行政执法人员培训计划方案

经过30多年的城市化进程,我国城市规划、建设及管理工作的重点,已经逐步从“重建设轻管理”和“建管并重”转变为“三分建设、七分管理”。进入21世纪,我国许多城市都提出了新的城市发展目标,涉及城市发展的经济、社会、科技、文化以及城市建设等多个维度。比起原有的发展目标来说,这些新的目标所内含的任务和要求都有了实质性的提高,要实现这些新的目标无疑对城市管理提出了更高的要求。

从发达国家的经验来看,城市管理一般而言是由地方政府负责具体事务,且作为独立行业存在,专业化程度要求较高。城市管理的常态形式是以专业管理机构和专业执法机制占据主导地位的专业化管理。政府专业职能部门拥有得天独厚的专业能力和专业资源,可以通过部门立法巩固、强化和扩充其专业行政执法职权。在发达国家,专业化的城市管理在特定历史条件下发挥了重要的作用。但随着社会的不断发展和变化,专业化管理自身存在的缺陷开始引起全社会的反思,包括:局部合理,整体失当;部门过多,制约失控;分工过细,因人设事;冗员过多,配置失当;财政负担过重,支出不够合理,等等。这就提出了从专业化管理转向综合化管理的要求。从我国城市管理综合执法的实践看,专业管理与综合执法的矛盾集中体现在以下四个方面:

第一,城市管理综合执法与专业执法、执法与审批管理、条与块之间的关系未理顺。工商管理部门存在以审批代替管理的现象,未经审批的经营活动不管,审评过后的企业经营也不管。例如,在上海,无证无照经营者没有被纳入工商部门的管理过程,造成实际执法的困难。综合执法的执法依据来自十多个委办局,各委办局在制定法规标准时做法不一,自由裁量权过大,造成具体执法标准不一。例如,规划部门在判断“违章搭建”时有“四妨碍”的标准,定义过于含糊。前端的专业主管部门不顾实际情况进行审批,往往给后端的综合执法带来困难。例如水果店、钢窗店、修车店等的跨门营业,狭小的店面本不适宜从事这些行业,要营业就必然跨门占据人行道。也就是说,这些店一开业就是准备跨门营业的,主管部门审批时同意这些店开业,跨门营业就已不可避免。而且,在城管部门进行执法时,有关店主还会以主管部门审批通过为由不服执法部门的教育和处罚^[20]。反过来说,如果主管部门在审批时就能注意到营业场所的问题,城管部门执法的困难就会小一些。然而,主管部门的审批许可权是独立行使的,城管部门无任何法律依据去监督主管部门的审批权行使。

第二,某些处罚权被人为分割,造成新的矛盾。相对集中行政处罚制度的本意在于解决多头执法、职权交叉重复等问题,但在实践中,有些处罚权被人为分割,职责进一步交叉,提高了执法成本,影响了行政效率。如环境噪声管理,本来处罚权已分属不同执法部门,实施相对集中行政处罚权后,不仅未把分散的处罚权集中起来,反而进一步把环保部门的环境噪声管理依据是否需要专业仪器测量分散划转到环保部门和城管部门,使得社会公众为噪声投诉的对象从原来的一个部门增加到两个部门,给社会公众维权添加了不必要的麻烦。这种同一领域的同一种权力由多个行政执法部门行使,非但没有减少和归并相同、相近、相似、相关的行政执法主体,反而比以前还增加了执法部门,无疑提高了行政协调的负担和行政执法的成本。

第三,在处罚过程中,专业管理部门不能配合取证和定案。对于工商和市容案件来说,取证较为容易,如占道摆摊、跨门经营,只要发现就能当场纠正、处罚,当事人一般无法否认,不再需要采集旁证。而在查处市政、绿化和规划方面的案件时,大多存在无法调查取证的现象,尤其是处理未经规划部门批准搭建的建筑物、构筑物的调查取证,专业管理部门往往不愿意主动配合。例如,南京市城市管理行政执法局在与土地管理部门沟通协调或调阅、复制土地证等有关资料时,还要支付相当部分的复印资料费,无形中又增加了执法成本;在查处毁绿案件时,一旦要求绿化部门出示书面证明材料,常常会因得不到有力的配合而难以查处、结案。^[21]

按照传统的行政管理体制,专业管理部门不仅履行行政执法权,还负责与行政执法相关的技术问题。不少专业管理部门分别设置了附属的技术检验和鉴定机构,为所在部门的行政执法活动提供技术支持。在实施相对集中行政处罚权后,原有的专业技术检验和鉴定机构仍是专业管理部门的下属事业单位,甚至是由专业管理部门直接进行鉴定。综合执法部门对于需要做技术分析、鉴定和检测的违法案件,除部分可以委托社会中介机构进行鉴定外,大部分还是需要专业管理部门的配合。由于技术检验和鉴定机构隶属于专业管理部门,造成专业管理部门对相对集中的行政处罚权仍有很大的主导权,不利于综合执法部门独立行使职权,也容易引发行政相对人对技术检验结果的不信任感。^[22]

第四,监督检查职责划分不明晰。这是实施相对集中行政处罚权过程中面临的最明显、最实际的问题。在实施相对集中行政处罚权后,专业管理部门行使行政许可权,城管部门行使行政处罚权,两者之间出现了一个重大的监督检查盲区。专业管理部门作为主管部门,应当对其主要领域的事务行使日常的监督检查职责;而城管部门为了行使行政处罚权,也必须对该领域的事务进行监督检查。由于利益和责任所致,双方倾向于分清自己部门的职责,都不愿承担和履行监督检查的职责,导致出现监督工作的盲区和漏洞。

城市专业管理与综合管理之间在现行体制下产生了难以克服的矛盾和冲突。在城市管理职能分散在众多专业管理部门、条块关系不畅的情况下,必然出现多头管理、职能交叉、职责履行不到位的现象。例如,城市井盖就分属于水、电、气、热、公安、交通、电信等10多个部门,而水井盖又分为上水井盖、雨水井盖、污水井盖等。如此复杂的隶属关系,必然造成城市管理的混乱。^[23]综合执法和专业执法是城市管理执法中重要的、不可缺少的两翼。^[24]理论上两者在职责和范围等方面应有明确的界限,但实践中,尤其是处于转型期的城市管理中,两者的这种界限往往不能一刀切,一定程度、一定范围的多头交叉会时常出现。

【注释】

[1]关保英:《执法与处罚的行政权重构》,法律出版社2004年版,第3页。

[2]李开亚:《上海人民政府志(1949—2000)》,上海社会科学出版社2004年版,第167 169页。

[3]范恒山、陶良虎:《中国城市化进程》,人民出版社2009年版,第16页。

[4]李功豪:《上海崛起:从渔村到国际大都市》,上海大学出版社2010年版,第329页。

[5]张良:《公共管理学(第二版)》,华东理工大学出版社2005年版,第66页。

[6]杨立勋:“现代城市管理创新的基本思路”,载《现代城市运行管理》(论文集),社会科学文献出版社2007年版,第22页。

[7]张良:《公共管理学(第二版)》,华东理工大学出版社2005年版,第11 12页。

[8]陈奇星、曾峻:“上海城市管理综合执法体制改革及进一步改进的对策”,载《上海行政学院学报》2003年第1期。

[9]陈海松、顾永江:“以民为本、依法行政——有关城市管理综合执法的一些看法”,载《城市管理》2002年第4期。

[10]邓迪敏:“对违法建设的法律思考”,载《城市规划》2000年第10期。

[11]王翼:“上海城市管理综合执法改革透视”,载《城市管理》2005年第1期。

[12]王应福:“城市规划行政执法中的强制措施浅析”,载《规划管理研究》2002年第8期。

[13]翁岳生:《行政法(上册)》,中国法制出版社2002年版,第172页。

[14]饶雷际、秦玮:“论城管执法权来源的非法性”,载《江南大学学报(人文社会科学版)》2010年第6期。

[15][美]马丁·P·戈尔丁:《法律哲学》,齐海滨译,三联书店1987年版,第235页。

[16]刘君德、张俊芳、马祖琦:“大城市政府职能转变中的区级政区功能定位研究”,载《杭州师范学院学报》2002年第5期。

[17]惠冰:“我国特大城市市辖区政府分析:能力增强与权力扩张过程”,载《中国行政管理》,1998年第12期。

[18]刘君德、张俊芳、马祖琦:“大城市政府职能转变中的区级政区功能定位研究”,载《杭州师范学院学报》2002年第5期。

[19]“本市深化城管执法体制改革”,载《解放日报》,2015年1月24日。

[20]“市容环境示范区软件建设的几点思考”,环卫科技网,2007年10月23日。

[21]陈慧琴:“浅谈城管综合执法中移权部门之间的相互沟通协调关系”,南京市城市管理局、南京市城市管理行政执法局网站,http://www.njum.gov.cn/col127/col129/articleinfo.php?infoid=6625。

[22]彭志芳:“关于相对集中行政处罚权有关问题的思考”,载《河北法学》2005年第1期。

[23]陈平:《网格化——城市管理新模式》,北京大学出版社2006年版,第79页。

[24]《上海城市建设和管理》编委会:《上海城市建设和管理》,上海科学技术出版社2007年版,第23页。