住宅福利的政策构建之路

如果从新中国成立以来看我国的住宅制度，我们经历了福利住宅制度和住宅商品化制度这两个明显区隔的住房制度时期，这种区隔是从住房的属性之争开始的。新中国成立初期，我国城市住宅供应体现出明显的福利性特征，住宅的商品价值得不到体现。早在20世纪50年代就曾有经济学家提出应该认识住宅的商品性质，但因当时的社会历史原因这种观点并未得到客观的认识。当这种观点被重新认识时，中国的住房制度改革已经在酝酿中逐步展开，在住房制度改革进程中我国住房政策思路日渐明朗。

上一轮房改始于1998年的23号文件。1998年，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，并建立职工住房补贴制度，完善住房公积金制度。住房分配货币化的成功已成共识。我们可以从房改路中审视中国的住房政策（见表7-15）。

表7-15 中国的住房改革与住房政策进程

从房改之路的回顾中我们可以发现：对于住宅商品特性的认识成为引领改革进程的主线；对于住房改革的制度保证主要是从对房地产业的调控实现的，政府利用信贷、税收刺激住宅商品的消费，推动房地产业的繁荣；当繁荣背后的危机出现时，住房政策开始为实现居住的社会公平而努力，对住宅产品的属性的认识也由最初为确保改革之刃所向披靡所确定的“住宅是商品不是福利”转向对住宅属性的多重内涵的探讨。我们无需去评价某一政策的功过，因为从房改路的梳理回顾过程中，多方言论都对这一改革的积极效果进行了评价。北京大学房地产研究所所长陈国强认为：尽管其中暴露了问题，但市场化方向是正确的。作为开发商，今典集团董事长张宝全也深有体会：房改意义重大，改变了供给体系，形成了市场竞争格局，许多人实现了从无产到有产的突破。除了房改本身，房改在应对亚洲金融危机方面也起到了巨大作用。1997年底，亚洲金融风暴爆发，宏观经济指标全面恶化。1998年年均GDP增长首次低于1991年的8%，维持在7%附近。中国的房地产业却在房改后出现分水岭：全国住宅当年开工面积急剧跳升，达到1.6亿平方米，比往年平均水平猛增将近6000万平方米。姜伟新在总结十年房改时表示：在城镇人口不断增加的同时，城镇居民人均住房建筑面积从1978年的6.7平方米提高到2000年的20.7平方米，2008年达到28平方米以上。数据的作用在于我们能更真切地看出政策的效果，至少在数量上，住宅政策推动了住宅面积的增长和住宅数量的增加。

更为重要的是，我们在国家住房政策的推进中可以解读出国家和政府开始对于住宅阶层分化的关注。如果说当初打响住房改革第一炮的初衷是为了刺激经济发展而实现国家整体经济实力提升的话，那么，到近期政策以特定阶层和特定人群的住宅福利提升为目标更显示出将经济成果公平分配到普通民众之中的良好愿望。国家住宅政策的走向由产业政策向住宅社会政策和住宅福利政策倾斜，这既是对住宅属性认识的一种新的发展，也是对政策尤其是社会政策本质的一种回归。在这个回归的过程中，国家和政府在全民居住福利提升中的作用日渐凸现。

国家和政府在提升国民住宅福利中的作用在中国高房价推动下显得更加重要，因为住宅福利的提升既是政府职能的一部分，也是最能承载国民基本民生问题的一个角度。实现“住有所居”和“居住公平”正成为国家在住房政策方面的明确目标，政府的责任也提升到了前所未有的高度。政策目标和政策事实之间的差距成为制约中产阶层住宅福利提升的关键点。

在我国当前的住宅政策和住房制度中，富裕阶层可以从最早期的房改政策中获益，而且这种资本的积累延续到了今天；社会弱势群体可以从近期的住房福利和住房社会保障政策中获得帮助，且不说这种覆盖面的大小，至少在政策条文上有了明确的规定；唯独中国的城市中产阶层，似乎暂时无法在其住宅福利的提升中找到明确的制度保障，这也成为媒介和学界讨论得沸沸扬扬的话题。在中国当前的住房制度下，中产阶层可供用来提升住宅福利的途径就是住房公积金制度，但是住房公积金额度的缴存比例及地区和行业的差异对于高额的房价而言无异于杯水车薪，因而如何解决中产阶层的住房问题成为住房政策需要探索的下一个目标。

虽然没有得到官方的确认，但关于二次房改论的思路至少说明了中产阶层住宅福利的亟待关注。据统计，中等收入家庭大约占城镇人口的60%，按照我国现有住房政策，保障性住房制度基本满足了低收入家庭的住房需求，商品住房制度满足了高收入家庭的住房需求，但许多中等收入家庭既买不起商品房，又不能享受保障房，被称为高房价压力下的“夹心层”。第一次房改以保障性住宅为核心，明确了货币化房改方向，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房；中低收入家庭购买经济适用房；高收入家庭购买、租赁市场价商品房。一个好的住房制度，必须同时满足低收入、中等收入和高收入家庭，即全体国民的住房需求。现行的保障性住房制度基本满足了低收入家庭的住房需求，商品住房制度满足了高收入家庭的住房需求，而中等收入家庭的住房供应出现了空档，无法满足。由于房价的进一步飙升，对于如何解决居住社会公平的二次房改论呼声越来越高。九成经济学家认为全国平均房价水平过高或较高，很多专家呼吁进行“二次房改”，建议国家采取控制地价、控制税费、控制利润的“三控措施”来降低房价。期待通过二次房改，能够建立一个“低端有保障，中端买得起，高端有选择”的多层次良性发展的住房供应体系。从理论本质上讲，澄清确认不同人群和不同社会阶层的住宅福利需求是二次房改的出发点和依据。这不是阶级分化，而是分类解决住房需求。中产阶层的住房需求得不到确认也无法在现有的制度框架之内找到解决的办法是中国当前的住房制度改革中所必须审慎思考的问题。

三次房改上书成为建议“二次房改论”的导火索。第一次是在2008年6月，发改委专家刘会勇是“二次房改”提法的最早建议者。他指出：企事业单位应自建廉租房，租给单位职工居住作为过渡房，建房资金可以来自房改售房款。随后的2009年4月，清华大学教授李稻葵建议：“二次房改”应该由政府主导提供房屋租住服务，平租房等由政府提供的房子应该占到50%，将目前未纳入政策性住房的中等收入群体纳入其中。李稻葵认为，房价水平已经超过职工正常的支付能力，造成了一定的社会问题。在当前房地产业的制度规则下，造成的结果就是没有赢家。具体而言，地方政府不是赢家，因为他们的财政收入得不到长期的保障。广大消费者不是赢家，因为房价的上涨远远超过可支配收入的增长。房地产开发商承担了过多的社会责任，遭受了过多的社会责难，也不是赢家。最后，中央政府相关部门也不是赢家，因为一旦房价上涨迅猛，就不得不推出各种政策，而这些政策往往不可能直接起到调节市场的作用。而掀起高潮的，则是2009年7月住宅法专家李明等14位学者提出的“二次房改”建议。其内容是：建立第三种能够满足中等收入家庭住房需求的公共住房制度，以“定地价、定建房标准、定税费率、定5%利润率，竞房价、竞建设方案，综合打分高者得”的方式，提供准市场化的平价住房。供应对象主要是占城镇人口60%左右的中收入家庭。由国有独资住房投资有限公司、非营利公益性建房机构和建筑开发商三支队伍共同参与住房建设。

房改迹象已然很明显，由此引发的疑问是，“二次房改”是重新回到过去的老路，还是在现有市场化的基础上对住房制度进行调整。也许这两者都需要加以审视。对于前者，关键之处在于确认住宅的属性，将住宅超越纯粹的商品或者纯粹的福利物品的范畴，将其确认为准公共物品才可以避免制度倒退；对于后者，无论是专家学者还是房地产开发商，他们均表示：市场化依然是大趋势。住建部部长姜伟新在国庆60周年之际也曾表示：下一步将继续坚持市场化改革的基本方向，构建多层次、有区别的住房供应体系。我们回顾住房制度改革的历程，不是为了简单评判房改政策的功过，而是为了思考基于政策张力的住房福利提升的可能。就像专家学者所总结的，房改瑕不掩瑜。中国的第一次房改取得了很高的成绩，但是发展到今天也出现了诸多问题，一是政府理论错位，以住房全面市场化理论排斥住房是准公共产品理论，重增长轻民生；其次是队伍错位，以开发商为基本队伍垄断经营，排斥政府非营利公益性的建房机构的住房保障职能，“亲商不亲民”；三是服务错位，制定政策服务于开发商的利益和政府自身利益，官商联手与民争利。对于这些问题的解决将更有利于我们顺利前行。

当住宅福利成为每一个公民的基本权利时，住宅政策需要对这种权利加以保障。当社会中某一个阶层的住宅福利受到忽视或者无法从现有的政策框架中获益时，那么，对于政策的修改或者制定新的政策成为必要。虽然按照功利主义的观点：福利是最大多数人的幸福，但当一个阶层正逐渐壮大并显示出对社会结构稳定的突出贡献时，这一个阶层人群的住宅福利是需要整个住宅社会政策予以足够关注的，住宅制度的设计和修正成为最切实可行之路。

国家和政府一直以来都有责任和义务提升社会整体的住宅福利水平，社会成员对住宅政策的认知也是衡量政策效果的重要因素。对于政策的认知不仅仅事关中产阶层住宅福利的提升，也能反映国家政策在当前着力点下的政策效果；从另一个角度看，样本对于其他阶层住宅政策的重要性的看法也将影响其自身对于国家政策的影响以及自身是否有望通过政策受益而提升住宅福利的预期。

从调查数据看，样本对于国家政策有着高度的关注，“比较关心”和“非常关心”的比例之和为66.%，只有极少数的样本（4.7%）不关心国家住房政策。从这一点上看，住房问题是一个普遍关注的问题。对于政策的影响程度，样本选择呈现“一般”的集中化趋势，样本对于“影响比较大”和“ 影响比较小”几乎各执一词。而与之相比较，样本认为地区发展策略对于其自身住宅福利的影响程度要明显大于国家政策，这再次说明政策需要有较大的张力，也说明了住宅福利的提升与城市经济实力和区域发展规划相关联。

在具体的政策内容方面，样本对于与其自身住宅福利提升关系密切的经济适用房条件有着一致的政策了解需求，56.5%的样本虽然不了解，但是很想知道。这一点也证明了在现实的住宅困境面前，个体也在寻找合理的政策路径。对于国家用来帮助弱势群体的住宅政策举措，样本认为意义重大；而对于限制住宅福利极化而采取的对特定住宅产品征税的政策，样本看法各一。

从前面统计数据的描述中可以大致勾勒出高校教师群体住宅福利提升的基本框架，在其住宅福利类别上，大致可以将其确定为一种职业福利，因而与职业环境直接关联；同时教师职业整体情况受工作单位之外的其他环境制约，中观层面的城市住宅策略和宏观层面的国家住宅政策协同作用，成了与高校教师群体类似的中产阶层职业群体提升住宅福利水平的可能模式。

对于地区层面的政策，首先想到的是工作城市经济适用房等相对低廉的解决住房问题的举措，然而，高校教师群体的阶层归属似乎又将其拒之门外。56.5%的样本显示他们虽然不了解但很想知道本地区的经济适用房购买条件，22%的样本则对前面的样本的热切期望浇了凉水，他们了解条件，却发现自己不能购买，因为不符合条件。即便如此，42.4%的样本仍然认为地区层面的住房策略对于自身住宅福利提升影响比较大，因为许多样本认为工作的城市在城市土地利用的规划和策略会影响到工作高校的用地规划，尤其是学校在集资建房或者市场运作房的建设上，城市和省区的住宅政策影响程度较国家政策大。所以虽然有66.5%的样本显示他们对国家政策比较关心或非常关心，但只有38.7%的样本认为国家层面的住房政策可以影响到他们住宅福利的提升，仍然比地区政策的影响力度低5个百分点。

当然，对国家住房政策的关注程度还是说明了这个阶层高学历或者说文化素养比较高的状态，只有4.7%的样本显示他们不太关心国家的住房政策。对于社会中其他阶层的居住福利情况的看法也反映了这个群体的同理心，这恰恰也是中产阶层城市中坚作用的一种体现。对于国家在针对不同阶层群体居住贫富分异的举措，高校教师群体的态度比较消极，尤其是针对富裕阶层的住宅政策举措，如对特定住宅产品征税来缩小贫富差距的意义的看法，30.4%的样本认为意义不大；而针对国家对弱势群体推进的社会保障房、廉租房等政策举措，37.2%的样本认为意义重大。这样的数据显示国家在针对居住贫困的弱势群体的政策力度影响力远远高于对于居住富裕阶层的政策制约，在对一些样本进行深度访谈时他们甚至认为国家在居住极化方面无能为力，因而持比较悲观的态度；一部分样本认为国家和地方政府在提升住宅福利，缩小居住贫富差距方面的举措南辕北辙，地方政府在具体的实施过程中因为利益关系而与美好的居住公平福祉背道而驰。

总揽国家关于提升住宅福利的政策或举措，G市高校教师群体基于自身的居住福利状况，他们对于近期内居住福利提升的预期持悲观的态度，59.2%的样本认为近期内提升居住福利的希望比较小，只有微弱的2.1%认为比较有希望，持非常乐观的态度。看来提升高校教师的居住福利还有一段较长的路要走。

住宅究竟是商品还是福利物品是住宅商品化道路上已经解决了的争锋。从开展第一次住房改革之时至今，住宅作为普通商品的特性似乎已经深入国民的意识之中，所以房子已然成了许多人一辈子的梦想。有余力在此生完成拥有住宅梦想的人似乎大有将已成现实的理想成果留给子孙后代的趋势，这是住宅福利的代际传递状态。这样的状态会使资本积聚，不断累积，形成有产者恒有产，无产者无恒产的状态。因居住而形成的居住福利整体结构固化，朝封闭性系统发展。

这样的假设在高校教师群体上似乎有一种悖论存在。高校教师群体作为职业中产更多地受益于教育的积累，也就是说高校教师群体之所以可以跻身于城市的中产阶级，绝大部分是受到教育的累积因果作用力实现的，所以在对下一代的人生规划方面，他们中69.1%的比重偏向了对子女进行教育投资，因为有自身前期成功经验，渴望也将此复制到子女的生活之中，只有2.1%的样本选择为子女购买住房，当然，也有一定比例的样本（25.7%）认为教育和买房同等重要。

如果以此来推论，既然教育重要，通过教育可以为子女累积奋斗成功的智力资本，那么是不是像西方国家那样对住宅继承征收高额的遗产税就应该不言自明了。然而，这里出现了推论的分歧，46.6%的样本认为不应该，18.8%的样本认为不知道，34.6%的样本认为应该。这里如果要寻求理论解释的话，有一点是可以说明的，住房对于城市的中产阶层太重要了，不仅是赖以生存发展实现自我的居住场所，还是人生成功的依据，是浓缩父辈所积累的财富的一个重要的保值品。如果辛苦奋斗所累积的财富在传给下一代的过程中要大量缩水，这是他们难以接受的，即便是针对本身并不是因资本优势而跻身中产的高校教师群体也如此。于是，话题再次回归到住宅特性的探讨。

31.4%的样本认为住宅就是普通消费品，用个人购买力支付就可以了，这些样本代表了当前城市购房者的普遍心态，在已经经历了20年住房改革道路的中国，住宅的商品化概念已深入人心，所以面对高房价买不起房的消费者的第一反应就是钱不够，没有足够的收入来支付房产。19.4%的样本认为住宅是福利物品，这种福利是可以体现职业生态和单位差异的，这样的数据是对于住宅福利特性的重要补充，也是对于G市高校教师作为职业中产代表的居住福利特性本质的一种缩微。物质财富的丰富催生了投机和寻租行为，13.1%的样本是住宅商品化矫枉过正的体现，过渡的商品化进程与房地产承载的巨额资本积累使得住宅成为现今中国非常重要的投资商品之一，而且是具有良好的增值保值性能的绩优投资品。36.5%这一相对最高的样本比例似乎是对住宅特性分析的一种正解，这不仅在数据上体现了住宅特性，更恰当的提法是高校教师群体这一特定的城市中产阶级对于住宅特性选择上所反映的普遍性：住宅是公共消费品，国家有义务统筹。这样样本数据在自然程度上体现了研究的预设及研究的意义，住宅是公共消费品需要国家统筹是对20年房改成果的理性评估，也是对解决城市中产阶层住房问题的一种合理展望，与一些学者呼吁的“二次房改”的出发点不谋而合，成为一种有效的实证支撑。

前面对住宅政策的梳理过程中发现住宅商品化改革导向下的政策立意：住宅的商品属性被不断强化，当前的住宅政策仍是以经济和产业发展为主要目标，住宅的福利属性被挤压到非常狭小的空间之中。中产阶层的住宅福利提升在现行的住宅政策中是模糊和不明确的，在这种情况下考察其住宅福利满意程度与宏观政策效果的相关关系是为了验证假设H7：宏观政策效果对住宅福利满意程度有显著的影响。

将数据导入，输出结果如表7-16。住宅福利满意程度与宏观住宅政策效果这两个变量之间p=0.385＞0.05，相关关系未达到显著，说明二者之间没有影响，验证假设H7：宏观政策效果对住宅福利满意程度有显著的影响为误。当前居住总体状况与宏观政策效果之间p=0.04.＜0.05，相关关系达到显著，r=-0.143，两者之间呈现出微弱负相关，说明中产阶层的当前居住总体状况较少受益于宏观政策，从而回应了我国现行住宅政策中对于中产阶层住宅福利的缺失、模糊和不确定状态以及中产阶层对于针对其自身住宅福利提升的政策诉求。

表7-16 中产阶层住宅福利与宏观政策效果相关关系

*Correlation is significant at the 0.05.level（2--tailed）.

**Correlation is significant at the 0.01.level（2--tailed）.

注释

[1] 国八条指：一、高度重视稳定住房价格；二、切实负起稳定住房价格的责任：房价提高到政治高度，建立政府负责制，省政府负总责，对住房价格上涨过快，控制不力，要追究有关责任人责任；三、大力调整住房供应结构，调整用地供应结构，增加普通商品房和经济住房土地供应，并督促建设；四、严格控制被动性住房需求，主要是控制拆迁数量；五、正确引导居民合理消费需求；六、全面监测房地产市场运行；七、积极贯彻调控住房供求的各项政策措施；八、认真组织对稳定住房价格工作的督促检查。

[2] 国六条指：一、切实调整住房供应结构；二、进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用；三、合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长；四、进一步整顿和规范房地产市场秩序；五、加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难；六、完善房地产统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明度，全面、及时、准确地发布市场供求信息，坚持正确的舆论导向。

[3] 四项措施指：一要增加普通商品住房的有效供给；二是继续支持居民自住和改善型住房消费，抑制投资投机性购房；三要加强市场监管；四要继续大规模推进保障性安居工程建设。

[4] 国五条主要内容：一、加大落实房地产市场宏观调控政策力度；二、完善差别化住房信贷政策；三、调整住房交易环节契税和个人所得税优惠政策；四、增加住房有效供给；五、加大住房交易市场检查力度。

[5] 新国八条主要内容：一、各级政府须在一季度公布房价控制目标；二、加大保障性安居工程建设力度；三、加强对土地增值税清算和稽查；四、提高第二套住房贷款的首付款比例和利率；五、严格住房用地供应管理；六、拥有2套及以上住房的，禁止再买房；七、房价涨幅超过控制目标，将约谈责任人；八、坚持和强化舆论引导。

[6] 新国五条主要内容：一、严格落实地方政府房地产市场调控和住房保障职责；二、加大政府投入和贷款支持力度，确保今年1000万套保障性住房11月底前全部开工建设；三、严格实施差别化住房信贷、税收政策和住房限购措施，遏制投机投资性购房，合理引导住房需求；四、落实今年的住房用地供应计划，确保保障性住房用地，加快普通商品住房用地投放；五、规范住房租赁市场，抑制租金过快上涨。