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住宅福利相关研究

时间:2022-03-20 百科知识 版权反馈
【摘要】:关于福利本质的研究成为研究住宅福利的起点。相应地,住宅福利受助人的住宅选择也会影响到福利政策。在众多的研究住宅福利的文献中,空间不匹配的假说成为受惠者福利选择的理论依据。其中主要涉及“住房权”,其他一些则是涉及住宅政策中的普遍性与选择性的二元对立。住房权是福利国家政策的一个领域,其概念的内涵经常与国家、公民以及市场化的住房供给相连。
住宅福利相关研究_城市中产阶层的住宅福利与阶层认同

通过ISI检索平台,国外关于住宅福利与住房研究的资料集中分布于《住宅研究》(Housing Studies)、《住宅政策争鸣》(Housing Policy Debate)、《城市研究》(Urban Studies)、《城市问题回顾》(Urban Affairs Review)、《社会政策》(Journal of Social Policy)、《住宅理论与社会》(Housing Theory and Society)、《社会政策与管理》(Social Policy and Administration)等期刊和出版物中。这些资料集中体现了近二十年来国外关于住宅福利主题研究的诸多方面。将这些资料纳入到福利社会学的研究框架之中,国外关于住宅福利的文献资料涉及福利社会学的五个基本研究对象:为什么要提供住宅福利?为谁提供住宅福利?由谁提供住宅福利?提供什么形式的住宅福利?怎样提供住宅福利?这五个研究对象并不是孤立的,许多学者都会在研究中综合考虑多个研究对象,其研究也从多个角度展开。

理论源于实践,也将指导实践。关于福利本质的研究成为研究住宅福利的起点。福利对于作为个体的普通民众和作为组织的国家究竟意味着什么是对福利本质的回答。福利是一种制度安排,也是一种政策实践,更是福利提供主体与福利受惠者之间相互建构的一种社会行动。在住宅福利领域,由于住宅的特殊属性,国家的制度安排和个体的主观选择之间的相互影响成为了解住宅福利本质的起点。

哈佛大学的凯恩教授在1968年最先提出了空间不匹配假说,用来研究居住隔离、黑人就业和工作岗位郊区化之间的关系。这曾是此后许多学者的研究焦点:关注芝加哥和底特律的黑人居民在就业和收入方面因为住宅市场隔离和歧视而受到的影响。后来空间不匹配的概念扩大到芝加哥和底特律居民因为受到住宅方面的一系列严格限制而影响到他们的整个福利,诸如住宅价格、住宅所有权、教育机会等,这些研究最终指向了福利改革[1]。针对从福利到工作(welfare-to-work)这一福利输送途径中的空间阻碍影响的个案研究也开始展开。当受助者试图经济上自给时他们在住宅和交通方面也会做出相应的调整,因而政策应增加低收入家庭居住的能动性、增进邻里关系;而不仅仅是让受助者搬迁到离工作机会距离近的地方。对于受助者性别因素的考虑也加入其中,政策建议要能使女性受助者在寻找工作机会和照顾家庭的综合考虑中受益。

福利政策会影响福利受助人的住宅选择。相应地,住宅福利受助人的住宅选择也会影响到福利政策。福利受惠者的选择反映了个体和环境之间博弈后的一种均衡。现实的行动环境促成他们的福利选择。在住宅福利领域,居住不仅仅是一个静态的场所,它是一种行动,意味着空间范围内的迁移。这一点反映了福利需求与福利满足之间的相互建构的关系。

在众多的研究住宅福利的文献中,空间不匹配的假说成为受惠者福利选择的理论依据。虽然也有学者通过模型分析认为这种假说不成立,但更多的是认可这种假设的存在,并以此为起点研究针对弱势群体的社会福利政策,特别是涉及空间迁移的住宅福利政策。这样,空间不匹配假说成为住宅福利研究的一个重要参考依据,不仅仅是针对福利受惠者,更多地涉及福利政策输送途径和输送方式的选择。

在福利的供给形式方面,公共住宅、住房与城市发展部资助下的发展计划等分别侧重于不同的住宅福利供给形式,如直接的住宅贷款、州政府的租房补助等等,以项目为基础的帮助计划对于促进受助者邻里关系较之那些以家庭福利形式提供的福利收效甚微。

福利供给的途径也体现在了福利国家的公共服务竞标模式中,中央和地方政府在住宅福利的供给过程中有着较为复杂的组合关系。中央和地方政府之间不同的关系类型主要由中央政府和投资方的关系的本质所决定,私人部门的投资标准可以由公共部门通过当地借贷机制操作实现,这影响到社会服务的内容和交付方式。而当前西方国家的住房状况要求政府通过有效的住宅政策加以改善,资助业主的住房资产给政府在福利重构方面带来了机会。

福利依赖一直是福利社会学研究的一个主题。Noble M等评论了英美两国的福利动力机制[2],澄清了“福利依赖”与“福利依赖文化”这两个概念。英国的单亲家庭对于福利动力系统的反馈数据显示,在住房福利领域,当单亲家庭得到或失去收入支持时,他们对福利的依赖会有一个很明显的转变,这种转变在他们适应单亲这种新的家庭结构时也有相同的体现。年轻的和有自己住房的单亲家庭不再依赖福利支持,而年长的单亲家庭则仍会依赖福利。在一段较短的时间内,当隔离和财政紧张还未出现时,年轻的有自己住房的家庭会依靠收入的支持而生活得相对优裕。这类群体一般受过较高的教育拥有较高的技能,比租房者能更容易找到工作。而与之相对应的美国,这种福利的时限受惠情况会让年长的单亲家庭受到严重的影响。

Wong TC和Yap A探讨了新加坡政府通过整体的公共住房政策来满足日渐增长的私人房屋的需求[3]。住宅给不同层次的人带来不同的满意度,也是刺激家庭流动的社会表现形式。当中产阶层的数量增加时,他们会产生提升居住质量和社会地位的需要因而放弃作为大众消费品的公共房屋,这也是对国家基本福利供给管理的活力的一种考验。生活水平的提升产生私人房屋的需求,也对政府施加压力来满足这种需要,政府也只好让步。自1960年以来,提供私有房屋的理念一直体现在新加坡的住房政策中。因为私有房屋意味着高质量和高社会地位,所以政府必须放弃在提升公共住宅质量上的努力。虽然在满足私有房屋需要的过程中会遭遇许多困难,如高昂的价格、缺乏更大的可供开发的土地等等。所以更可行的途径是缩小公共房屋与私有房屋在包括产权归属在内的鸿沟。

Bengtsson B的研究有助于在福利国家的理论与住房政策间建立相互的联系[4]。其中主要涉及“住房权”,其他一些则是涉及住宅政策中的普遍性与选择性的二元对立。

住房权是福利国家政策的一个领域,其概念的内涵经常与国家、公民以及市场化的住房供给相连。有两种实现住房权的解释,每一种与特定的住宅供给逻辑相关。在选择性的住房政策中,政府对整个住房市场是一种保护性的补充,此时住房权意味着法律规定的对低于平均生活水平的家庭的最基本的保障。在普遍性的住房政策中,政府监督整个住房市场使其能够为不同类型的家庭提供住房,此时住房权被认为是一项社会权利,就像马歇尔指出的这种权利是政府对整个社会的一种责任和义务。关于普遍性和选择性的概念可能在政治演讲和政策的社会效果中运用,用来指代不同的政治层面,如福利国家层面、部门层面及政策工具层面。如果这种二元对立在上述两个方面不明确,那么选择性的政策和普遍性政策之间的区别会被严重曲解。

Fitzpatrick S和Pawson H分析了英格兰社会住宅政策所面临的两难困境[5]。通过对过去30多年政策发展趋势的研究,作者发现,当前政府的基本方针是通过社会住宅维持其社会安全网的角色,而与此同时,社会住宅机构却扩大成了一个多种所有权选择的混合体。自2000年以来,以前通过严格规则边界在住宅分配领域所强调的平等发生了转变,变成一个强调选择的消费主义制度。但在一些特定的地区,社会租房部门对于弱势群体社会安全网的角色仍需要维持。

Ytrehus S在解读了住房需求后,将住房需求作为一个十分重要的议题[6]。二战后挪威住房政策的第一个十年主要讨论住房面积的标准。近年来这类研究又增多了,因为大多数居民点的居民的实际居住面积已经比“必需”的面积要大许多。这是否意味着居住者已经超出需求在进行更高层次的住房消费?所谓的居住场所“必需”尺寸究竟是多大就能满足居住需求呢?作者认为需要更清楚地探讨需求的概念内涵。提出和讨论了“空间标准传统”,空间标准传统在说明自身的同时也在住房政策中有持续的作用。根据这个观点,基本的住房需求是普遍的,也可以根据物理的和空间的尺度加以界定。这种假设从文化相对主义和福利标准理论中需要决定论的角度为解释住房需求提供了另外的方法。

Ronald R认为,根据住房所有人主导的住房需求和政策体制的差异可以将社会分成两个特殊的群体:一个是由英语国家组成的盎格鲁-撒克逊社会;另一个是东亚社会[7]。通过对两者模式的比较探讨建立一种东西模式的可能性,形成松散模式的潜力基于系统、制度和社会意识形态关系上的核心分歧。作者试图在国际框架下阐释住房系统和福利制度之间的相互关系。对住房和福利组成部分的广泛比较在两种社会中进行,而不是局限于量的比较,因为东亚地区整个系统也存在着巨大的差异。然而,一种松散的模式可以洞察群体间的融合,也可以了解住宅系统是怎样服务于一个小型的社会福利制度类型的。

福利的目标就是要使个体过上更高质量的生活,处于所能拥有的最好的状态,从而使社会中的不公平状态减少,尽可能地防范社会问题的发生。在住宅福利领域,因为不同群体对空间占有的程度和形式存在差别,住宅成了界定阶层身份的一种标志,因而也成了体现社会公平状态的一杆标尺。因为每个人都有安居的权利,但因为资源分布的不平衡,所以产生了空间极化和居住隔离,进而催生了住宅福利政策的需要。对于这样的一种思路,学者们的诸多研究事实上是回到了“为什么要提供住宅福利?”的问题上。人们在接受某种福利安排的时候,有必要追根溯源,究竟是什么原因使得这种政策安排成为必要。普通的公众也需要了解事件的来龙去脉,了解城市的极化和不平等产生的原因,这种不平等是怎样影响人们的生活和日常的邻里交往的。

Gusdorf F通过研究阐释了城市在变迁过程中究竟是怎样产生不平等的[8]。交通费用对于郊区的福利受惠者家庭的影响比其他地区的居住者更大。短时间看来,有限的住宅供给也使他们无法迁入城市中心,长期看来,城市希望通过调整来消除不平等。在城市中心,高需求会导致租金上涨,从而刺激投资增加住房供应,使得城市密度加大;在城市郊区,需求减少、租金降低至可以补偿高额的交通支出。住宅供应与家庭搬迁的延迟性导致了空间不平等。作者建立了系统模型来分析多中心城市的空间结构变化。模型建议通过尽早实施交通税来消解不平等。

Van Kempen R和 Murie A探讨了在全球化和去工业化后欧洲的社会空间极化和社会不平等现象,通过与美国的比较,分析了在欧洲城市中所出现的与美国城市相异的状况。主要的焦点指向不同形式的国家福利安排,质疑为什么会在欧洲出现与美国不一样的结果。在其研究框架下,欧洲城市政府在城市规划、住宅福利等方面强有力的干预传统与美国相差甚远。

城市的内城区的士绅化过程反映了居住区的阶级融合状况,不同社会经济地位的人对于居住环境的敏感程度也会有所不同。居住隔离与失业之间的关系也成了研究的主题。Dujardin C等学者研究的结论显示,居住地的邻里关系增加了年轻人失业的可能性[9]

社会分层表现的是社会根据一定的标准被划分成存在高低等级序列的现象。不同的阶层所拥有的资源不同,从而有了优势和弱势之分;而不同的划分标准也使得每一个社会阶层呈现出多样性和复杂性。住宅是划分阶层的一种尺度,同时也是一种保障人们基本生活需要的必需品。所以就有“告诉我你住在哪,我就知道你是什么人”这样的推测标准,不同社会阶层和不同社会群体的住宅福利现状存在差异,对于住宅福利的需求和感受也不一样。

在对研究资料的整理过程中,老人、儿童、无家可归者、单亲家庭、城市贫困者和女性备受学者的关注。从这些研究中,我们可以看出,“究竟是在为谁提供住宅福利”,同时也给我们留下了广阔的思考空间。因为我们明白,就住宅福利而言,应该是最大多数人可以享受到的幸福,是整个社会居住水平的提高,而不仅仅止于对弱势群体的关怀。

老人一直就是社会学、社会工作和社会福利集中关注的一个群体。当整个社会迎接老龄化浪潮冲击的时候,对于老人的住宅安排成为住宅福利研究的一项重要内容。Golant和Stephen M探讨了通过支持服务满足美国年长的低收入群体可支付得起的住房需要的政治和组织障碍,并提出相应的政策建议[10]

儿童群体的住宅福利、童年时期居住状况对个体发展的影响是众多政策评估的指标,也体现了政策制定者最初良好的出发点,然而在政策实施后结果究竟怎样,国外的学者们针对而儿童群体的住宅福利研究也由此展开。公共住房政策和住房政策对儿童成长的影响这一议题开展了丰富的研究。大部分的美国研究者认为现行的住宅福利政策对孩子带来的更多是负面效应。

Giullari S和Shaw M则对英国新工党的单亲家庭住房计划进行了讨论[11]。认为这一住房政策忽视了单亲家庭的个体性与脆弱性,使得其处于危险的境地。忽视单亲家庭自立居住的需要和独立生活的能力,仅仅把他们当作福利的受助对象使得他们承担福利依赖的风险。使单亲家庭拥有独立居住的权利是帮助单亲家庭的政策的关键。单亲家庭子女的健康,住宅成为一个影响因素。

无家可归本身就体现了住宅福利缺失的状态。这是最直接需要提高住宅福利的一个群体。Takahashi L M和Wolch J R对洛杉矶县享受住宅福利者与无家可归者的健康和福利差异进行了对比研究,希望政策的组成元素中能有更多的机构和社会的支持,更广阔的就业途径,更加稳定的可以获得的住房资源来防止和安抚无家可归者。

移民、难民和存在精神疾患的群体也是住宅福利需要惠及的群体,Zorlu A和Mulder CH对移民的住宅福利研究、Silove D等对难民的研究和Beijer U等对存在精神疾患的无家可归者的福利状况研究都充实了住宅福利研究的内容。

住宅福利是人人都需要享受的一项权利,但在达成权利享受的过程中,许多的计划都经历着变迁和改革。在20世纪30年代,美国理想主义的改革者试图运用现代建筑设计创建一个巨大的公共住宅计划,然而事与愿违,他们的这种计划为其后来的居住者贴上了污名。1949年住宅法案通过之后,他们又试图给美国城市的贫困者提供高水平的住宅,后来这种实验也以灾难收场。今天很多人相信让处于贫困居住环境的人与富裕阶层的人居住在一起会有利于解决贫困问题。通过聚焦于针对低收入群体的三个不同阶段的改革,阐述了空想主义者住宅计划的幻灭。在未来,良好的针对低收入群体住宅计划的支持者不要把这种计划当作解决根深蒂固的社会问题的灵丹妙药,而应该将其当作社会福利政策的一个重要组成部分。倡导者需要争取那些能尽可能多的住宅单元组合的计划。

通过对国外特定群体和社会阶层的住宅福利资料的研究发现,即便是在发达国家,住宅福利仍然是处在针对弱势群体这样一种补救性的福利状态。这一点也可以在对福利本质的研究中得到验证。但当我们深层次研究福利的目标的时候,我们有一种迫切的需要,希望了解在整个社会中住宅福利在各个阶层中的状态,因为住宅福利是社会进步的一种表征,无论是优势群体还是弱势群体,都有需要提升的空间。

这一类的研究资料很丰富,关于特定国家、特定城市或者特定街区的整体评论与个案分析是住宅福利研究的热点也从资料中可见一斑。这也从另一个角度反映了住宅福利的全球性和普遍性,同时也在研究中体现了不同地区的本土化特征。这些研究也集中体现了“究竟是谁在提供福利?提供什么形式的福利?怎样提供福利?”等这样一系列的研究主题,其中有对住宅政策实施的阐述,也有对住宅政策效果的评估。

Sarioglu GP对荷兰住宅政策的研究论述了荷兰在住房政策中的传统以及二战后为解决迫切的住房需要而实施的社会住房政策,探讨了荷兰住宅福利的类型与本质及其制度化依据[12]。在其制定租金管制、住房补贴和建立社会租房部门等一系列增进国民住宅福利的政策之后,经过近50年的政策实施,其政策目标已经实现,消除了住房短缺问题,目前荷兰的住宅政策主要是尊重社会的个体化需求而实施不断变化的住房优惠,促进居民的就业能力,通过住宅规划来提升城市品位。Bolt G等认为,在过去的二十年中,一系列令人印象深刻福利国家的安排使种族隔离,也使荷兰城市的集中化处在一个相对低的水平。隔离指数也保持在一个相对平稳的状态。但并不意味着少数民族群体的集中化也是稳定不变的,政策可以对于特殊的街区的居住状况做重要的改进和提升。

Stamso MA运用艾斯平-安德森福利国家制度的理论分析了挪威1980年和2005年的住宅和福利国家政策[13]。在1980年,挪威的住房政策主要体现社会民主的特征,如市场管制、大量的公共支出和对于租房者和自有住房的业主均进行普遍的补贴。随着战后在住宅市场和信贷方面管制的放松,挪威的住房政策和住房市场发生了很大的转变。到2005年为止,挪威的住房政策以典型的自由主义福利制度为主:市场经济 、低公共支出、针对小范围的目标群体。

Morrison PS和 Waldegrave C研究了新西兰的福利改革与地区内的移民状况[14]。调查了削减福利以及相应的住房援助支持输送渠道的改变对于受助者迁移行为的净影响,引入一种基于大都市劳动力市场研究的理论框架,验证了空间调整后带来的福利削减对受助者影响的多种假设。新西兰在经过十年大规模的社会福利改革之后,确立了政府在住房供给中的至关重要的角色。2000年新的住房立法试图重新确立社会供给的概念,在新西兰的住房政策中体现了对社会出租住房作用的重塑,也体现了政策的政治背景及新住房立法中关于住房政策的目标内涵。然而,当社会供给概念被重申时,社会出租住房在改革的政治话语中仍然是依据供给的剩余模式在构建。

Williams P 阐述了英国住宅政策的来龙去脉。在广阔的社会、经济和政治背景下研究英国的住宅政策和住宅市场[15]。集中关注住宅与经济、劳动力市场、健康、福利、不平等,以及整体的社会经济环境之间的关系。近年来政府通过减少直接的补贴、引入市场竞争和私人财政支持、转变当地政府作为福利直接提供者的角色来重塑住房政策。但补贴的减少和对私人市场的过分依赖使得整个系统在应对经济冲击时更加脆弱和不稳定。居住于社会租房部门的人口和无家可归者明显增多。英国的住宅政策在对经济和社会目标的整合上也很乏力。综合来看,住房政策的变化可能使得整个系统变得稍微高效,但经济不稳定和不平等的压力也随之增加。Murie A研究了英国的国家福利、社会出租房屋部门与住房政策。回顾了社会出租房屋部门在英国住房福利中的作用及重要的变化,讨论了国家住宅福利框架下社会租房部门与公共房屋政策,重点在于突出对社会租房部门的变化和对其未来发展的思考。十年后,他又对英格兰在20世纪80年代到90年代这段时期的住宅市场和住宅政策的变化进行了研究,突出了那些没有预料到的发展、社会租房部门持久的重要性以及政府在住房领域新的兴趣。作者发现一种更为复杂的社会和空间分配模式与社会分层、市场延伸和分化的新模式密切相关。

Lindbom A认为瑞典的住宅政策是非常复杂和有技巧的。公众对于这个复杂的系统知之甚少,所以在改革中几乎没有遇到什么阻力,因为公众不知道住房改革对于他们的影响。即便是知道了这些影响的存在,公众也会因为其自身对于政策领域知识的微薄而无法了解他们住房成本的增加时政治决定的结果。所以作者以“拆散瑞典的住宅政策”为题,事实上是希望增加公众对政策的了解。

Berkoz L等以伊斯坦布尔为个案,通过问卷调查的方式详细论证了大众房屋区的环境质量与居住者满意度之间的关系[16]。在住宅环境中,住宅与居住者共同构建了一个基本的生活空间来满足居民的需要,并以此保证个体和整个群体的健康发展。强调对影响住宅和环境质量的因素进行考察,通过对因子分析,确定影响满意度的因子的排序,分层次地满足居住者的需要,从而提高居住福利。

Tang CPY实证评价了英国住房协会的租金调整政策(RSL)[17],英国社会住房的剩余模式需要在“市场”和“福利”这两种相互冲突的基本原则中采取更灵活的方式达成平衡。Stewart J和 Rhoden M论述了伦敦的Brent自治市的社会住宅更新计划[18],住宅政策已经不仅仅是与居住有关的问题,它更倾向于社会融合,需要主动、包容、资源和承诺,与新的问责制相关。住宅不仅仅是砖块和水泥的建筑物,它意味着居住于这个地区居民的生命、机会和健康。这也确立了城市更新中居民参与的基础地位。可持续的房屋更新政策是住宅政策和社会发展的同时持续提高。

Van Ryzin GG和Kamber T在其研究中阐述了纽约州针对住房福利的诸多举措,认为很多学者已经研究了公共住宅计划、公共补贴的房屋私有计划、福利住房补贴、租金调节与税收优惠等旨在提高低收入群体住房水平的政策路径,但对于针对低收入群体的住房政策产出的评价研究不多。他们通过利用1996年纽约市住房与职位空缺的数据,比较了不同福利政策供给途径的产出情况,认为建立在租户基础上的第8项计划对于城市低收入租户有最佳的产出[19]。而Ong P研究福利受助者接受住房补贴与就业之间的关系时,也运用到对加利福尼亚接受第8项住房援助计划的福利受助人的调查,并将其作为一种政策对比进行了评价,指出第8项计划提供的住房选择和流动的方案增加了就业机会[20]。Varady DP和Preiser WFE对分散化公共住宅计划和住宅计划的满意度进行了研究,揭示了新公共住宅计划的影响,建议在住宅计划重建过程中需要在增加分散化单元居住和城市中心区全面振兴之间做一种平衡,需要突出管理、邻里问题和住宅的物质条件。

Purdy S对加拿大最古老和范围最广的住宅项目多伦多Regent Park住宅项目进行了研究[21]。这个项目最初被看作是存在住房困难的低收入群体的一个理想社区。然而在20世纪90年代,它已经被等同于社会经济边缘化和行为堕落的街区。作者将造成日渐增长的贫困和不平等的矛头指向住房政策,包括城市更新战略、内部的公共房屋实践以及新自由主义的经济重建等。

住宅一直是国内学者研究的焦点领域,从古代的住宅权学说到今天为住宅权寻找宪法解释;从古代的风水相宅到今天的城市住宅与区域分区规划;从古代的住宅划分等级尊卑到今天因住宅而体现不同的阶层身份,中国人对于住宅的关注由来已久。

房子对于普通百姓而言,是实实在在的生活,也是他们不断追逐的梦,集中体现着光荣和梦想;对于国家和政府而言,是可以纵横捭阖的棋局,也在考验着他们是否有收放自如的本领,集中体现着权威与尺度。当更多的角色以明确的身份加入到住房领域之中,事情就更加复杂了,开发商、银行、中介机构等等使整个住宅领域愈加热闹。无论纷争多么激烈,也无论硝烟如何弥漫,但回顾整个住宅研究的历史,我们会明显发现,这些争论的主题围绕着以下几个部分被记录下来,在记录的过程中,我们能发现争论转向的明显时间节点,这是对于住宅本质的回归,也是民主国家民意的觉醒,更是对于住宅福利这样一种基本人权的满足。

“住房是人的一种基本权利,中国将人人享有适当的住房”,当这样的话语从建设部官员口中说出来的时候,它已经不仅仅止于一种宣言,而是代表着政府层面对于解决这个问题的决心。“住有所居”是政府工作的目标,也是对于公民的一种承诺。在“十二五”规划中,住房发展的基本目标是要人人有房住。安居才能乐业,住房问题的解决关系民生,也关系着社会公平。

借鉴西方国家关于住宅福利与住房保障的经验,我们可以看出将居住确立为一种基本权利在发达国家立法层面的关键性。虽然中国目前还没有专门为住宅和住房社会保障单独立法,但是对于居住权利的研究却是由来已久。

学者张群在其对中国古代的住房权研究中梳理了先秦至唐代的宅地制度、宋代的住房救济制度和清代针对旗人的福利分房制度,这些制度都是中国古代将居住作为百姓基本生活权利的种种尝试。尽管根据现代法学理论,在古代中国,个人的住房需要还没有成为法律上可以主张的权利,国家也没有积极保障的义务,但并不能否定其道德上的权利[22]。道德上的权利使得人人享有适当的住房这样的目标得以在社会价值观层面加以确立。虽然在法学的范畴内,住房权可以在不同的法律情形中加以解释,但作为生存权利的住房权仍然是一种根本。恰如《住宅人权宣言》中指出的:我们确认居住在良好的适宜人居住的住处,是所有人民的基本权利。

住宅权这种基本权利在人权的权利体系中属于社会权利,与传统的自由权相对应,要求国家积极干预,并建立住宅福利制度[23]。由此,住宅权顺理成章地成了国家公共福利的范畴,国家需要通过努力来保障公民的住房权。将住房权置于宪法保障加以实现的情境中时,国家之间会在规定的表现形式上有差别,有的国家通过宪法将公民的住房保障作为国家的基本政策和纲领,有的在宪法公民权利部分中明确规定公民的住房权,而有的在总纲和权利章中均有规定;虽然表述形式会有差别,但适足居住权、公平住房权和住房决定权都应该是住房权所包含的内容。[24]从我国当前的住房问题出发,通观这些问题的产生原因和表现形式,住宅权保障成了住宅问题的本质所在。[25]

当法律层面确定住宅作为基本人权的时候,居民因其个人的资源和财富在住宅方面的差异就通过居住的社会公平突出表现出来。居住福利的宣言中明确规定了禁止社会性的排斥和居住中的歧视。许多处于不利条件的弱势人群,如老人、儿童、低收入者不应该遭受社会排斥和不适当的居住待遇。因为居住的福利是全民的福利,虽然弱势群体自身在居住福利的主体能力上有待提高,但整个社会和政府也需要为此不断努力,消解居住福利中的不公正,全力实现居住的社会公平。

既然居住是人的基本权利,而住有所居是我们的目标。我们需要通过这个目标的实施,实现国民住宅福利的提高。虽然目前对于中国的住房保障存在诸多的争议,但这种争议的本质其实是对于福利与保障的内涵和外延的焦点讨论与现实经济发展水平的一种博弈平衡。

就住宅而言,它是保障,意味着安全底线,但更是一种福利,只有在这种更大的范畴之下,福利的真谛即全民的福祉才可以彰显,所以需要从福利的大框架下去探讨住房保障,我们正迈入一个普遍福利的时代。如果去回溯我国社会保障体系的形成构建过程,我们可以清楚地发现我国的社会保障主要指医疗、养老和工伤等方面,对于住房的保障处在一种缺失的状态。也曾想将其纳入社会保障体系之中,无奈“林子太小了”,囊括不了。再加上国民经济对于住宅产业的依赖,住宅的商品属性成为住房改革理念的信条使国人淡忘了居住的福利属性,所以住房保障在当前的中国似乎成了一种尴尬的提法。住房保障或许是中英文互译过程中的一种误读。social security system对应中国的社会养老保险制度,而social welfare system对应中国的社会保障制度。如此,住房本来就应该是“welfare system”的一个组成部分。即便如此,我们不能否认我们以住房保障之名所做的种种努力。回顾我们住房保障模式的构建和住房改革理论与实践探索的过程,无论是学术的研究还是这场改革本身,都可谓任重道远。

虽然衣食住行是人的基本需求,但由于人与人可资利用的资源与能力存在差别,所以对于其衣食住行的获得有着难易程度的区分,而相应的保障也会在个人状况与现实国情之间达成平衡。

低收入群体成了房荒时代住房保障的首选对象。他们处于社会的底层,无法依靠个人的努力实现居住的基本需求。针对城镇低收入人群住房福利对策的研究由此展开。为了保障低收入群体的住房需求,需要构建梯度的住房福利供应体系,收入水平低于社会平均水平的中等偏下收入阶层和低收入阶层,以及一部分中等收入阶层的无房户是迫切需要保障的群体。当住房的供应总量达到一定的水平时,房荒时代结束,低收入群体的居住条件得到保障,高收入群体因其强大的购买力通过市场渠道获得了居住条件的保证,而不上不下的中间收入群体成了需要加以重视“夹心层”。目前关于“夹心层”有两种说法被认同:一是因收入水平略高于当地最低生活保障线而享受不到廉租住房制度所提供的保障,被列入经济适用住房的供应对象却无力购买的人群;二是因收入水平高于经济适用房购买条件而无法申请购买经济适用房,但是又买不起普通商品房的人群[26]。“夹心层”成为“政府需要掉头去关注的相对更有钱的中等收入阶层”。这种因经济、身份认同以及年龄等诸多原因所造成的夹心层正成为住房保障的新的关注群体。每一类社会群体因住房而体现的分层状况也成了研究的对象,而分层中的边缘群体都需要针对性地加以保障。这事实上是住宅保障范围的扩大,恰好与普遍福利的趋势相融合,也符合最大多数人居住福利提高的理念。

低收入群体是个模糊和宽泛的概念,给住房保障的具体操作层面带来了难度。当前城镇住房保障定义过于宽泛,导致受惠群体并没有集中在最困难的低收入阶层[27]。低收入群体这一模糊的概念如果不加细分,保障就会出现平均主义局面而失去针对性,同时也会对保障供给主体的财力构成压力;如果加以细分,又有可能形成断裂和错位。在如此的两难之中,中国的住房保障分层次梯度保障的方针就很有必要。而针对细分群体的住房保障形式也应有所区别。针对最低收入群体的廉租房、针对低收入群体的经济适用房、针对“夹心层”的“两限房”反映了住房保障的梯度供给形式。在出租与出售、租售并举、合作建房和市场融资的诸多选择中反映了住房保障的梯级供给渠道。无论是实物配租还是税收优惠,无论是“补砖头”还是“补人头”,灵活的操作模式都显得十分重要,相应的保障标准及保障效果也需要根据变化适时调整并加以评估。

对多样的住房保障形式的评估成为学者关注的焦点。经济适用房是否有必要存在,福利经济学和人性假设理论的解释表明当前中国的经济适用房政策仍是住房保障体系的重要部分,现阶段经济适用房的历史使命尚未完成[28]。然而因为操作环节缺乏周全的考虑,经济适用房政策实施过程中诸多的寻租行为使其备受诟病,为了杜绝开奔驰宝马之流去抢购保障性住房,经济适用房需要有合理的退出机制,廉租房也是如此。针对经济适用房等保障性住房,不仅需要设置严格的“入门”审核机制,还要建立起严密的退出机制,这样才能在制度上保证经济适用房的社会保障功能的同时推进经济适用房政策由经济政策向社会政策回归[29]。就城市居民而言,科学的个人信用评估体系也亟待建立,进入退出机制才会更加完善。

经济适用房和“限价房”仍然是当前各地方政府增加中低价位住房供应,抑制房价的主要手段。无论是“双限”(限房价、限户型)还是“三限”(限房价、限户型、限购买人群),作为现价商品的住房在配给过程中会因配给形式的不同而导致福利损失的差异,“怎样甄别保障对象?”“如何限价?”“会不会给市场供给造成困扰?”成为需要认真考虑的问题,也需要在具体的操作细节上加以规范并根据时机加以调整[30]

合作建房一度被认为是住房市场供给和政府保障供给之后的第三条道路。对于中低收入群体的合作建房,西方的住宅合作社给我们提供了参考的思路,但在中国无疑还要走相当长一段路,需要政府加大对合作建房的认识并提供政策支持,并与城市改造规划相结合。除此之外,规范合理的管理监督主体的形成也至关重要。所以中国合作建房的呼声总是乍起乍落。

各种保障性住房的具体操作形式有很大差别,当将其置于整个社会大环境之中的时候,更需要用系统的观点来看待整个问题。否则,针对特定群体的住房保障还有可能因操作缺乏周全的考虑而背负造成居住隔离的“污名”。

住房是分层的标准也是分层的表现形式,不同阶层居民是混合居住还是同群体聚合居住成为各种保障性住房推出时需要考虑的一个系统因素。无论是同质聚居还是异质混居,我们需要反对任何形式的居住隔离,就像城市社会学家芒福德所坚持的那样。美国的混合居住实践给我国经济适用房和“廉租房”的规划建设不无启示。政府的住房政策也需要将促进社会融合,减少居住隔离作为政策目标。但城市空间分化也必然会体现社会空间的阶层分化,“居住是城市的第一运动”,同一住宅区内居民出现“同质聚居”现象是现代社会中“符号”消费的结果。于是,争论的矛头向住宅的属性回归,而这正是引导中国开展住房改革的导火索。

当福利分房成为政府和企业沉重负担的时候,针对住房分配制度的改革呼声越来越高。虽然早在20世纪50年代经济学教授苏星就曾提出关注住房的商品属性,但囿于当时中国的国情,在改革开放之时这种对于住宅本质的探讨才开始真正出现交锋。以前是一边倒的观念,住宅是福利品。当问题积重难返时,我们不得不面对并进行改革,走“住宅商品化”的道路。中国住房改革的序幕拉开。

对国人观念的改变是从确认住宅的本质属性开始的,这也成了推进房改的理念之一,从文献资料中可以明显看出房改前后对于住宅本质属性的两极化的转向。房改以前住宅是福利品,通过房改,住宅的商品属性和投资品属性得到强调,但相应地,住宅属性的第二次交锋开始出现。有学者认为,在住宅商品化的问题上,我们有点走过头了,住房的公共品属性被忽略了。这也是目前闹得沸沸扬扬的“二次房改”的出发点。然而,不管这“二次房改”是否会发动,回顾第一次房改的历程,就能清楚地感受到中国住房保障和住房改革任重道远的真正含义。

从改革开放前以福利性质为主的城市住房到住房制度的改革试点,再到片面强调住房制度市场化改革及至现阶段的调控商品房市场和加强保障房建设并举,我国的房改经历了30年的理论嬗变。房改理论嬗变的支撑理念是对住宅属性的不断认识,我们需要在国情下看待中国的房改,发展符合国情的住宅产业,让住宅更具其本来的属性,分离其过强的金融属性。对住宅属性的回归事实上是对改革目标的再次认识。

住房是一种特殊的商品,其必需性、耐用性、高值性和不动性是其固有的属性,房地产业在国民经济中具有重要的作用,房地产既有居住功能也有投资功能,买房和租房是实现“居者有其屋”的途径,而解决住房问题需要政府和市场之间的密切配合[31]。改革的初衷是解决当时积重难返的住房问题,也是拉动内需,刺激国内住宅消费市场,发展住宅产业的必经之路,所以一系列的房改办法出台,对于中国住房制度改革的政策评析也随着房改的进一步深化展开。

中国20多年的住房制度改革大体经历了初步实践阶段(1980年6月—1994年6月)、综合配套深化改革阶段(1994年7月—1998年6月)、全面推进阶段(1998年7月—2007年7月)、结构调整阶段(2007年8月至今)[32]。每一个阶段都有其政策重点,每一个政策的出台都体现出明显的目标导向。从1980年邓小平发表关于建筑业的地位和住宅政策问题的谈话揭开我国住房制度改革的大幕以来,每一件房改大事都指向特定的问题。1991年国务院决定在全国推进房改,1994年颁发《关于深化城镇住房制度改革的决定》,1998年宣布全面停止福利分房,实行住房分配货币化,确定了建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系这一基本方向。从1998年至2007年这十年中,房改让中国人的住宅消费理念彻底改变,房子的光荣与梦想与房改相随而行,经济适用房的政策在细化、完善和调整,与之相伴的是一路高升的房价,住房的社会分化和贫富差距成为了不得不面对的问题。于是2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台,保障性住房提到前所未有的高度,住有所居成为政府住房工作的目标,房改的成果就是城镇逐渐建立起来的仍需完善的住房保障制度。

当我们去探讨三十年房改的成果时,我们事实上就是在评价我国的城镇住房保障制度,住房保障的范围被再次确认、住房改革的社会背景被重新认识、各级政府的职责需要明确界定、相应的对策和政策建议仍需要通过房改进一步展开。这场彻底改变国人住房消费理念的改革是一场渐进式的变革。中国渐进式的房改避免了激进改革中因利益关系迅速调整而引发的社会震荡,较好地实现了房改、经济发展和社会稳定的目标。渐进房改背后仍有更多需要深思的地方,经济适用房的供应要更加细化并避免异化,中低收入群体的住房供应需要更多关注。比较客观地讲,我国住房制度改革的重点,既不是对城市低保困难家庭的住房保障,也不是从政策导向上让那些既得利益获得者和精英富豪从地产行业赚取更多利润,而是让占社会成员80%以上的中低收入群体能够买得起房[33]。所以中国的房改任重道远。而在住房问题和住房制度变迁过程中对个体或群体生活层面的微观考察也将与从社会结构层面的宏观考察互为补充,并行展开。

住房保障体系的建立和住房改革的推进是在政策框架下进行的,体现出政策的指导性。鉴于此,需要政策具有前瞻性和发展性。中国的住房政策以特有的中国国情为依托,经历了中国特色的发展历程,成了国内外学者关注的重要领域。

国外学者研究中国的住房政策有着多样化的角度和开阔的视野,注重实证研究和案例分析,对中国住房旧体制的调整与重塑、住房市场化和自有化、住房领域治理模式的转变、住房不平等与居民的住房负担能力等主要领域进行了可供参考的研究。他们的研究对于中国的住房政策是另一种角度的记录,以局外人的角色来看待中国的住房政策会有更大的客观性,在对不同文化背景下住房政策的效果评估和比较研究上有深刻和独到的见解。

国内学者对于住宅政策的研究是沿着这样一条主线展开的:将住房政策纳入社会政策和公共福利的范畴,政府在政策体系中承担着重要的角色。这样的线索揭示了我们对于住宅政策研究的切入点,界定了中国对于住宅政策研究的基本范畴,同时也强调了住宅政策体系的责任主体。

政策的特性之一就是前瞻性和发展性,需要体现未雨绸缪的效果,正因为这样,所以在分析中国住房政策体系时都会发现每一个出台的住房政策都有着明确的政策指向,期望达成预期的政策目标。就住房政策而言,其根本目的是让老百姓都住上房子。这样的目标事实上就是促进居民居住福利的提高,而这也就是公共福利的理念所在。公共福利是社会福利的主干部分,是旨在为提高与改善社会成员尤其是困难者生活的社会制度。在这样的范畴之下,公共福利是政府向公众提供的民生工程,或者是公众获得的以政府为责任主体的福利项目,具有福利性、公益性、公平性和公众参与的特征[34]

住房福利的实现是以政策为依托和保障的。社会政策是旨在提升公共福祉的国家行为,经典的社会政策具有很强的社会问题导向。中国的社会政策体现着社会公平的核心价值,以促进社会和谐与人的可持续发展为基本目的,以政府和其他公共机构为主角,主要用立法(立法倡导)或者制定行事规则的制度化手段,推动各类资源尤其是公共资源的合理配置,通过组织和提供公共物品与公共服务的方式,调整社会现行的生产与分配关系[35]。住房保障是中国社会政策的基本内容之一。城市住房问题是城市公共住房政策的起因,其解决却是一项极为复杂的工程。复杂工程的系统性是对于住房政策全局性的另一种解读。提醒人们住房福利政策的建构需要以中国的国情为依托,体现出全局性,通盘的考虑不可或缺。社会的发展会对住宅产业产生影响,家庭结构的变化、人口的高流动性等都会影响客观的居住需求,从而影响住宅的供给,住宅政策离不开社会发展的宏观背景。而住房保障制度也必须立足于中国国情,城镇住房保障制度绝不能走高福利的道路。究竟提供怎样高度的住房福利考验着政策制定者的眼光,也需要其对自身在住房政策的构建和实施过程中的角色进行反思和调整。

住房政策是一种制度安排,这种制度安排需要体现政策的前瞻性、发展性、全局性。而在政策的执行过程中,其角色定位也直接影响政策的实施及政策效果。在住宅福利政策中,政府承担着主导角色,是掌舵者,需要全盘统筹,同时又是服务者,是公仆。政府需要考察住房的可得性、享用性和流通性对居民福利的影响,也需要协同住宅的其他重要供给主体研究推出科学合理的住宅供应体系。梯度的住宅福利供应模式可以成为一条适合我国国情的新型住房福利框架的思路。就城市中低收入阶层的住房保障模式而言,理想和现实之间的差距引发对未来保障住房模式的探索,政策模糊空间和政策执行的弹性空间的增大、政策的制定成本和执行成本的上升都是需要考虑的客观因素[36]。“让政府的归政府,市场的归市场”是理想化的解决方案。因为住房问题是商品交易与社会保障相结合的领域。所以政府的职能成为研究的焦点,而政府在解决住房问题的思路上,离不开对开发商和市民角色的分析。

在中国的住宅政策体系中,政府、市场和居民构成了复杂的三角关系。市场的逐利性需要通过政府的调节来实现均衡,而居民的住房消费观念、消费需求以及由此形成的居住认同也是政策体系中需要加以指引的部分。“住有所居”、“人人享有适当住房”是政策的目标,实现这个目标就需要引导居民适度消费。既要支持和保护居民住房消费的积极性,改善居住条件,也要加强国情教育和政策引导,反对超前消费,树立经济适用、理性适度的住房观念,形成节约资源、健康文明的消费理念[37]。在住房制度改革中居民的消费观念发生了重大的改变,这样的转向体现了住房政策的政策效果,也是未来制定具体的住房政策,架构住房政策体系的依据。至于具体的住房政策实施手段,政府与市场的博弈不会结束,但有一点毋庸置疑,那就是客观的经济规律始终是需要遵循的准则。而住房问题和住宅产业是两个不同的问题也是构建住房福利体系需要首先弄明白的问题。在住宅产业成为国民经济支柱产业的时期,银行和城市本身加入了政策建构主体之中,至此,政府、居民、开发商、银行和城市五方力量的协调及其综合效应的发挥成为新的课题[38]

没有十全十美的政策,也没有一成不变的政策。需要对政策本身的局限性有足够的认识,同时也需要确立政策体系的延续性和长期性。就住宅福利而言,居住福利的提高始终是住宅政策的目标,在这一目标下,需要有高瞻远瞩的目光,也需要高屋建瓴地架构住宅政策体系,使住宅福利能得到保障和提升,以达到政策未雨绸缪的预防性效果。

通过对国外住宅福利领域研究的梳理,发现学者们的研究涉及福利社会学研究的所有主题。纵观搜索到的研究资料,可以发现国外学者从住宅福利的本质、居住社会隔离与城市计划、针对特定群体的住宅政策和不同地区不同项目类型的政策等方面开展了丰富的研究。其广泛的主题、多样的研究方法、独特的研究角度都可以成为国内研究者开展住宅福利领域研究的借鉴,国外学者的研究结论也可以成为我们研究国内住宅政策和住宅福利状况的参考依据。

但由于国家和地区间的差异,他们在不同国家福利层面的改革和特定福利政策的评估方面体现出研究的偏重:对发达国家的研究居多,对发展中国家的研究较少,对东西模式的比较更少;对发达国家内部不同国家的福利传统也有研究,但按照艾斯平-安德森的三种福利制度界定的不同住宅政策的比较不多;对于特定政策而言,多强调社会租房计划和针对弱势群体的家庭支持,针对普惠式的住宅福利状况和水平的研究几乎没有。针对弱势群体的住宅福利研究体现了福利保障性的主要特征,但依照社会分层状态来研究不同阶层的住宅福利需求也应该体现,但这方面的研究几乎没有。

由此,我们可以看到国内外学者在住宅福利领域的研究基点的不同,我们不能直接将西方的住宅福利政策毫无选择地加以借用。中国有自己的国情,住宅福利的提升与住房改革也只能在中国特色社会主义背景下才有意义。根据国外的研究经验,中间收入阶层的住宅福利根本没有在研究范畴之中,这其中暗含着这样一种假设:中产阶层和富裕阶层的住宅福利是已经达到社会认可的水平的。但假设似乎没有经过验证,而需求是根据社会发展水平发生变化的。我们试图将住宅福利的研究由弱势群体扩大到相对优势的群体,至少在社会中处于中间地位的这个阶层,来探讨他们的住宅福利状态。也许在全球金融危机发生之前,中产阶层没有房子住可能还是一个悖论,但在今天看来,无论是在发达国家还是在发展中国家,这已经显示出是一个亟待调查和了解并予以关注的阶层,虽然我们也还是基于富裕阶层拥有足够多的资源可以达到其较高的福利状态这个假设。

对于福利的理论研究,住宅福利作为福利体系实践层面的一部分,因其与空间、规划、经济、文化、环境等诸多因素相关,所以很多学科的研究加入到了对住宅福利领域的研究之中。但资源、机会和权利这三个关键词仍是福利社会学的主导术语,成为研究的基本理念贯穿其中。而国家、地区、第三部门、个体成为福利制度安排的参与者也一直包含在研究之中,他们之间的相互建构的关系形成了特定的社会行动,也成为社会福利政策中不可或缺的研究课题。阶层的观点既是这些基本理念的表现形式,也为住宅福利分层级进行制度安排提供依据,成为研究的新视角。

国内对于住宅福利与住房保障的研究大体包括以下几个方面。资料收集过程中发现,在20世纪90年代前后房改酝酿、出台和最初实施的几年里有着丰富的资料,这是对于住宅属性在研究层面的一次重要转向,将住宅的商品性推到了一个前所未有的位置,而住宅的福利属性被挤压到了一个非常狭小的发声空间之中。近三年因为房价的一路高涨以及相应的住宅政策的调控,针对住宅的研究又开始热起来,住宅的福利属性被重新提起,并根据国情来重新挖掘其内涵,将住宅界定为准公共产品,而政府的角色被赋予更多的期待,这是就住宅属性进行的第二次较大规模的探讨。这样的研究是对于住宅本质属性的回归,也是在澄清居住福利与福利住房这两个概念的本质区别。在社会经济取得长足发展的背景下,将居住福利作为研究的对象是对时代进步需求的一种回应。

在对国内住宅资料梳理的过程中发现有这样几个问题亟待解决。首先是对于居民居住情况基础资料掌握不足。虽然因住房改革时公房出售使得城镇居民拥有高自有住房率,然而其真实的居住状况却不得而知;而对于那些因城市化进程而新加入城市人口大军的人群,其居住质量也需要通过调查获取资料。有学者建议对中国人的居住状况进行普查,这是了解城市居民基本居住状况的需要。从第六次全国人口普查的量表设计内容来看,对房屋和居住状况的普查已经纳入其中。小范围的深度调查也需要开展,这是对普查数据的深度挖潜和必要补充。

国内的研究对于宏观的政策、整个住宅产业的发展以及住宅产业的运行有着明显的偏好,但对于不同群体所进行的细分研究和以社会阶层的划分来对社会各个阶层的住宅福利水平的探讨明显缺乏。在中国的国情下,住宅福利的满足有着抓两头的举措,对于中间状态却是模糊和不确定的。社会中间阶层的住宅福利亟待研究,并需要通过研究反映到政策的制定过程中,通过政策的实施加以满足。

在住房政策方面,我们的研究存在着基本概念混淆,住宅福利和住宅福利制度的差别没有进行明确区分的问题。把住宅福利与住宅保障混为一谈是对住宅福利的本质缺乏清楚的认识,这使得住宅政策在整个影响群体上出现割裂,对于目标群体的影响力度也因这种割裂而使预期政策效果出现偏差。所以需要澄清概念,在大福利的框架下就不同群体的住宅福利目标开展研究。

注释

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