居委会社工

社区组织管理体制的改革创新是一个长期、渐进的过程，需要在实践中不断摸索和完善，“居站分设”模式建立后，深圳进行了相应制度的改革。

（一）推行“一站多居”体制

“一站多居”体制是指在深圳，社区工作站的设置原则是根据社区工作运行的实际情况以及社区工作开展的最佳的服务半径，实现社区工作站最合理的设置，由一个社区工作站为临近的若干个居委会提供服务。在这种体制设计下，社区居委会和社区工作站都可以从中获益：一方面，居委会管辖范围较小，方便居民之间的沟通和交流，有利于基层民主的发展，更好地实现居民自治；另一方面，社区工作站服务领域扩大，便于实现其对所服务社区资源的有效整合，有利于降低社区管理成本。

“一站多居”体制是深圳市在总结“居站分设”社区管理体制改革实践经验的基础上提出的。2007年1月，深圳市出台了《关于进一步完善社区管理体制的意见》。《意见》中对设立社区工作站的具体标准进行了明确规定——按照常住人口约6000-10000户的规模调整社区工作站，6000户以下的居委会，原则上不单独设立社区工作站，可以在若干个相邻的居委会共同设立一个社区工作站。同时，结合深圳市的实际，对部分规模较大的非封闭式管理的社区，可按常住人口约3000户（约1万人）的规模适当调整划分居委会，社区工作站原则上不随居委会的分设而分设，从而形成“一站多居”体制。^[23]

开展“一站多居”社区管理体制是创新社会管理的需要，也是城市向效能管理、精细管理发展的需要，能否顺利实现一站多居，优化资源配置，实现有效管理、精细管理，直接关系到社区基层基础建设和2008年的社区换届选举工作。罗湖区率先全面推行了“一站多居”，确定了“精简、集中、高效”的整合原则，将原来的115个社区工作站整合为83个，115个社区居委会则保持原有构架不变。此举解决了社区工作站与社区居委会的规模不相适应的问题，更合理地配置了社区办公、服务和活动场地等资源，也有利于理顺社区各种关系，推动形成社区建设的合力，提高社区管理和服务的水平。为了和社区工作站的整合相对应，罗湖区也同时对社区党组织进行了调整设置，采取“小调整、大稳定、支部基本不动”的方式，合并后符合条件的党组织改设总支或党委。^[24]宝安区政府2007年在大浪、民治街道进行“一站多居”社区管理体制改革试点中，投入固本强基专项资金2841万元，帮助两个试点街道11个社区工作站租赁解决办公用房，平均面积超过1200平方米，为社区管理体制改革的顺利推行提供了基础条件。^[25]3月29日，大浪街道在全区率先全面完成“一站多居”社区管理架构，工作站、居委会、股份合作公司“三套马车”并驾齐驱，初步形成工作站和居委会相分离、社区承接行政事务与开展自治事务相分离、政府管理职能与居民自治功能互补的新型社区管理体制。^[26]

（二）实行“居站分离”

“居站分设”的出发点和实质意义最终要通过居委会和社区工作站的功能“分离”来实现。“居站分离”不仅体现在居委会和社区工作站在机构上分离，还包括人员、经济、具体职能的分离。实现“居站分离”后，社区工作站、社区居委会两套班子两套人马，分别承担不同的工作任务，这项改革的意义在于通过建立政府行政事务和社区服务事务分离的社区管理体制，做到管理下移、权力下放和财力下沉，进一步明确界定两者的工作职责、内容和关系，规范社区工作站的管理，强化社区工作站的政务服务职能，增强政府在基层的管理能力和执行能力。社区居委会将从行政化的角色中分离出来，依法履行自治职能，真正实现其作为群众性自治组织的本来面目和功能的回归，全身心投入居民自我管理、自我服务、自我发展。同时，社区居委会可以监督、评议社区工作站及其工作人员的工作。农村城市化社区中的股份合作公司也将利用自有资源，支持社区党组织、社区居委会和社区工作站开展各项工作。

“居站分离”后，政府同样得到了“实惠”。据盐田区有关部门统计，社区体制改革以前，全区社区行政工作的支出每年需市、区财政下拨经费约1800余万元。社区体制改革后，社区工作站的各种经费统一纳入街道办事处作为部门预算，财政拨款人员的经费整体水平降低，一年约需600多万元。而且新体制运作牵引政府部门的相关改革，建立了新型的政府管理的垂直链条，提高了同等成本标准下的行政效率。社区居委会成员由于不直接完成政府交办的行政事务，不再领取工资，只领取相当原居民委员会成员工资标准1/5的补贴，社区居委会一年降低的行政成本约300余万元；同时间接降低了行政成本，提高了政府投入的效率和功效力。^[27]深圳市通过推行“一站多居”体制，调整了居委会和工作站的范围，有力地推进了居委会和工作站的分离。宝安区通过推行“一站多居”社区管理体制改革试点工作，在大浪街道新设了5个社区工作站20个社区居委会，在民治街道新设了6个社区工作站20个居委会，理顺社区各类组织关系，社区工作站和居委会不搞“两块牌子，一套人马”，实行机构、人员、职能、经济“四分离”。^[28]

（三）剥离居委会的经济功能，积极推动“居企分离”

《深圳市社区建设工作试行办法》中对社区居民委员会与股份合作公司之间的关系进行了明确规定，强调其是社区群众性自治组织与驻社区单位之间的关系。《办法》同时指出，应按照“开放化、市场化、规范化”的要求，逐步剥离社区股份合作公司的社会职能，减少不合理支出，指导社区股份合作公司建立现代企业制度。截至笔者2007年底调研时，深圳市特区内各区已基本实现了集体股份公司与居委会相分离，但是宝安、龙岗、光明新区城市化时间较短，“村改居”社区居委会和股份公司没有完全脱钩，为避免经济组织和群众性自治组织混为一体，深圳市正在大力推动集体股份公司与居委会在机构、职能、人员等方面的分离，政府加大对社区的投入，承担“村改居”社区的公共管理和公共服务的费用。到2007年12月，深圳市全面完成“一站多居”体制建设以及居委会与集体股份公司脱钩工作，为2008年居委会换届直接选举工作做好了充分的体制准备。^[29]

时任深圳市民政局局长的刘润华表示，要想推动居委会与集体股份公司脱钩，需要从以下四个方面做出努力：第一，推动居委会与集体股份公司的职能脱钩。居委会专门负责居民自治、居民服务及社区各类具体事务，集体股份公司则专注于企业的经营管理，遵循市场运行规则，不再“办社会”。第二，推动居委会与集体股份公司的机构分离。居委会与集体股份公司机构分设，独立运作，其关系定位是群众性自治组织与驻社区单位之间的关系。第三，推动居委会与集体股份公司的工作人员脱钩。按照居委会与集体股份公司的工作人员不交叉任职的原则，但允许集体股份公司热心服务群众的领导成员参加居委会选举。第四，推动居委会与集体股份公司的经费脱钩。社区工作站人员的工资和居委会成员的津贴由政府承担，股份公司不再承担居委会成员的工资福利，可以专心发展经济。此举有助于解决社区“企社不分”、“社经不分”、“政企不分”的问题。

2007年，宝安区财政安排资金8.2亿元，全面承接社区社会管理费用，卸下社区股份合作公司在社会管理上的经费负担，这一改革在广东全省尚属首次。此次改革的最大意义在于使居委会回归群众性自治组织的功能，也有利于集体股份公司按照现代企业制度进行管理和运作，确保集体资产保值增值，社区集体经济迎来了新的发展契机。一旦实现了居委会与集体股份公司脱钩，以及社区工作站与居委会分设之后，居委会将真正实现其群众性自治组织角色的复位，在具体工作中也完全排除了经济利益和行政权力的诱惑，真正专注于社区自治和基层民主发展工作。可见，这种体制安排有助于吸引一批真正有志于服务居民群众的人积极踊跃地参与到社区建设与社区管理中来，从而进一步提高居委会的行动力、凝聚力与号召力，为基层民主的健康发展营造一个更好的环境。

（四）改革基层民主选举办法

除户籍人员，非户籍常住人口也应当享有参与民主选举的权利。应按照《城市居民委员会组织法》和社会改革发展要求，呼应基层民主发展的现实需求，结合各地实际情况对选民登记和选举办法进行相应的变革，赋予居住地非户籍常住人口的参选资格，扩大选民范围，从而增强非户籍常住居民的主人翁意识和归属感，调动他们参与社区管理与社区建设的积极性，营造良好的社区建设氛围。

2005年，广东省进行了探索非户籍人口参与社区自治的勇敢尝试，出台了允许部分非户籍常住人口参加居委会选举的相关政策，如果非户籍常住人口居住半年以上、有合法收入、有自有产权的物业、享有政治权利、不在原户籍所在地参加选举，就可以获得在实际居住地参加社区选举的资格。这是基层民主发展的巨大进步。尤其对于深圳这样一个以非户籍人员为主体的城市，广大非户籍人口是深圳建设的“主力军”，对基层民主选举办法进行改革的呼声就更为强烈。2007年6月14日，深圳市政府常务会通过了《深圳市人民政府关于加快民政事业发展的若干意见》，其中明确提出，在选举方式上，“大力推进居委会直接选举”，还要“积极探索建立在居住证基础之上的、吸纳非户籍常住人口参与社区自治的新途径”。^[30]深圳市2008年进行社区换届选举时，对符合条件^[31]的非户籍常住人口给予社区选举权，吸纳他们参与社区自治。此举有利于促进劳动务工群体心理归属感的形成，有利于加快他们实现向新市民群体转变的步伐，是深圳基层民主进步的一大体现。同时，《深圳市人民政府关于加快民政事业发展的若干意见》中首次明确提出，要“促进社会福利适度普惠化，积极拓展社会福利，逐步扩大社会福利对全体户籍人口的覆盖面，适度兼顾非户籍人口，最大限度地满足市民对社会福利的需求” ^[32]，让广大非户籍人口也能分享到深圳社会经济发展和改革开放的成果。这些都有利于和谐社区的建设。

（五）试行流动人口管理办法

深圳作为经济发达的沿海城市，吸引着大量外来人口。深圳市有1000万的流动人口，占城市人口约80%，他们和户籍人口的比值是1：6.8。目前深圳的人口流动率依然保持在26%，每年流动量上百万。大量涌入的青壮年，改善了深圳本地老龄化的人口结构，给深圳的经济社会发展增添了活力。但是，大量新移民的迁入，也给城市基础设施、住房、交通及粮食、副食品供应以至社会治安等带来很大压力和消极影响，为城市管理提出了新课题。

针对如此数量巨大的流动人口，2005年8月，深圳市颁布实施了一系列人口管理文件，包括《深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见》及有关户籍、居住、就业、计生、教育管理等五个配套文件^[33]，被称作“1+5”人口管理文件。其中针对非户籍人口明确提出了“投资纳税入户”^[34]和“技术技能入户”^[35]的具体政策。到2007年8月在深圳试行居住证，这些都表明深圳正在试图通过渐进的方式，对1000万流动人口进行选择性管理，逐渐消除户籍与非户籍人口之间原有的有差别的服务，推进“基本公共服务均等化”。随着这些改革举措的推进，基层社区成为了深圳进行人口管理的重心，负责代办居住证等具体事务。

笔者调研时，时任深圳市公安局副局长的申少保表示，深圳市在2007年8月试行的居住证分为A、B两种类型。其中A类居住证是一类有含金量的身份认证，获得A类居住证的一般是政府认可的稳定职业者，通常需要在深圳有至少半年以上的稳定工作并且签订了劳动合同，A类居住证持证人是转化为户籍人口的后备军，可在工作、生活、子女教育等方面享受系列便利。B类居住证则是所有在深圳的非户籍人口都必须办理的一类证，是在这个城市生存最基本的需要，有了这个证才能获得居住等基本权利。申少保告诉调研组，将一个流动人口转为户籍人口，“每人至少需要35万。”在财力有限的情况下，深圳采用了渐进式的户籍指标投放方式——每年投入几百亿，提供16万个户籍转入指标，这意味着，每年从800万农民工和30万工商户中，挑选出可以帮助它增长的16万人。深圳社会科学院院长乐正表示，“以前深圳市政府的财政体系只管182万深圳户籍人口，而现在则扩大到了包括非户籍人口在内的827万人，社会保障等多数公共服务已经开始逐步覆盖到全社会。”^[36]

（六）推进物业管理进社区和社会服务社会化

由于历史的原因，深圳市部分特区成立之初建设的老住宅区在基础设施、治安、环境、卫生等方面存在不少问题，成为社区建设和社区管理的薄弱环节。针对这一情况，罗湖区率先由政府投资对老住宅区进行围合式改造，以“直接引入”、“连片引进、规模化管理”、“挂靠管理”、“自我管理”等方式全面引进物业管理，大大改善了社区的治安、环境和卫生状况。宝安、龙岗、光明新区借鉴罗湖区的经验，正在进行引入物业管理的试点，并逐步推广。为此，市政府专门发文，要求五年内，全市所有老住宅区全面引入物业管理。深圳市各区也正在积极推进此项工作。

社区服务是党和政府服务居民、增强社区凝聚力、密切与居民关系的有效手段和桥梁。根据国务院《关于加强和改进社区服务的意见》精神，全方位推进社区建设，就要推动社区服务工作向社会化、市场化、规范化方向发展。在开展社区建设过程中，深圳市积极拓宽社区公共服务领域，更新社区服务观念，探索社区服务社会化、市场化、规范化的方式方法，鼓励公益性民间组织进入社区服务领域。深圳市正在逐步建立社区服务开发项目的政府资助制度，通过推行“项目管理”和“政府购买服务”的形式，把不同内容的公益性、福利性的社区服务和社区活动项目化，经过论证，向政府申请专项经费资助，政府在评估和考核后出资购买，使治安、环卫、计生等工作达到“养事不养人”的目的。如“健康路径”、“星光计划”、“社区健康服务中心”、“居家养老”等项目，都是采用“项目管理”和“政府购买服务”的方式来运作，社会效益良好。老百姓这样评价社区建设：政府注重民生福利、关心百姓生活，在家门口就能看得见、摸得着、享受得到。

（七）建立社会工作长效机制和职业制度

深圳市《关于进一步完善社区管理体制的意见》中提出“要大力推进社工制度建设”。首先要建立社会工作长效机制，大力加强社会工作人才队伍建设。建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，建立职业规范和行业标准，整合社会资源，吸纳社会力量，加强专业培训，提高社会工作人员的职业素质和专业水平，形成以政府为主导、民间组织为主体、社会工作者为核心、义工广泛参与的社会工作机制。其次要建立起社会工作职业制度。制定社会工作者职业标准、职业规范、薪酬体系和继续教育等制度。以岗位配置为突破口，率先在社会福利、社会保障、社区建设、司法矫正、医疗卫生、教育、工青妇等领域设置社会工作者岗位。开展社会工作示范单位创建活动，推进社区社会工作试点，向职业社会工作者购买服务，全面提高社会服务水平。根据当时的规划，“十一五”期间，深圳市职业社会工作者的数量将达到5000人以上。这其中将有1000人（五分之一）为编制内的社工。深圳市民政局已启动招聘程序，预备招聘10名编制内社工。对于深圳首批社工，市民政局将以6万元的价格买一个社工一年的服务，这其中包括工资、福利以及社工机构运作的部分费用。^[37]

深圳市的社会工作已开始进入实施阶段。2007年市民政局探索建立以“政府购买”社会工作服务为主要形式的运作机制，计划在慈善、救助、社会福利、残疾康复等方面注入专业社工服务的元素，为此深圳市民政局向三家民间组织购买了37个准社工的服务，已于2007年8月20日正式投入服务。同年10月，深圳市委市政府颁布实施了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》等一系列文件，简称“1+7”文件^[38]。其中对建立社会工作岗位设置、薪酬保障体制、职业晋升机制、公共财政投入、培育公益性民间组织、建立“社工+义工”制度等方面进行了详细规定，为建立起较为完善的社会工作制度提供了政策依据。

在建立社会工作制度试点工作中，深圳市民政局提出了“社工+义工”的联动服务模式，按照1：10的比例进行社工与义工的配备，形成了“社工引领义工服务、义工协助社工服务”的运行机制。这种社工义工联动的模式一方面通过补充义工力量使得社工参与社区服务的范围和领域得以拓展，另一方面通过社工的引领，给义工服务增加了专业特质。^[39]值得强调的是，在购买社工服务的试点过程中，深圳市民政局还借鉴了香港经验，引入了督导制度，确保社工服务质量。在具体实施过程中采取师傅带徒弟的办法，按照大约1：8的比例为一线服务的33名社工配备4名香港社工督导。同时为了确保督导服务的顺利开展，还按照1：1的比例为4名香港社工督导配备助手。^[40]2008年1月10日下午，深圳市举行了政府向民间社工机构购买社工服务意向签约仪式。六个区政府和光明新区管委会的代表分别与九个民间社工机构签订了购买社工服务的意向协议，合计购买 329名社工的服务。这批社工经过培训后，将于春节后上岗，在民政、教育、司法、残疾人服务等领域，开展社会工作服务。此举标志着深圳市以“政府推动、民间运作”为根本特征的社会工作制度开始整体推进。^[41]

同时，深圳市民政局加大培训力度，分期分批对全市近千名社区工作者进行了社会工作知识的培训，提高了社区工作者的素质，推进了社区工作者的职业化。在市民政部门的重视下，深圳市各区大力开发社工岗位，为专业社工介入社区、服务居民、提高社区服务质量提供了机遇。由于工作出色，国家民政部还将南山、盐田和龙岗这三个区确立为社会工作试点单位。其中南山区在深圳市率先实现“一社区一社工”，面向全国高校招聘了101名社会学专业为主的大学生，派到社区专门做群众的心理、维权、稳定等工作，专业社会工作者队伍的建立在全国走在前列。^[42]盐田区政府则先期试点开发了62个社工岗位，实行“定岗不定人”，并成立了公益性民间组织提供社工服务。区政府按照每名社工每年6万元(包括各种成本)的费用标准向新挂牌成立的盐田社工服务中心购买服务，由服务中心向每个岗位派遣社工。为了督促在岗社工更好地工作，盐田区还实行了年度考核和绩效评估的方式，对社工岗位实行一年一聘，将考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等级，考核结果计入每个社工的服务档案并公开公布，作为今后对其进行续聘、解聘、薪酬、奖惩的依据。^[43]