优化昆明法治环境的路径选择

优化昆明法治环境的路径选择_昆明市2008年年度社科规划课题成果选（上）

四、优化昆明法治环境的路径选择

如何坚持法治导向，全面优化昆明法治环境？课题组认为应该按照“12345”的工作思路，即围绕经济建设这个中心，以民主法制完善、社会文明和谐为基本目标，依托创建法治城市这一载体，强化法治、德治两个引擎，紧扣公正、高效、权威3个基点，夯实法治信仰、制度创新、社会秩序、民众参与等4个基础，突出立法科学化、执法规范化、司法公正化、守法自觉化、监督实效化5个工程，全面推进全市政治、经济、文化和社会领域的法治化，努力做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，为实现富民强市战略创造良好的法治环境。

（一）依托法治城市创建这个载体，解决优化法治环境的平台问题

区域法治是在深入开展法制宣传教育基础上进行的实践活动，是一项长期的任务和持续的过程。要按照中央《关于开展法治城市、法治县（市区）创建活动的意见》，以群众意愿为导向，紧密结合昆明实际，深入推进基层治理、行业治理和专项治理，努力把昆明的经济、政治、文化和社会生活各项事业纳入到法治的轨道上来，推进区域法治建设工作与时代同步，与社会共进，不断取得新经验，推出新典型，打造新品牌。

（二）强化法治与德治两个引擎，解决优化法治环境的动力问题

对于国家治理来说，以德治国与依法治国相辅相成、相互促进，两者缺一不可，也不可偏废。法律和道德作为上层建筑的组成部分，法治属于政治文明，德治属于精神文明，二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的，都是维护社会秩序、规范人们行为的重要手段，它们相互联系、相互补充。法治以其权威和强制性手段规范社会成员的行为，协调各种利益关系；德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟，将社会规范内化为自觉的实践，召唤社会良知、正义、荣誉观念，促使社会成员之间形成良好的互补状态。法治与德治应该相互结合，统一发挥作用，二者犹如鸟之双翼、车之两轮，不可或缺，共同推动社会的和谐发展，确保社会井然有序，充满活力。

（三）紧扣公正、高效、权威三个基点，解决优化法治环境的要素问题

1.公正是形成良好法治环境的基础和灵魂

公正，即公平正义。公平正义的朴素含义包括惩恶扬善、是非分明、处事公道、态度公允、利益平衡、多寡相匀等内容。而作为法治理念的公平正义，则指社会成员能够按照法律规定的方式公平地实现权利和义务，并受到法律的保护。公平正义作为社会主义法治的基本价值取向，是人类社会文明进步的重要标志，也是社会主义和谐社会的关键环节。只有让公平正义的精髓渗透在法治实践的全过程，使公平正义成为实行法治后人们看得见、感受得到的结果，社会主义法治才能真正成为吸引并惠及广大人民群众的伟大实践。法治作为实现正义的有效方式，要求立法必须体现全社会对公平正义的要求和愿望，使正义的要求法律化、制度化，使实现正义的途径程序化、公开化，并在司法中大力提倡和强调实体公正与程序公正并重的、全面的公正观念。

2.高效是形成良好法治环境的要求和表现

一个社会的法治环境如果崇尚并坚持公正的原则，那么它在实践中的逻辑体现就是高效，这同时是良好法治环境的基本要求。公共效率包括了立法效率、行政效率和司法效率。就立法而言，既要与时俱进和与势同步，又要审时度势赋予制度以效率。就行政而言，当立法缺位时，行政能够及时跟进，为经济社会生活提供规则。执行法律贵在准确高效，推诿、拖延、内耗等行政低效势必阻碍经济发展并损害政府的形象。就司法而言，应当表现为通过审判有效解决各类纠纷。司法效率与司法公正对于优化法治环境具有相同的意义和价值。

3.权威是形成良好法治环境的保证和结果

没有法律权威就没有秩序。树立和维护法律权威，必须维护宪法权威和法制的统一，任何地方和部门都必须严格遵守宪法和法律，防止和克服地方和部门的保护主义；任何组织和个人都必须服从宪法和法律，不得有超越宪法和法律的特权。必须确立法律是人们生活基本行为准则的观念，形成“法律有效运作—确立法律权威理念—促进法律实施—强化法律权威理念”的良性循环。必须树立执法部门的公信力，从一定意义讲，公民对法律的信赖主要决定于国家、政府执行和遵守法律的情况。要正确处理好权力与法律权威的关系，严禁以言代法、以权压法、以行政权力干扰执法司法工作。

（四）夯实法律信仰、制度创新、社会秩序、民众参与四个基础，解决优化法治环境的抓手问题

1.法律信仰是法治环境的精神支柱

美国著名法学家伯尔曼有句经典名言：“法律必须被信仰，否则，它将形同虚设”。“法律不应只图方便；它应当致力于培养所有有关人员——当事人、旁观者和公众的法律情感”。但是，由于我国传统社会中信仰因素的缺乏、国人官本位及义务思想浓厚、熟人社会和人情社会等传统文化对法律信仰的阻却，培育社会公众对法律的信仰成为现阶段的重要问题。有学者认为，健全的法律体系、公民的法律意识、公正有效的司法被认为是法律信仰形成的三大要素。也有的认为注重我国法律的本土化改造、加强对法律内在精神的宣扬、进行司法独立性和公正性的改革是和谐社会中培育公民法律信仰的三大法宝。

2.制度创新是法治环境的原生动力

制度经济学家诺斯认为，制度不仅构成了人们在社会政治、社会经济方面发生交换的激励结构，制度变迁决定了社会演进的方式，而且制度是理解历史变迁的关键。因此，一个国家或地区的发展，有效的制度供给和制度创新就显得格外重要。但是，制度供给从需求的产生到实际的供给并不是一蹴而就的，在两者之间存在着一个创新的“时滞”问题。如果说东部地区的腾飞是得益于其独特的地理优势和资源优势的话，不如说是更得益于其知识和制度的“先发优势”与“累积效应”。现在西部地区要发展，就必须克服制度供应上的“稀缺性”，形成制度创新和制度供给上的“后发优势”，为其经济和社会的发展，为知识的积累提供良好的制度保障。昆明当前应大力建立健全两个方面的制度：一方面如现代企业制度、市场准则、产权制度、人才制度、法律制度、金融与资本制度等；另一方面如文化传统、竞争意识、人才意识、市场意识、法律意识、道德观念、价值观念、伦理规范等。在进行制度创新时，一定要结合昆明具体情况，把资金、技术、劳动力、自然资源等有形因素与价值观、意识形态等无形因素结合起来，综合分析，创造出在昆明有生命力，具有昆明特色的制度体系。

3.社会秩序是法治环境的基本标尺

社会整体的和谐表现为社会秩序，不和谐则表现为冲突。经济发展的前提是由法治给予的经济秩序井然和社会稳定安全。一个地方社会治安秩序的好坏，人民群众的安全感如何，是这个地方法治程度的直接反映。2001年以来，昆明社会公众安全感始终保持90%以上的上升势头，但是影响公众安全感的因素仍然存在。特别是随着经济发展越快，社会矛盾越多，治安压力越大，居民的期望值也越高。同时，目标本身也是压力。社会治安满意率的理想值是100%，但不可能达到100%。越往后上升的空间越小、难度越大。因此，要正视和分析创建平安昆明过程中存在的问题和薄弱环节，牢固树立长期作战、长远建设的思想，进一步创新思路、强化措施、突出重点、整体推进，努力在提升“大防控”水平上下工夫、在增强“大调解”能效上出成果、在深化基层基础工作上见成效、在建立健全长效机制上求突破，全面提升整体工作水平，推动平安昆明创建活动深入、持久、协调发展，逐步使平安创建活动走上规范化、法制化的轨道。

4.民众参与是法治环境建设的重要力量

任何一个国家或地区进行法治建设都必然存在关于行为模式的选择问题。有的学者认为，可供选择的法治环境建设的道路主要为政府推进型和社会演进型。理论和实践一再证明，“自我推动”的制度变革动力模式存在着局限：当制度变革涉及对改革者原有利益的伤害时，推动力将递减，从而导致动力衰竭和疲惫。“动力匮乏”是导致许多立法和制度在实施过程中“打折”，甚至最终形同虚设的主要原因。在推进法治环境建设的过程中，政府推动固然不可或缺，可以起到“点火发射”的原始推动作用，但从制度实施的广度、深度以及可持续度方面看，我们既需要政府主导自上而下的“自我推动”，也需要社会公众力量自下而上的推动，提供“双引擎”的动力装置。法治建设具有成长性、渐进性、全员性的特征，如果没有全社会民众的参与，法治环境至多是社会管理者的理想或社会先进分子的期望，而无法成为客观的社会现实。一个社会的法治化最根本的还在于其社会成员的思想意识、社会行为的法治化。发动民众与民众的直接参与，是决定法治建设成败的关键与根本。因此，政府推进为主导，政府推进与民众推进相结合的合力推进模式，才是昆明法治环境建设的最佳行为模式。

（五）强化立法科学化、守法自觉化、执法规范化、司法公正化、监督实效化五个工程，解决优化法治环境的目标问题

1.立法科学化

立法是社会资源与财富分配与再分配的重要手段，是推动社会经济进步的重要杠杆。要立足于本地经验和市情与借鉴域外经验、顺应时代潮流相结合，达到法律的本土化、民族化与国际化、全球化之间的统一。

（1）要注重立法的民主性。进一步拓宽公众参与立法的渠道，涉及人民群众切身利益的立法项目要通过听证会、论证会等形式，直接听取人民群众的意见。开展现场论证，进一步使立法工作走进工厂、社区和农村，倾听人民群众的意见，问政于民，反映民意，集中民智。加强对新出台地方性法规规章的宣传力度，利用新闻发布会、专家解读等形式加强宣传，提高社会知晓度，增强市民的守法意识。要增强立法的预见性、超前性，避免或减少改革政策变动对法律权威地位的影响，杜绝关门立法、闭门造车，绝不能以不公正的立法保护部门利益、行业利益、地方利益而损害公众利益、国家利益。

（2）要注重立法的针对性。按照现代新昆明建设战略，对昆明市现行的地方性法规、规章、决定再进行一次清理工作。废除或者修改那些与国家法律相抵触、妨碍统一市场形成、不符合市场经济要求、有碍新昆明建设战略的规范性文件。同时，加快推动地方立法步伐。①制定吸引外部资金、人才、技术的地方性法规或规章。解放思想，放宽市场准入领域，减少准入壁垒和限制，实现金融、保险、商业、交通、邮电、营利性公用事业、非义务教育、非公益医疗等行业的全方位开发。②制定鼓励创业投资方面的法规。加快人才、知识产权、环境等单项立法。③制定促进和振兴昆明市场经济发展的地方性法规。重点是基础设施建设、自然资源的开发利用、生态资源的开发、旅游资源开发等方面的立法。

（3）要注重立法的协调性。正确处理立法与改革的关系，既要把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来，又要把现行法律法规中不适应形势变化的、成为改革障碍的，予以修改或废止。正确处理政府与市场的关系，在公共行政中力求不越位、不缺位、不错位。正确处理权利与权力的关系，法律法规在赋予行政机关必要权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使；在规定自然人、法人和其他组织应当履行义务的同时，应该明确规定其应当享有的权利，并为保证其权利的实施规定相应的政策和措施。正确处理惩罚与引导的关系，积极研究探索社会主义市场经济条件下预防、制止、制裁违法行为的新机制、新措施、新办法。正确处理法治与德治的关系，看一个立法好不好，在实践中能不能行得通，一个重要的标准就是看它是否体现了多数人认同的道德标准、道德要求。

2.守法自觉化

亚里士多德在他的《政治学》中写道“法律能见成效，全靠民众服从。”“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实行法治。”“强制性制裁只能是作为次要的辅助性保证。”守法自觉化既是未来法治的一种理想境界，又是现代法治建设追求的主要目标。法治昆明建设的一项基础工作，就是要通过提升公民的守法素质和守法环境，使法律转化为一种深居人们内心的律令，守法成为一种自觉性行为，变强制性服从为自我约束地遵守法律。

（1）要建立健全社会诚信体系。诚信是法治的基础，是创建法治城市的重要组成部分。根据昆明市委、市政府《关于进一步建立社会诚信体系的决定》的要求，加快建设以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，塑造政府的诚信人格。通过立法对行政主体以及公务员的诚信规则作出全方位的具体规定，以保护公民对行政主体的真诚信赖。通过建立和完善政务公开制度、行政决策制度、行政主体经济责任的政府财政整体承担制度、对行政不诚信行为的监督和责任追究制度，有效阻断行政主体与民争利的现象。建立健全对公务员进行诚信教育的有效、长效机制，充分发挥新闻舆论对行政诚信的导向、监督和教育作用，积极培育政府公务员的行政诚信意识，要增强全社会的信用意识。按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向，加快建设企业和个人信用服务体系，大力培育信用市场和信用中介机构，建立信用监督和失信惩戒机制，促进企事业单位和个人把诚信作为基本行为准则。

（2）要建立健全法制宣教体系。法制宣传教育在依法治国的基本方略中承担着启蒙民众的重任。要建立以对话为核心特征的新的宣教模式。注重普法观念上的转变，从原来“普及法律常识”的定位向全面提升公民法律意识和法律素质（除必要知识以外还应包括信仰、情感、能力和行为等）转变，从原来浓重的行政指令式、群众运动式、统一答卷式的做法向深入社会化、启发自愿式、手段多样化、机制制度化的方向转变。注重普法的常规化、制度化。充分发挥广播、电视、报刊等大众传媒的作用，运用职业准入和职业培训机制，发挥国民教育体系和社区建设的阵地作用，将普法延伸到社会生活的各个领域。注重市民法律意识结构的完善。在继续提高公民普通法律意识的同时，强化公民宪法意识的培养与提高；在继续发挥中华民族调解传统和实体法优势的同时，强化公民现代诉讼与非诉讼程序法律意识的培养与提高；在继续增强公民权利意识的同时，强化公民责任意识的培养与提高；在继续普及法律知识的同时，强化公民法律意识和综合法律素质的提高。

（3）要建立健全法律服务体系。法律服务业的健康发展、法律服务职能的充分发挥，是建设法治昆明的内在要求和重要保障；法治昆明建设的深入推进，则为法律服务业的健康发展提供了极为有力的保障，为法律服务职能的充分发挥提供了广阔的舞台。从立法层面看，法律服务行业能够为加强地方立法提供智力支持，促进立法质量的提高。从司法层面看，能够在司法活动中起到制衡作用，促进规范司法行为，实现司法公平公正。从执法层面看，能够更好地为党委政府当好参谋助手，促进依法执政和依法行政。从守法层面看，能够教育群众知法、守法，有效地引导群众依法提出利益诉求，解决利益矛盾。因此，如何采取有效措施，进一步促进法律服务业的发展，更充分地发挥法律服务在建设法治昆明中的职能作用，既是各级党委政府的责任，又是相关职能部门的职责，同时也是法律服务各行业自身必须承担的重要任务。要加强宣传，扩大社会影响，进一步形成全社会关心支持法律服务业的良好氛围。转变观念，强化政府责任，进一步探索建立法律服务的公共财政保障机制。深化改革，不断创新完善，进一步理顺规范法律服务业发展的体制、机制和制度。整合资源，优化外部环境，进一步形成有利于法律服务业发展的合力。强化监管，推进行业自律，进一步加强法律服务行业的自身建设。同时，充分发挥高校和科研院所集中的优势，加快法律人才的培养，加强对改善法治环境所需要解决问题的研讨，不失时机地提出切合实际的一些建议、对策。

3.执法规范化

80%以上的法律和全部的行政法规都是由行政机关负责执行。是否依法行政以及依法行政水平的高低直接影响着社会公共利益和公民个人利益。因此，政府依法行政是优化法治环境的重中之重。

（1）要着眼于强化行政责任，在依法行政上有新的突破。以依法行政促进经济社会发展，加快政府职能转变，理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系，建设与经济社会发展需求相适应的服务型政府、有限政府、诚信政府和责任政府。以健全民主决策机制促进行政管理体制改革，规范决策程序，深化政务公开，通过法制部门合法审查、专家讨论听证、中介机构论证评估、决策后的跟踪考核，促进重大决策的法制化、科学化、民主化，努力打造阳光政府。以推行行政首长出庭应诉促进依法行政，通过具体案例和生动的法制教育，直观了解和深刻认识本部门行政执法行为的违法性和不当性，采取针对性措施自纠整改。

（2）要着眼于完善社会管理，在执法便民上有新的亮点。积极推动建立政府调控机制和社会协调机制互联、政府行政功能和社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的社会管理网络，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。推行人性化执法、零距离服务，不仅有利于执法人员的形象塑造，还契合了法治社会以人为本的价值理念，关键是如何把握好执法尺度。绝不能把人性化执法曲解为人情化执法，变质为软弱执法、滥用为作秀工具，真正实现“公开、公平、公正”与“合法、合情、合理”、威慑力与感召力之间的和谐统一。

（3）要着眼于突出依法维权，在成果惠民上有新的成效。人民群众既是法治建设的主体，也是法治建设成效的最终评判者。要以群众最关心、最直接、最现实的利益为切入点，紧扣维权主题，为民办实事、做好事、解难事、求实效。当前，应当围绕“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等“五有”，重点抓住群众普遍关注、反映强烈的拆迁补偿、下岗就业、社会保障、教育收费、医疗卫生等难点、热点问题和基本权利的行使，加大执法检查的力度，研究制定和完善相关制度，落实整改措施。同时，建议抓紧制定《昆明市法律援助办法》，使人人平等地享有法律资源，进一步健全完善科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，促进和谐社会建设。

4.司法公正化

思想家培根说过“一次不公正的（司法）判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”司法环境是法治环境的最集中表现，司法环境的核心问题是司法公正。在实施现代新昆明战略中，司法机关既要坚持严格公正执法，又要善于为富民强市保驾护航，提供良好、宽松的法治环境。

（1）必须把服从服务于发展大局作为谋划司法工作的根本依据。自觉地、主动地、积极地贴近大局、服务大局，决不置身于党委政府的工作大局之外，机械执法，就案办案。针对现代新昆明建设中遇到新情况、新问题，着眼于新实践、新发展，增强政治意识、大局意识、公正意识，按照“依法打击与依法保护并重，敢于办案与依法办案并重，执行实体法与执行程序法并重，办案的法律效果与社会效果并重”的原则，严厉打击严重刑事犯罪。

（2）必须把实现人民的新要求、新期待作为司法工作的根本出发点。制定司法政策、审理案件和执行案件，都要关注人民群众是否理解、是否接受。真正把司法工作的着眼点、着力点放到人民群众的新要求、新期待上来。牢固树立促进社会和谐的理念，充分运用司法手段定纷止争，从源头上预防、减少和缓解社会矛盾；牢固树立调解优先的理念，努力做到胜败皆服，案结事了；牢固树立宽严相济的理念，防止片面强调从严和片面强调从宽两种倾向；牢固树立司法为民、利民、惠民的理念，深入群众，主动为人民提供司法服务。

（3）必须把严格公正文明司法、保障社会公平正义作为司法工作的生命线。深化司法改革，完善人民陪审员制度，推行主诉检察官办案责任制和刑侦民警办案责任制。进一步强化程序意识，全面实行办理案件复查制、错案责任追究制和赔偿制。认真分析案件所涉及的利益关系，找准矛盾的冲突点，找准利益的共同点，找准解决问题法理、情理的结合点，运用好调解的手段、依法裁判的手段，化解社会矛盾，促进社会和谐，提高司法的公信力。

（4）必须把建设高素质的干部队伍作为司法工作的组织保证。要立足于公正，着眼于自身，摆问题、查原因、拿措施，全面提高队伍素质。进一步贯彻落实《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》，加强政法队伍的专业知识和办案技能培训，健全司法人员考试录用、资格考评、选拔任用、竞争上岗和辞退等人事管理制度。积极培养和引进既通法律，又懂经济、懂外语的复合型法律人才，不断提高司法队伍的专业知识结构、业务素质和工作能力。司法干警既要懂政治，又要懂法治，运用法律调节经济社会关系，必须站在社会的大背景下，真正理解法律精神，以自己丰富的社会知识和良好的法律素养作出正确的裁判。司法人员既是法律工作者，又是社会工作者，强调职业化，增强群众观念和群众感情，与人民群众的感情有多深，司法为民的力度就有多大。

5.监督实效化

法国思想家孟德斯鸠曾说过“不受约束的权力必然腐败。”虽然法律监督的力度在不断加大，但尚未获得人们所期待的以及它本身应达到的效果。由于监督滞后、监督虚设和监督乏力，权力真空、权力漏洞往往给权力滥用、扩权、越权造成可乘之机，从而导致立法的不科学、执法的随意、司法的不公，进而降低法律的权威，这也是人们法治观念受挫的直接原因。法治昆明建设必须与监督体制建设同步，逐步建立起多元化、全方位、密切配合、高效有力的法律监督体系。

（1）从制度上入手，形成依法监督的运行机制。要建立和健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，保证权力沿着制度化、法律化的轨道运行。在责任机制上，通过挂钩共建、捆绑考核等模式，由上而下进行责任传递、压力传导；在督查机制上，通过领导带班巡查、包点创建、人大代表、政协委员定期视察等方式，常抓不懈，查漏补缺；在奖惩机制上，严格采取“权力交到底、责任压到底、板子打到底”的工作措施，实行执法绩效考核、末位警示。

（2）从格局上着力，强化依法监督的工作力度。要拓宽监督渠道，提高权力行使的透明度，把党内监督、人大监督、政协民主监督、司法监督、政府专门机关监督、群众监督和舆论监督等有机结合起来，构建全方位的监督网络，保证各个监督系统的整体协调和依法进行。把有关改革发展稳定的重大问题和关系人民群众切身利益的热点、难点问题作为监督重点，实现监督工作的法制化。

（3）从方式上突破，提高依法监督的实际效果。健全完善服务承诺、限时办理、执法检查、民主评议、质询、问责、特定问题调查等制度，围绕案、费、证、照等容易出问题的环节，有选择地组织人大代表、政协委员检查、视察和专题调研，或聘请社会义务监督员、开展群众评议行风活动，实施“隐形监督”。办理社会监督意见、建议要做到“四个转型”：成效评定由行政机关主导向社会代表广泛参与型转变；答复范围由与建议人面商向全社会公开结果转变；督办主体由业务主管督查向条块联合督办转变；办结标准由满足“事事有答复”向“件件有成效”转变，真正建设一个老百姓认可的法治昆明。

（课题组组长：海文达；副组长：彭君明；执笔：王欣、柴文全）

参考文献

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［2］中共昆明市委、昆明市人民政府关于进一步加强依法治市工作的意见（昆发［2008］14号）．

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