行政执法类公务员分类实施方案

一、公务员的职位分类

职位分类是优化人事管理的基础，是当今世界上许多实行公务员制度的国家普遍采用的一种较为科学、合理的制度。

（一）职位分类的概念及特点

所谓职位，就是指从事某一工作的岗位。任何职位都要由具体的人来担任，任何担任职位的人都必须符合这一职位所要求的条件。职位是因事而设，不是因人而设，任何职位都应有相应的职权和职责。因此，职位是从事某种工作所具备的条件、所享有的职权以及所承担的职责的总称。如政府的财政部长这个职位，在进行职位分类所制定的职位说明书中就应该标明占据这个职位的人应具备什么样的文化水平、工作经历、实践经验、职责、权限等，然后再按照这个标准去挑选适合从事这一岗位工作的人。

因此，许多国家所实行的职位分类，就是将各种职位的工作性质、工作种类、难易程度、责任大小和每个职位所需工作人员的资格条件加以分类整理的，通过职位调查、职位区分和职位评定，制定出职级范围，作为考试、任用、升迁、工资、考核以及人事行政管理的依据和标准。职位分类实际上是一种工作分析。职位分类自20世纪初在美国开始实行以来，越来越受到各国的重视，逐渐地取代传统的品位分类制度，成为现代公务员管理制度的基础。公务员的能力条件、资历条件、任务、权力、责任、工资、待遇等无不以职位分类作为根据。职位分类有如下特点：

一是因事设职。职位因工作而设置，工作的需要是职位设置的客观依据。即先有职位，后有相应的公务人员。当缺乏合适的公务人员时，会出现“职位空缺”现象。

二是按职择人。即按照职位的要求选择具有能担任这一职位所需要的能力和资历等条件的人担任这一职务。

三是职、权、责统一。即同一职位所享有的权利和承担的义务应是一致的。

四是同工同酬。担任同一职位的人所享受的工资报酬和其他待遇相同。

（二）职位分类的内容

职位分类体系由以下几个因素组成：

1．职业。职业是分配给公务员包含有职权、职务和职责的工作，职业是职位分类体系的基础。

2．职系。职系是工作性质相同而责任轻重和困难程度不同的职位系列，一个职系就是一种专门职业。

3．职组。职组是工作性质相近的若干职系的集合。

4．职门。职门是工作性质大致相近的若干职组的集合。

5．职级。工作性质、职务、责任、技术、教育等因素相同的职位构成职级，不同职级的职位数量是不一样的，少则一个，多则数千个。

6．职等。工作性质或主要事务不同但难易程度、职责轻重、工作所需资格条件充分相同的所有职位归纳成职等。

同一职等的职位报酬相同。要比较不同职系之间职位的关系，只有将所有职位归入相应的职等才能进行。

职位分类体系，就是以职位为基本元素，由职系、职级、职等定义构造而成的，每个职位都可在体系中找到自己的位置。

（三）职位分类的程序

职位分类是一项精确、复杂、工作量很大的工作，其关键在于必须准确、科学地测量出每一个职位的工作量和重要性，因此，主持分类工作的具体工作人员必须具备广博的知识，必须是行政管理工作的专家，只有这样才能胜任如此重要的分类工作。办理职位分类一般要经过如下程序：

1．职位调查。职位调查就是收集有关职位的条件资料，包括职位的业务性质、工作内容、工作数量、工作时间、工作方法、责任、所需职权、所需资格等；还包括职位的外部环境资料，如所在机关权限、职位相互间的工作关系、所在部门的职能、有关的法律法规等。以此作为职位分类的根据，各种资料将成为评聘职位的依据。

2．职系区分。职系区分是把工作性质相同而职级不同的职务系列在职位调查的基础上按业务性质划出不同的职系。一般来讲，一个职系就是一种专门职业，若干相邻的职系归为一个职组。

3．职位评价。职位评价主要是根据工作难易、责任轻重、教育程度、技术高低，对各职系的职位进行评价，并在此基础上划出职级，确定不同职务之间的对应关系，设立职等。

4．职位归级。把所有公务人员按以上原则归入合适的职级，确定他们的待遇、薪金和地位。

5．编定职级范围。编定职级范围，即职位说明书，包括职级、名称、定义、编号、工作任务、工作条件、工作要求、任职资格、工作报酬以及升迁路线等，这是职位分类的最后一个步骤。职位分类在我国还没有全面展开，有些试点单位已摸索到初步经验，取得了初步成效。如国务院环保局在机构改革中编订了执行类公务员的职位说明书以及各类公务员职级考核指标体系及其评价标准。

6．法律化。整个职位分类体系结构完成后，要上升为法律形式，以法律法规的形式表现出来，以保证其实施。各国一般是由公务员职位分类法做出明确的规定，它们在对各种职位进行分类时，先把政府的所有职位依其所属的不同行业或种类划分为若干部门，如科学技术、文化教育、卫生、财经、司法、行政等；然后再把每一部门中的各种职位依其性质与内容归同分异，分为若干种类，如科学技术部门可分为工程类、农田水利类、交通运输类等。对于每一类所包括的职位，可根据责任的轻重、技术的高低分为若干等级，如工程类可分为总工程师、工程师、助理工程师、技术员四个等级；对于每一个职等中的职位，可根据工资或年资划分为若干级，在同一等级里包括若干相同的职位。门与类的划分是横向的或纵向的，是以行业的性质或种类的异同为标准；职等或职级的划分是纵向的或横向的，是以责任的轻重、工作的难易、技术的高低为标准。

（四）实行职位分类制度的意义

分类是管理的基础，没有科学的分类就没有科学的管理。职位分类制度是适应社会化大生产的发展而兴起的一种科学的人事分类制度，它在现代人事管理中占有基础性和决定性地位。

1．实行职位分类制度，使对公务员的考试录用可以根据不同职位的特点和要求，有针对性地进行，从而达到因事择人、人事结合的目标。

2．职位分类为考核工作提供了客观的标准。

3．职位分类有利于贯彻专业化原则，可以避免学非所用、用非所长的现象，有利于合理地使用人才。

4．实行职位分类，可以根据工作特点和公务员的具体情况，有针对性地进行培训，使培训收到良好的效果。

5．职位分类通过对职位工作的分析，有助于明确机构所担负的功能与实际职位数目设置之间的关系，从而为机构改革提供合理的方案。

鉴于职位分类制度的上述功用，我国在1993年制定《国家公务员暂行条例》时即规定建立公务员职位分类制度，但当时主要是侧重职位设置，并未从整体上对公务员职位进行划分和归类。公务员法总结公务员制度实施以来的经验，针对公务员管理中存在的突出问题，对公务员的职务与级别进行了重新设计，将公务员的职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，并根据不同的职位类别设置其职务序列，从而改变了单一的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯，强化公务员激励机制，为提高公务员管理的科学化水平奠定了良好的基础。

（五）建立有中国特色的职位分类制度

职位分类是一种科学的人事管理制度，它是许多国家经长期人事管理所获经验的总结。我们在进行行政管理体制改革的过程中，可借鉴其他国家的先进经验对职位进行分类，也可根据我国国情进行试点工作。1989～1992年底，国家有关部门经过职位调查评价完成了24 000个职位的分类工作，制定了职位说明书，并在原《国家公务员暂行条例》中设专章规定。从10多年的实践来看，我国原有的公务员职位分类比较简单，虽然解决了原来机关中普遍存在的“因人设事”问题，但没有职位类别的划分、级别设置数目过少、职务序列单一、缺乏符合各类公务员成长规律的多样化的职务序列、晋升渠道单一、职位本位现象突出。针对这些问题，公务员法对公务员的职位分类做了修改并增加了新的内容。

我国公务员职位类别的划分，根据《公务员法》第14条的规定，首次将公务员按照工作性质分为如下几个大类：

1．专业技术类职位

专业技术类职位是指机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理及提供专业技术支持和技术手段保障的职位。该类职位具有3个特点：

（1）对专业技术本身负责的纯技术性。该类公务员在自己的专业岗位上，是对专业技术业务本身负责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权。

（2）具有不可替代性。决定专业技术类职位任职资格条件的主要因素是专业技术知识水平的高低，因此，专业技术类职位与其他职位之间具有不可替代性。

（3）技术权威性。这种权威性体现在技术层面上，为行政领导的决策提供参考和支持，最终的决策权仍属于行政领导。

根据上述特征，专业技术类职位首先体现在行业特有专业的技术岗位，如公安局的法医、国家安全的特种技术等。其次，还包括一些社会通用性专业技术岗位，如专门从事工程技术、化验技术的职位。

面对政府管理与服务内容日趋专业化，各级行政领导越来越需要依赖各类专家、各类专业技术人才的专业技术支撑，以更好地承担法定的领导责任。因此，设立专业技术类职位，有利于提高决策的科学性与执行的准确性；同时，为从事专业技术工作的公务员提供职业发展阶梯，吸引和稳定机关不可缺少的专业技术人才，激励他们立足本职岗位，成为本职工作的专家。

2．行政执法类职位

行政执法类是指在公安、工商、税务、质检等履行社会管理与市场监督职能的行政执法部门的基层单位中设置的行政执法职位。行政执法类公务员主要履行行政监督、行政处罚、行政强制等执法职责。与综合管理类相比，行政执法类具有对法律的执法权，而无解释权，出现纠纷时，不具备裁定权。

设置行政执法类对于完善和加强对基层公务员队伍的管理具有重要意义。第一，设立行政执法类职位，是建立一线公务员执法队伍的长效约束机制的需要。一线公务员执法队伍，是政府形象的“窗口”，是政府社会管理与市场监管职能的直接履行者，对维护人民群众的切身利益，对社会秩序和市场经济秩序的建立具有直接的影响和重大意义。第二，设立行政执法类职位，有利于促进建立一线行政执法类公务员的基本素质标准，规范录用进口，克服实际中的“近亲繁殖”。过去许多部门没有对行政执法岗位制定专门的任职资格条件，使培训失去针对性，执法的专业水准不高；同时，由于一线公务员执法队伍的职务层次低，而执法权限又比较大，造成权责失衡，产生一些行政违法的现象。第三，设立行政执法类职位，可以更好地激励一线执法公务员。过去由于一线公务员所处的机构规格低，人数较多，职数少，晋升台阶较少，其职业发展空间不大。据统计，科员、办事员占全部一线行政执法公务员的70％，绝大多数人在30～40年的职业生涯中只有办事员与科员两个晋升台阶，严重挫伤了一线执法公务员的积极性。设立行政执法类职位，对解决基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的问题，激励一线执法公务员更好地做好本职工作，加强一线执法公务员的管理和约束，促进依法行政具有重要意义。

3．综合管理类职位

综合管理类职位是指除专业技术类、行政执法类以及其他职位类别以外的公务员职位类别。综合管理类公务员是机关中人数最多的工作人员。综合管理类公务员具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。

4．法官、检察官类职位

与原《国家公务员暂行条例》相比，公务员法在范围上有重大变化，将法官、检察官也纳入了公务员的范畴。因此，根据《公务员法》的规定，我国的公务员还有法官、检察官类职位。该类职位分别行使国家的审判权与检察权，具有司法强制性与较强的专业性。与其他几类职位的性质、特点有一定区别。按照法官法、检察官法的规定，法官、检察官在等级、义务、权利、资格、条件、任免程序等方面的管理也与其他类公务员有所区别。法官法、检察官法对法官、检察官的职务设置已有原则规定。因此，《公务员法》在“职务与级别”一章中没有单独将其列出来，《公务员法》第3条规定中对法官、检察官的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。这可以视为对法官、检察官类职位的明确。

5．其他类别职位

以上类别没有穷尽和终止公务员职位类别的划分，根据实践的需要，仍可以划分新的类别。因此，公务员法明确规定国务院根据本法，对于具有职位特殊性、需要单独管理的，可以增设其他职位类别。做出这样的授权，是为进一步完善职位分类制度预留制度空间。《公务员法》还规定：“各职位类别的适用范围由国家另行规定。”这里的“国家另行规定”，是指中央层面的规定，是指法律、行政法规以及中央一级公务员主管部门的规章规定。