政府对高校管理权的来源，高校自主管理权的来源

高校管理权是高等教育管理最本质、核心的权力(利)，厘清其权力(利)来源有利于对高校管理权内涵和性质等基本概念的认识。

(一)政府对高校管理权的来源

1.法律法规的授权

政府对高校管理权主要来源于现行法律、法规的授权。我国以《教育法》、《高等教育法》为主的教育法规对政府对高校的管理权做了相应的规定。例如《高等教育法》第六条规定，“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。”该法律条款明确规定国家有举办高等学校、制定教育发展规划的权力。《高等教育法》第十八、二十五、二十九、四十、四十四、六十一等条款也对政府对高校的管理权做了相应的规定。

2.政府作为国家公共事务管理主体所固有的权力

从实践经验看来，政府对高校的管理权并不仅仅局限于法律的明文规定。政府是国家机关，代表国家管理国家事务和公共事务，教育是典型的公共事务。国家对高等学校集权管理自古有之，随着市场经济的发展、政治体制改革的深入，国家遵循教育规律，开始逐步还部分权力给高校，高校自主管理才逐步萌芽并发展。事实上，我国现有相关法律对高校自主管理权做了明确列举之外的其他权力，多由政府部门享有。政府将自己定位为教育管理重要主体，对高校的自主发展带来很大不便。

(二)高校自主管理权的来源

1.法律、法规的授权

《高等教育法》第十八条就是一个典型的授权条款，高等教育由高等学校和其他教育机构实施。教育活动实施权作为国家教育权的重要组成部分，国家将高等教育实施权通过法律授权于高等学校来完成，使得高等学校具备了高等教育实施权中的部分权能。相关教育法律、法规还规定高校可以行使部分行政管理职权，《教育法》第二十八条、《高等教育法》第四章第三十二条至第三十八条规定了高校享有办学自主权，能够颁发学历、学位证书，进行学籍管理，享有奖励和处分权等。

但无论是《教育法》还是《高等教育法》，尽管明确规定了高校的自主管理权，但条文规定过于原则，可操作性较差，致使实践中政府管理与高校自主管理界限模糊甚至冲突，使得高校自主管理权失去存在的依据，高校自主管理权未能很好地落实。

2.上级教育行政主管部门的委托

在行政主体理论中，有委托性行政主体的概念，是指行政机关将部分行政职权委托给非国家机关行使，被委托的组织成为委托性行政主体，他们行使行政职权基于行政机关的委托，只能以委托行政机关的名义行使行政职权，行政行为的后果只能由委托行政机关承担，该类行政事务主要集中在专业性较强的领域。如《教师法》第十三条、《教师资格条例》第十四至十六条规定，经教育行政部门委托，符合规定条件的高校可以受理教师资格认定的各项权力。《教师资格条例》第九条规定:“教师资格考试试卷的编制、考务工作和考试成绩证明的发放，属于高等学校教师资格考试的，由国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门委托的高等学校组织实施，教师资格可以委托高校认定。经税务部门委托，高校财务部门代扣代缴个人所得税。高校还受委托行使部分计划生育管理权。”

3.高校章程的规定

《高等教育法》第二十八条规定，高校可以依章程自主管理，因此，高校章程是高校自主管理权的重要来源。章程作为一个组织经特定的程序制定的关于组织规程和办事规则的法规文书，是一种根本性的规章制度，是高校的“宪法”。《高等教育法》规定:“高校章程主要规定学校名称、校址，办学宗旨，办学规模，学科门类的设置，教育形式，内部管理体制，经费来源、财产和财务制度，举办者和学校之间的权利、义务，章程修改的程序，其他必须由章程规定的十大类事项”。高校在不违背国家法律、法规的前提下，可以根据章程确立的办学目标、管理体制以及其他原则建立独立、富有特色的管理系统。高校根据章程享有的管理权也是高校管理权的重要来源，这部分权力是高校作为公益性非营利机构所享有的固有权。所谓固有权不过是肯定学校在特定情况下具有一定的裁量权。学校的固有权是学校法定职权的补充。在行使顺序上，有法定职权或者委托授权的，理应优先行使。没有法定职权或委托授权的，学校可以以符合公共利益的目的行使其固有权。但是如果因固有权行使而发生争议的，对固有权存在及效力的认定主要取决于法院的裁判。这样做的目的，在于防止学校利用维护公共利益的名义侵犯学生的合法权益。^[21]