高校的自主管理权及其权利(力)主体

(一)高校自主管理权的内容^[42]

(1)招生权。高校有权根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。

(2)专业设置权。高校有权依法自主设置和调整学科、专业。

(3)教学自由权。高校根据教学需要，自主制定教学计划，选编教材，组织实施教学活动。

(4)学术自由权。高校可以根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。

(5)交流自由权。高校可以按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。

(6)组织机构设置权。高校可以根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备;按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。

(7)财务自由权。高校可以自主管理和使用高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产。

(二)高校自主管理权的权力配置

英国著名教育学家阿什比(1983)曾经十分明确地指出:“大学的兴旺与否取决于其内部由谁控制。”^[43]目前，活跃在我国高校权力领域的最主要角色是:学术权力、行政权力和政治权力，这三种权力从来没有停止过博弈，在不同的历史时期，表现出不同的样貌。

1.学术权力、行政权力和政治权力简析

(1)学术权力是国内外高等教育研究领域的一个重要概念，“是指专家学者依据其自身的学术水平和学术能力，对学术事务和学术活动施加影响和进行干预的力量。”^[44]我们可以从以下几个方面深入分析学术权力的特征:

第一，学术权力是个人权力，学者个人或者团体的专业知识是学术权力的存在基础和来源。学者约翰·弗伦奇(John French)(1959)和柏崔姆·瑞文(Bertram Raven)(1959)认为权力主要来源于职位和个人。然后根据权力的内容，在两大来源之下细分为5类:法定权力、奖酬性权力、强制性权力、专家性权力和参照性权力，前三者为职位权力，后两者为个人权力。其中，“法定权力来自一个人在特定组织中的职位，它是职位权力最为常见的来源，而获取法定权力也是增加权力基础和扩展权力影响力最为有效的途径。奖酬性权力是指一个人拥有给予他人报酬的能力。强制性权力是一个人操纵惩罚手段的能力。个人权力中的专家性权力是指一个人具有受到组织重视的特殊的专门知识和专门技能，而参照性权力是指由于具有他人喜欢、仰慕的人格特质而产生的权力。”^[45]从来源上看，学术权力属于个人权力，它以专业的学术知识为基础，秉承了中世纪欧洲大学“学者治校”的传统，是由学术活动本身的内在逻辑决定的。学术权力来源于专业知识和学术水平，自由和平等是其追逐的价值目标，是一种自由而又最广泛的学者权力。掌握知识的多少以及学术水平的高低是影响学术权力大小的最关键因素，可以说，学术权力与专业知识成正比例关系。“从宏观角度来看，知识是高校内最强大的力量，有知识的人才享有权力，知识越多享有的决定权越多，反之则越少。”^[46]

由于学术权力完全来源于学术机构或者学者所占有知识的水平，因此，一方面，学术权力对学术机构或者学者具有高度的依附性，学术权力与其依附的机构或者个人息息相关，学术机构或者学者的存亡决定着学术权力的有无。另一方面，以知识为基础的学术权力，尽管也是一种影响他人的力量，但由于仅仅依附组织或个人，缺乏制度上的支撑，其对权力作用客体的影响作用具有不确定性，是一种软权力。学术权力的大小不仅取决于机构或个人掌握知识的多少，还在很大程度上取决于其作用对象的自愿认可上。也正是由于学术权力是种软权力，实践中极易受到其他权力的侵害。

第二，学术权力具有结构松散、底部沉重的特征。如前所述，学术权力是一种个人权力，掌握专业知识、具有一定学术水平的机构和个人何其多，其结构的松散性不言而喻。即使在具有一定组织结构的组织或团体中，它的权力结构也具有相当的分散性。学术权力是以一种分散的、零星的、循序渐进的方式运行的。结合我国高校的实践，我国绝大多数高校都设立了一些学术权力机构，如学术委员会、学位评审委员会、教学委员会等。这些机构在高等学校管理体制中发挥着独特的作用，“与科层制的行政体系不同，这些委员会之间的层次并不是等级森严的上下级关系，而是一种新型的、不集中的矩阵型格局。”^[47]在高校，庞大的学术人员群体一般集中在最基层的教研室、系中，学术权力呈现出正三角的结构，底部沉重。如德国的讲座教授制度，英美的教授领导基层学术组织的制度，都说明了这个特征。而且从权力运行的走向看，在很大程度上是自下而上的。这一点与我国情况刚好相反，由于我国高等教育受行政管理体制的影响，在很长一段时间附庸于政府，学术权力主要集中在校、院两级，而基层的系、教研室所享有的学术权力相对很少，大多数学术决定都不是由这些基层组织做出的。但是，随着我国高等教育体制改革的不断深入，高校自主管理和强化学术权力的呼声越来越高，学术权力下沉、运行方向倒置是改革的重要目标之一。

第三，学术权力要求学术平等，运行讲究民主。在学术机构或团体中，民主性是学术权力运行最显著的特征。因为这些机构中讨论的问题都是具有专业性和技术性的，机构中的成员因为自身掌握的专业知识和学术水平而具有判断力。但是，自由是学术追求的最高价值理念，百家争鸣才能促进科技和文化的进步。即便是针对同一个问题，因学者的学术判断、学术见解和学术主张不同，结论往往差距很大。因此，学术组织在做决策时，往往采取民主投票的方式，最大程度上尊重学者的专业权威。

(2)行政权力是高等教育研究领域里与学术权力一样重要的概念，是指依靠国家法律、政府意志、社会要求、学校规章等手段，形成的影响、支配高校内部成员和组织机构的一种权力形式。^[48]

第一，行政权力是职位权力，是法定权力。如前所述，约翰·弗伦奇(John French)(1959)和柏崔姆·瑞文(Bertram Raven)(1959)认为权力来源于职位和个人。行政权力是一种典型的职位权力，行政权力来源于职位和职务，并且高度依附于该职位和职务，而绝不是拥有该职位的个人。一旦他不再担任该职务，他所拥有的行政权力就一点不剩地转移给他的继任者。一般而言，位高权重的职位不会被一个人长期占有。同时，行政权力是一种法定权力，某个职位的职权范围一般都是法定的。

第二，行政权力等级森严的科层结构，强调权力和效率至上。科层制又称“理性官僚制”或“官僚制”，是由德国社会学家马克斯·韦伯(1918)提出，指的是一种权力依职位和职能进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织体系也是一种管理方式。^[49]行政权力是典型的科层化的权力，它以“效率和约束”作为其基本价值取向，具备专门化、等级制、规则化、非人格化和技术化的全部特点，其在控制和协调能力方面具有巨大优势，通过“强制性的协调”维护高校的整体性。“科层制的最终目的是提高效率，采用科层制的组织往往通过各类控制和协调的手段用以提高组织的工作效率，整合人的群体来完成大规模、复杂化的工作”^[50]。与学术权力不同，行政权力金字塔结构中，权力由底部到顶端越来越大。金字塔顶部的少数机构或人掌握着最大的权力。在高校里，少数上层官员牢牢地抓住学校大事的决策权和主导权，并且通过科层式的管理结构一层层传达下去，如果中间层次的职员都能恪尽职守地依职权工作，科层式的行政权力则可以很好地贯彻国家的教育理念和政策。但实践中，权力的膨胀性使得处于金字塔顶端的领导层的理念和决定经由金字塔各级别逐级放大，并使得柔性的学术权力不断地被挤压和削弱，进而在高校中形成行政权力强而学术权力弱的扭曲现象。

第三，行政权力具有强制性，是刚性权力。行政权力与学术权力不同，它一般都是依法律、法规的规定而存在，有法律、法规做强大的后盾，行政权力显然具有法定强制力。在法定职权范围内，行政权力可以得到相关法律和规章的支持。有了刚性法律的支撑，行政权力的行使往往可以得到充分的保障。而且违背行政权力的约束，可能受到惩戒和制裁。党的教育规划和方针政策、国家的教育法律规章和各类规范性文件以及高校内部的章程和规章，是保障高校行政权力具有强制性的强有力保障。

(3)政治权力是具有中国特色的高校治理结构所特有的权力，是指高校中各级党组织所享有的权力。党的组织是在高等学校贯彻党的方针路线、保障高等教育社会主义办学方向的组织。我国《高等教育法》明确规定:我国高校实行党委领导下的校长负责制。从本质上说，其与行政权力、学术权力不是同一层次的权力，它们之间有领导关系。通过对我国现有高等教育管理体制相关文献的研究发现，各类研究中除了通过外国先进经验的比较研究外，更多学者能够立足于我国的特殊国情，研究具有中国特色的高校管理体制。与西方发达国家不同，我国是社会主义国家，高校在高等教育领域所肩负的使命是走中国特色社会主义高等教育发展道路，而在高校管理体制中设计政治权力的地位就是为了保障中国的高等教育能够沿着社会主义方向发展。因此，此种政治力量对高校的影响是直接的，是由共产党在我国的领导地位决定的。西方资本主义国家也有政治权力，但政治权力只在国家层面施加影响，它往往不直接介入各项社会管理活动，对高校内部的管理没有直接影响，其有限的作用与我国政治权力对高校的影响相比，基本可以忽略。

党对高校的领导是通过高校内部各级党组织实现的。党对高校的管理很多方面都有着巨大的意义，除了保证社会主义办学方向，在高校人才培养政策以及目标设定等方面也有明显表现。与高校党组织政治权力的行使成直接的正向关系，高校党组织政治权力行使的规范性越强、实效性越高，党对高校领导作用的发挥就越大。但一定要辨明的是，高校党组织行政权力的大小与党对高校的领导并无正向关系，并不是党组织的权力越大，党对高校的领导体现得越充分。实践证明，高校党委权力的过度夸大，有可能对高校的生存与发展产生非常不利的影响，进而破坏党对高校的领导。

高校党组织的政治权力从性质和样貌上说，与行政权力有很多相似性。比如，政治权力也是有强制性的刚性权力，结构上也采用金字塔式的科层制，也是法定权力、职位权力。

2.学术权力、行政权力和政治权力之间的关系

在我国高校的权力舞台上，活跃着行政权力、学术权力和政治权力三名演员，他们以各自不同的运行方式为了同一个组织目标的实现而努力，他们互相依赖又互相排斥，各自的权力在不同的历史时期此消彼长，呈现出一种纷繁复杂的状态。研究三者之间的相互关系，对于发现目前我国高校管理体制弊端的根源，并最终探寻出一条适应时代需求的中国特色高校管理体制之路非常有利，而其中又当属行政权力与学术权力、行政权力与政治权力之间的互动最为典型和复杂。

(1)行政权力与学术权力的博弈。如前所述，行政权力和学术权力是高校治理结构中最重要的权力，它们左右、甚至支配着中国高校的发展。但长期以来，我国高等学校的内部治理深受高度集权的行政管理模式影响，成为国家机关的附属物，高校的管理是政府管理的延伸。这种自上而下的金字塔式管理使得行政权力不断膨胀，学术权力并没有发挥出应有的作用。行政权力与学术权力互动关系的失衡，严重制约着高校的正常稳步发展。

第一，行政权力泛化。中国高校行政权力过度膨胀的论断出现在很多学者的研究当中。有学者称，“中国大学今天的问题在于——在所有的舆论中倡导和强调教育信念，而在所有的场合下实际保护并强化着行政信念”^[51]，“行政权力的膨胀超越合理的限度后有可能带来非常大的负面影响，有必要对其进行限制，或者减少它的集中程度。”^[52]行政权力超越其存在必要性的范围，过度干预学术事务，忽视学者对学术事务的管理，学术权力的应有地位没有得到保障。也有学者认为，“高等学校中学术性质的机构设置缺乏明确的章程，特别是一些重要的审议咨询机构中具有行政职务的学术人员占多数，而没有行政职务的教授等学术人员比例很少，这同样导致了高等学校的学术权力很大程度上为行政所取代。”^[53]

通过现象看本质，高校行政权力过度膨胀有其历史性和制度性的根源。从历史角度看，中国是个以“礼治”、讲“等级”的社会，传统官学机构实行的是官师合一、政教合一，教师的任命和教学科目的设置都是由政府掌控，“学而优则仕”更是强化了教育领域的“官本位”意识。^[54]新中国成立以后，我国高等教育管理照搬苏联模式，强调国家规划和行政命令式的领导机制，20世纪50年代全国范围的院系调整就是最为鲜明的表现。国家实行改革开放后，强国富民的重任责无旁贷地落到教育上，很多学生从小学开始就熟知“教育强国”、“科学技术是第一生产力”的口号，教育的重要性从国家到个人被推崇到一个至高点。国家对科技知识的重视成就了我国政治、经济的迅猛发展，短短几十年重新跻身于世界强国之列。但也正是这样的高度重视，使得教育主管部门不能也不愿放弃对高等教育的干预，而且越重视，干预得越多。从制度层面看，计划的逻辑和科层制的管理结构也催生了行政权力的欲望膨胀，政府对高校的管理和干预事无巨细，大到教育拨款，小到职称评定，高校管理的方方面面都可以找到行政权力干预的痕迹。

实际上，科层制被采用的最主要原因是它可以保证组织的高效率。但实际上，我国高校行政权力过度膨胀不仅使每个岗位的权限划分变得更加模糊，并且大量的个人喜好被带入到工作中，早已丧失了科层制高效率的基础，是一种变异了的科层式管理方式。

第二，学术权力式微。追溯大学的发展历程，大学的本质特征在于学术性，大学作为研究高深学问、传播知识文明、服务社会大众的特殊社会组织形式，其功能的发挥都是以其“高深知识”为基本媒介的，“学术”是贯穿其发展历程的核心，“学术性”是大学与生俱来的特性。大学的生存与发展依赖于一整套制度体系的建立，尽管这些制度会随着社会和大学自身的发展而不断改革创新，但是无论采取何种路径进行变革，都要坚持学术第一，维护大学的学术属性，否则，失去大学赖以生存和发展的基础，大学将毫无意义。

“20世纪50年代的高等教育改革后，我国大学内部的权力构成实际上只有行政权力，也就是只有行政人员的行政权力，而无学术人员的学术权力。”^[55]新中国成立后，经过一系列教育体制改革，我国虽然也认识到高等教育发展的核心规律，认识到学术机构和学术人员对高校的重要性，也在原则上确立了教师的主导地位，但实践中过度膨胀的行政权力不断向学术权力领域渗透，严重影响了学术权力的发挥，学术权力逐渐被侵蚀，也有了级别之分，学术权力的决策、执行以及学术资源的分配等很多领域都为学术权力所占领。可以说，我国大学的学术权力是在严密的行政权力体系下生长发育的。除了历史原因，我们还要看到，学者们对学术事务的管理是分散的、个人化的，很难有制度化的东西来保持它的连续性和持续性。而等级森严的科层制官僚体系正好可以解决学术权力在这方面的不足，行政权力的强大使得学术权力轻易丧失了自己的领地。再次，社会分工造就了行政权力天生的管理天赋。行政权力在高校内的存在有其合理性，学者们虽然在各自的专门领域内享有知识技能优势，但在行政管理方面，并不一定优于行政管理人员。他们将更多的精力用于研究高深知识，对于学术事务的管理缺乏必要的注意力。而专业的行政管理人员，他们或在行政管理方面掌握专门知识，或在管理岗位上积累了一定的管理技能和经验，再加上专职工作时间的保障，学者们的学术权力被挤占仿佛成了理所当然的事。

(2)行政权力与政治权力的较量。我国《高等教育法》规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党的章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。其领导职责主要是:执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”教育部《关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》教高［1999］4号对此也做了详细解释:“国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制。高等学校要依法切实落实党委和校长的具体职责与分工。党委和校长要相互支持，密切配合，建立高效的管理和运行机制……”相关法律、法规对高校党组织职权的规定并不完善和具体，以至于学者们认为:“《高等教育法》对党委的职权和职责规定的不够具体和清晰，对校长行使职权和履行职责的方式的规定也不够明确，因而会影响党委领导下的校长负责制的贯彻执行。”^[56]

党对高校的领导也需要通过一定的组织来实现，一般学校党委都会下设党委办公室、党委组织部、党委宣传部、纪委、统战部，有些学校还设有党委学工部、党委研究生部等机构，还有工会、团委等群团组织，这种科层式的组织与行政权力可以为大学带来高效率。但是党委系统与行政系统这两条近乎平行的管理体系在职责划分上并没有清晰的界定，甚至在某些领域有重合之处。比如，前面提到《高等教育法》规定:“高校党委领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选。”同时，又规定校长“组织教学活动、科学研究和思想品德教育”、“任免内部组织机构的负责人”。职责划分上的不明确，使得党委和行政权力之间常有不良竞争。“一种可能的情形是，党委权力膨胀，什么都管，行政权力弱，党政不分家，党委代替行政开展工作;也有可能是党委和行政互相推诿，两者绝对独立分开，互不干涉，也不配合;当然，也有可能党委力量弱，校长掌权，校长的行政工作欣欣向荣，而党委的党政工作毫无作为，导致工作开展得不利。”^[57]

(三)高校自主管理权的权力(利)主体

高等学校是研究高深知识、培养高层次人才、提供社会服务的社会组织，其社会组织的性质决定了其内部由各种机构和成员组成。在我国，高校内部的机构有各级党组织、行政管理部门、学术机构、群团组织等，成员有教师、行政管理人员、学生、工人等。是不是所有机构和内部成员都是高校管理自主权的主体呢?结合我国高校内部权力舞台的分布不难发现，并不是所有机构和成员都享有管理权。

1.行使高校自主管理权的机构

我国当前大多数高校实行“校—院—系”三级管理体制，政治权力、行政权力、学术权力三大权力在这三个层次中呈现出不同的分布。

首先是以党委为首的政治权力机构。以党委为首的各级党组织是高校保证社会主义办学方向、贯彻执行党的教育政策的重要载体。法律明确规定:我国实行党委领导下的校长负责制，政治权力与行政权力、学术权力之间是明确的领导与被领导关系。我国高校各级党组织实行“个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央”的民主集中制，在组织形态上与行政权力一样有严格的等级。一般高校党委在校级层面设党办、党委组织部、党委宣传部、纪委、党委统战部等机构以及工会、妇委会、团委等群团组织;在院级层面，作为校级党委的二级单位设有院级党委或党总支，负责二级单位的党务工作;在系(教研室)级层面，根据规模大小分设不同的党支部、党小组。学校党委最高领导是校党委书记，下设副书记若干，各部部长、书记、主任，二级党组织也设书记、副书记，最基层的系(教研室)党支部设支部书记。党委的政治权力由上至下传递，也是典型的科层结构，从积极方面讲，的确给高校党委的领导带来了高效率。

但由于现有高校管理体制中，对高校党政两个体系在职权、职责划分上并不明确，因此引起的党政权力的非良性竞争带来了一系列不良影响。在职责划分不清的灰色地带，要么党委大包大揽，党政不分，要么党政互相推诿，完全平行前进。有学者提出要整合党政班子，“把党政‘两个班子’的某些职能变为‘一套人马’实施，把‘一校两制’变为‘一校一制’，即校、院(系)两级或三级统一实行党组织领导下的行政校(院)长负责制，实现权力与责任的一致性。”^[58]

其次是以校长为首的行政权力机构。根据《高等教育法》的规定:校长是我国高校的最高行政领导，在党委的领导下，全面负责学校教学、科研和其他行政工作。一般也采用校、院、系三级领导的直线式职能方式，校级层面设置校长办公室、校务委员会、财务处、审计处、人事处、教务处、科研处、基建处、国际交流中心等职能部门;院级层面，按照学科的性质设置各个不同的院，每个学院设职能机构(办公室、学生工作办公室、资料室、实验室等)，辅助各级领导开展工作。院下设系或教研室。学校一般设校长、副校长若干，各校级职能部门设处长、副处长、科长、副科长，院级设院长、副院长，系级设有系主任、副主任。

各级行政组织在高校管理中发挥了重大作用，将以自由性、分散性为主要特征的学术力量整合在一起，大大提高了高校整体运行的效率。但由于我国行政体制的历史影响，以及行政权力与学术权力的特征差异，高校内部管理中行政权力泛化、学术权力式微的情况普遍发生。

最后是以学术委员会为代表的学术权力机构。我国的高等学校中，具有深厚知识能力的教授和学者手中握有大部分学术权力，他们通过诸如校务会、学术委员会、职称评定委员会等机构行使学术权力。如何发挥学者们的积极性，如何建立公正、合理的学术权力机构及制度，是我国高等教育学术权力运用的关键。《高等教育法》第四十二条规定:“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”能够进入学术委员会的成员应该符合严格的标准要求，除了愿意参与各类学术活动、能够通盘考虑问题，还应该具有一定的专业学术水平，一般通过职称等级的设定来评价。学术委员会的成员来自高校各二级单位，一般由校长聘任，校务会通过。

2.行使高校自主管理权的个人

通过对高校内部权力结构和权力机构的分析可以看出，高校内享有管理权的成员是教师和行政管理人员。教师因为具有专门知识和研究水平而享有管理学术事务的权力，行政管理人员因为国家法律、规章规定的岗位职责而享有对党务和行政事务的管理权。教师和行政管理人员几乎分享了高校全部的管理权力。