或者与民营资本牵手成立节目制作公司，这些有电视台背景的制片商在市场上与纯粹的民营电视节目制作公司竞争的时候，明显是占据优势地位的，尤其在制作电视栏目方面。因为目前电视台自制节目播出的比例非常大，纯粹的民营制作商的市场空间比较小，因此也就失去了与电视台讨价还价的砝码，只能按照电视台开出的条件和约定俗成的方式进行交易，这显然违反了市场公正和优胜劣汰的原则。

另外，在与播出平台的交易中，民营制片商也明显处于劣势，节目做得越多，承担的风险反而更大。首先，节目的播出在不断的调整中，如果不接受电视台单方面提出的要求，节目就可能被撤掉，节目的播出和取消与否看的不是它的收视率，而是制片商是否能处理好与播出平台之间的关系，这显然不符合市场规律。其次，实物交易方式的不合理导致民营制片商资金回笼困难，无力开发新节目，这显然不利于市场的繁荣。

我国广播节目至今没有形成完全意义上的节目交易市场。

3.有线电视传输网络经营

除了节目资源外，有线电视网络资源是电视台可经营性资源中非常重要的资源。

1999年，第九届全国人大第一次会议决定，国家今后对包括广播电视在内的大多数事业单位，将逐步减少拨款，3年后这些单位要实现自收自支。这意味着到2001年，广播电视事业会被全面推向市场。“断奶”的紧迫感令全国各地广播电视都加快了产业经营的脚步。1999年9月，国务院办公厅发布的82号文件规定有线电视网台分离，有线电视网络专门从事传输经营，并进行产业化改造。有线电视网络经营成为新的产业经营热点。

我国有线电视系统是在20世纪70年代末发展起来的，最初只是一些城市或者企业的区域网。一直到90年代上半期，各地的有线电视系统仍然是各自为政、分散经营的。

1996年我国开始了国家和省级有线电视传输网的建设，到1999年年底，通过有线电视用户初装费和收视费积累起来的产值已经超过了100亿元，完全有能力进行扩大网络规模和网络技术升级的改造。在“网台分离”政策的指导下，有线电视网开始从分散走向统一，经营模式也由单一的依靠收视费和初装费转向了提供增值服务的多元经营。到2000年年底，河北、福建、北京、山西、青海、广东、吉林、重庆、广西等省级有线电视传输公司都已经建成并且开始运营，除了保证节目的正常传输外，都开展了数据广播、视频点播、股市信息、远程教育等增值服务。

4.资本运营

从广播电视媒介运行的资金构成角度来看，广播电视媒介的运营可以分成两个阶段。第一个阶段是以国家拨款为主，以预算外市场运营收入为辅；第二个阶段是以市场运营收入为主，逐渐摆脱对国家财政拨款的依赖。这两个阶段广播电视媒体的经营活动有一个共同的特点，就是利用广播电视自身的资源进行经营。90年代后期，广播电视媒体身处国际竞争的大环境中，急需提升现代化水平。不但要制作高质量的节目，要更新世界先进设备，还要进行数字化、网络化的改造。要实现这些目标，既不能指望政府的资金支持，单纯依靠对自身资源进行产业经营也无法满足资金的需求。于是广播电视媒介开始走入资本市场，通过吸纳业外资金的方式寻求发展资金。

市场嗅觉敏锐的上海广电媒体走在了资本运营的前列，1992年8月，上海电视局抓住上海证券市场崛起的良机，成立了全国第一家文化企业股份有限公司——东方明珠股份有限公司。向社会发行东方明珠股份400万份，共集资5.74亿元。东方明珠股份有限公司立即组建了9个二级公司，上马一批重大项目，开展了各类经营活动。

随后，1996年，中央电视台所属的中国国际电视总公司控股的中视基地集团股份公司上市。1997年，中视传媒股份有限公司上市，它是全国第一家兼营影视制作和文化旅游业的上市公司。1999年，湖南电广事业股份有限公司上市。该公司主营影视节目制作、发行和销售，代理企业和媒体广告，兼营旅游开发、文化娱乐、贸易等业务。这些上市公司获得了大量的资金，促进了广播电视事业的发展。但是由于经营的业务种类繁多，部分业务与广播电视行业相去甚远，由于缺乏经验导致经营失败的案例也不少见。

上海东方明珠公司在1999年进行了重新定位，将公司的宗旨重新定位为“以信息媒体产业为主业继续完善东方明珠广播电视塔的综合经营开发，推动上海乃至全国信息媒体产业的发展”。东方明珠从原来不熟悉的房地产开发、广告设计制作、文化交流、贸易等领域抽身出来，围绕广播电视主业进行产业经营，向自己熟悉的行业拓展，可谓是明智的战略调整。

(二)广播电视管理

30年广播电视改革在管理领域主要要解决两个方面的问题:第一，外部行业管理如何理顺“条”、“块”的关系？第二，内部媒介机构如何进行管理？

1.外部管理

广播电视既是宣传机关，又是事业机关。因此在外部管理上，它有两个领导者:作为事业机关，要接受同级政府的领导；作为宣传机关，要服从行业主管部门的领导。另一方面，中国的广播电视机构根据“四级办”方针形成的格局，是一个从中央到省、市、县的完整系统，这令行业管理变得非常复杂。

改革开放初期的我们国家对广播电视机构的管理沿袭了新中国成立后形成的双重领导的办法:以地方同级政府为主的双重领导模式。中央广播事业局作为行业主管部门对广播电视的宣传工作有指导任务，在事业建设上有领导任务。第十一次全国广播电视工作会议规定:“各级广播电视机构之间的关系，应实行如下领导体制:省、自治区、市广播电视厅(局)受该省、自治区、市人民政府和广播电视部双重领导，以同级政府领导为主。同时，省、自治区、市广播电视厅(局)的宣传工作，受省、自治区、市党委和广播电视部指导；事业建设受省、自治区、市人民政府和广播电视部的双重领导，以同级政府领导为主。”这就是“条块结合，以块为主”的管理模式，它的缺点在于不利于全国广播事业统一协调的管理。

90年代初期，由于行业管理的弱势，广播电视领域出现了许多问题。比如在经济利益的驱动下，一些地区乱开频道，播放影视录像片；有的电视台擅自接受境外卫星电视节目；还有随意乱开广播电台和电视台的现象。针对这种现象，广电部决定加强对行业的管理。对非法建台的乱播滥放的现象进行了查处，有的停播，有的撤消呼号，有的暂停批建新台。广电部发布一系列法规、规章和规范性文件对行业进行规制，开展了广播电视播出机构年检工作，主要针对擅自接受境外电视台节目和完整转播中央电台、中央电视台一套节目的情况进行了检查。

1996年12月，中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》(两办37号文件)，其中涉及广播电视的共有11条，是当时全面规范广播电视行业的指导性文件。针对两办文件的精神，广电部很快制定了《关于贯彻落实中办、国办〈关于加强新闻出版广播电视业管理的通知〉的方针》，对其中提到的11条意见进行了细化，并开始了治理工作。到1998年治理工作基本完成时，广播电视播出机构和影视制作经营机构的总量大幅减少，重复设台、非法建台的问题得到基本解决。广播电视的布局优化，结构趋向合理。加强了影视节目生产、编排、版权和播出环节及系统内管理，把加强播出管理、加强对引进节目的管理放在突出位置。

1997年8月11日，国务院第228号令发布了《广播电视管理条例》，标志着广播电视走上了依法管理的道路。《广播电视管理条例》的颁布改变了以往广播电影电视部虽然制定许多法规、规章，但由于行政性法规效力低而无法规范整个广播电视工作、在实际执行方面存在很多问题的尴尬局面。作为一部全面规范广播电视业的法规，《广播电视管理条例》涵盖了广播电台、电视台的设立、广播电视传输覆盖网的建设与管理、广播电视节目的制作与播放等广播电视活动的各个方面。

《广播电视管理条例》从颁布至今已经有10年的历史，在这10年中，广播电视产业发生了巨大的变革。随着传媒经济的深入发展，广播电视产业链条的各个市场主体都需要法律的限权以避免违规的行为，同时也需要法律的授权来保护广播电视领域的投资和收益，显然依靠《广播电视管理条例》已经无法规范上述领域，广播电视业可持续发展亟待传媒法规上的突破。

2.内部管理

广播电视媒介与其他媒介相比，在机构设置上有一个鲜明的特征:它有一个庞大的技术部门和后勤保障的部门作为机构的后盾。负责宣传的部门和技术部门、后勤保障部门是密不可分的。针对这种机构特征，第十一次全国广播电视会议提出了“三位一体”的领导体制。“三位”就是宣传、技术和后勤部门，“三位一体”就是要在广播电视的内部管理上实行总编辑、总工程师和秘书长负责制。

提出“三位一体”制度的目的是为了从体制上保证宣传任务的完成，保证第一把手熟悉宣传工作。但是在具体实施过程中存在着意见分歧:一方面，广播电视厅(局)的一把手可能根本就不懂宣传工作；另一方面，广播电视厅(局)作为政府部门应当只管事业建设，宣传工作应当由电台、电视台和党的宣传部门直接挂钩。由于意见分歧，实际上这个制度并没有完全落实。

广播电视内部管理机制一直到1992年才得以突破。这一年，上海广播电视局打破原有的一家广播电台一家电视台的格局，又新建了一家广播电台——上海东方广播电台和一家电视台——上海东方电视台。这两个台都在全局范围内公开招聘台长，再由台长在局内招聘台内干部。在运营上，新台第一次提出了“事业性质企业化管理”的改革方案，其中包括对电视节目进行成本核算和费用开支实行定额管理的财务管理改革方案，成为令人注目的焦点，随后财务管理也成为广播电视行业内部管理改革的核心问题。中央电视台《东方时空》和《焦点访谈》栏目实行的栏目经费承包制就是改革的很好典范。中央电视台将这两个栏目的广告收入直接下放到栏目中，作为节目的制作经费，除此以外台里不再另行发放节目制作经费。节目做得好，广告收入高，工作人员的收入就高。栏目经费承包制极大调动了《东方时空》和《焦点访谈》工作人员的积极性，也促使节目不断创新。

针对广播电视长期在运营过程中忽视投产比，忽视成本核算，忽视经济效益的现象，1999年7月，国家广电总局召开了全国广播影视系统内部改革会议，提出“要逐步建立一套适应市场经济体制的，以事业单位内部成本核算为主要内容的内部管理体制”，在会议精神的指导下，各地电视台也逐步建立起了成本核算的办法。但是在实际的运营中，我们也不难发现，尽管有一套成本核算的方法，但是不少电台、电视台并没有严格照此方案执行。我国广播电视国家垄断经营的体制导致电台、电视台只有办好、办差的区别，没有办得下去、办不下去的区别；广播电台、电视台虽然有参与市场经营、实行企业化管理的意愿，却并没有因为经营管理不善导致生存危机的压力。

【注释】

(1)胡正荣:《21世纪初我国大众传媒发展战略研究》，中国广播电视出版社2007年版，第2页。

(2)罗伯特·皮卡德:《媒介经济学:概念与问题》，中国人民大学出版社2005年版，第98页。

(3)胡正荣:《21世纪初我国大众传媒发展战略研究》，中国广播电视出版社2007年版，第10页。

(4)李良荣:《论中国新闻媒体的双轨制——再论中国新闻媒体的双重性》，《现代传播》，2003年第4期。

(5)宁骚:《公共政策学》，高等教育出版社2005年版，第211页。

(6)宁骚:《公共政策学》，高等教育出版社2005年版，第211页。

(7)赵玉明:《中国广播电视通史》，北京广播学院出版社2004年版，第362页。

(8)陆地:《中国民营电视》，复旦大学出版社2005年版，第2页。

(9)陆地:《中国民营电视》，复旦大学出版社2005年版，第3页。

(10)陆地:《中国民营电视》，复旦大学出版社2005年版，第4页。

(11)李良荣:《论中国新闻媒体的双轨制——再论中国新闻媒体的双重性》，《现代传播》，2003年第4期。

(12)李良荣:《论中国新闻媒体的双轨制——再论中国新闻媒体的双重性》，《现代传播》，2003年第4期。

(13)徐光春2000年8月11日在全国广播影视厅局长座谈会上的讲话。

(14)陈立生:《论当代电视民生新闻的历史方位》，中国新闻研究中心，http://www.wowa.cn/T_view_inf.asp？view_id=27388＆Page=1。

(15)陆晔等:《突破从“民生新闻”开始》，《现代传播》，2004年第4期。

(16)孙玉胜:《十年:从改变电视的语态开始》，三联书店2003年版，第113页。

(17)孙玉胜:《十年:从改变电视的语态开始》，三联书店2003年版，第108页。

(18)Zhao Bin:“Popular family television and the party ideology:the Spring Festival Eve happy gathering”，Media，Culture＆Society，1998，SAGU Publications，London，Thousand Oaks and New Delhi，Vol.20，pp.43～58.吕新雨:《仪式，电视与国家意识形态——解读2006年春节联欢晚会》，《读书》，2006年第8期。

(19)刘宏:《透视中国电视的娱乐节目热》，《新闻战线》，2000年第6期，第15页。

(20)《超级女声今年赚1亿“超男”“超女”明年有望齐上马》，网易娱乐，2006年10月26日，http://ent.163.com/06/1026/10/2UBQ8MVM00031H2L.html。

(21)数据引自2006年上海电视节《中国电视娱乐节目市场报告(2006—2007)》发布会上央视—索福瑞媒介研究副总经理郑维东的发言。

(22)徐光春:《中华人民共和国广播电视简史》，中国广播电视出版社2003年版，第513页。

(23)数据转引自中国金鹰节电视艺术节组委会，央视—索福瑞媒介研究有限公司，北京广播学院:《中国电视市场报告》(2003—2004年)，华夏出版社2004年版。

(24)资料转引自吴克宇:《电视媒介经济学》，华夏出版社2004年版，第127页，部分资料由作者整理。