供选方案的评价与效益分析

土地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分，是土地管理工作的“龙头”，编制土地利用总体规划是现阶段土地管理的核心任务之一。编制土地利用总体规划，对于为了深入贯彻科学发展观，切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进国民经济又好又快发展具有重要意义。

土地利用总体规划是在一定的区域范围内，按照国民经济发展需要，以及土地本身的适宜性，在时间和空间上，在国民经济各个部门之间分配土地，并对土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排、调整结构、合理布局的土地利用战略性和控制性规划。它属于土地利用规划的宏观层次，决定和制约着其他各个层次的土地利用规划，是土地利用规划的骨架。土地利用总体规划一般是由各级人民政府组织编制的，土地利用总体规划的核心是确定或调整土地利用结构和布局。

《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第十七条明确规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。第二十一条规定：“土地利用总体规划实行分级审批，一经批准，必须严格执行”。这从法律上明确了我国土地利用总体规划的宏观指导性和行政控制性的属性。

土地利用总体规划是国民经济和社会发展计划体系的组成部分，同时也是国土规划的重要专项规划之一，土地利用总体规划是各级人民政府贯彻执行国家土地利用政策的重要手段。

土地利用总体规划是对规划范围内的全部土地和土地利用全过程的总体安排。首先，它涉及国民经济的各个部门，需要综合考虑规划范围内的全部土地，协调各部门用地矛盾，实行综合平衡，统筹安排；其次它包括土地利用的开发、利用、整治和保护等四个方面。土地利用规划不是针对某一方面的规划，而是对土地利用全部过程的综合规划。

土地利用总体规划一般以十年甚至更长的时间为时段，因此土地利用总体规划方案一旦确定，对今后很长一段时间的土地利用都会有深远的影响。另外，土地利用总体规划的长期性还指规划工作本身是一项长期的工作，规划工作不可能一劳永逸。随着规划的逐步实施，社会经济条件的变化，原来的规划凸显出不足之处，这就需要不断地修正、补充、检查规划方案。各级土地管理部门都将土地利用总体规划作为一项长期工作，成立专门机构，常抓不懈。

由于土地利用总体规划是一项长期的、大范围的、综合性的控制规划，决定了它的战略性地位。土地利用总体规划研究的问题一般都具有战略意义，如国民经济各部门的土地利用结构调整、土地利用区域的划分、骨干工程用地的布局、实现土地利用总体规划基本方针的确定，等等。

土地利用总体规划是一个长期的、战略性的规划，它所确定的都是土地利用的一些基本问题，具有宏观控制性。土地利用总体规划，一般都必须通过进一步编制土地利用期或年度实施计划和详细规划来进一步实施。

由于土地利用的人口、技术进步、经济社会发展等因素是不断变化的，不可能存在一个永恒的理想的土地利用模式。土地利用总体规划只是在一段时间内，把土地利用状态改变为更适合经济社会发展要求的利用状态的措施之一。此外，由于土地利用总体规划是长期规划，某些因素的变化难以预测。因此重点往往放在规划所要实现的目标和为此而制定的政策措施上。规划方案制定后，要定期检查执行情况，根据实践的变化情况定期修订规划，并在土地利用短期计划中相应调整。因此，土地利用总体规划是一个连续不断的“规划—实施—修订—再实施”的过程。

根据《土地管理法》的规定，各级土地利用总体规划要认真贯彻国家有关政策和法规；下级土地利用总体规划要依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标，等等。土地利用总体规划实行分级审批，一经批准，必须严格执行。此外，从横向来讲，一个区域的土地利用总体规划，对本区域内国民经济各部门的土地利用也起着宏观控制作用。

开展土地利用总体规划的根本目的是加强对土地利用的宏观控制和统一管理，对十分宝贵和极其稀缺的土地资源进行优化配置，提高土地利用的综合效益，为区域可持续发展奠定基础。如《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》中提出的规划目标是“守住18亿亩耕地红线；保障科学发展的建设用地；土地利用结构得到优化；土地整理复垦开发全面推进；土地生态保护和建设取得积极成效；土地管理在宏观调控中的作用明显增强”等六个方面。一般而言，规划目标应该包括以下几点：

土地是一切生产、建设和生活不可缺少的物质条件。我国人口众多，人均土地和人均耕地都远远低于世界人均水平，而且后备土地资源不足，在现有的技术水平和经济条件下难以开发利用。土地资源持续利用，尤其是土地开发空间的合理分配和调控，更是经济社会持续发展和资源与环境可持续性的有效途径和重要内容。如果不做出统筹兼顾的长远安排，不加控制，任其自由占用和随意扩展，则必将成为一种制约因素，限制国民经济的均衡发展和人民生活水平的不断提高。过去我国土地分散管理，各自为政，导致土地利用宏观失控，直接加剧了人地矛盾。为了遏制城镇建设用地的无节制的蔓延和切实保护我们的生命线——耕地，也为了合理安排其他行业和产业对土地的需求，必须对土地供需进行通盘考虑和统筹安排。只有通过科学的规划，才能保证国民经济的持续、健康、快速、稳定增长，以及社会的可持续发展。

长期以来，由于种种原因，我国土地利用存在较多的问题，如水土流失问题，耕地质量退化问题，城乡建设用地的滥用、浪费问题，土地利用结构和布局不尽合理有待调整的问题，农林牧区有些土地资源以及工矿废弃土地未能充分利用的问题等等。为了解决这些问题，防止土地利用的短期行为继续发生，使土地资源得到优化配置和充分利用，迫切需要搞好土地利用总体规划，对土地利用方向、结构、布局等做出符合全局利益和长远利益的宏观决策，据以指导各个局部的土地开发、利用、整治、改良、保护等规划设计的具体编制和实施，为提高土地利用率、集约度和综合效益创造条件。

土地自然供给有限、人口日益增长、各业发展竞相争地的形势下，在土地管理中建立土地利用的宏观调控机制必不可少。土地利用总体规划正是建立这一调控机制的有效手段。许多地方的实践已经证明，通过规划可使土地供需保持平衡，各业用地矛盾得到有效协调，土地利用结构和布局趋于合理，土地资源的优势得到充分发挥。规划本身又是一项土地利用的长期计划，它为中期和年度用地计划的制订和管理提供了指导依据。规划可使项目用地的审批有所遵循，防止土地利用短期行为。总之，土地利用总体规划是土地管理不可缺少的组成部分，是各级政府依法管理土地，对土地利用实行干预的重要措施，是其他任何措施所代替不了的。

土地利用总体规划就是要解决土地的分配问题和土地的组织问题，通过解决这两个问题，满足国家对土地利用各方面的需求，如土地利用的宏观调控、土地利用的合理组织以及土地利用的规范管理等，这是土地利用总体规划的最基本的任务。具体来看，包括以下几点：

随着我国国民经济的发展及经济结构的变化，国民经济各部门对土地的需求也将发生显著变化，土地需求矛盾将越来越突出。如何解决这一矛盾，只有通过土地利用总体规划，协调国民经济各部门的关系，做到既保重点又照顾一般的原则，在各部门合理地进行土地分配，保证各部门都具有良好的用地条件。

生态环境及社会环境的改善与土地利用关系密切。合理的土地利用总体规划就是要通过调整土地利用结构和布局，为创造良好的自然生态环境和社会环境提供土地条件。

农业现代化是以农业的各种田间管理措施为标志的。现代农机具的应用，水利设施的建设，以及耕作、施肥、喷药等管理措施的应用都要求具备科学的土地组织条件。目前迫切需要解决农业规模经营与土地经营权分散的问题。

我国的土地关系虽是以公有制为基础，但仍存在着国有土地和集体土地的差别，还存在着所有权和使用权分离的问题。实际上，我国的土地关系是以各企业各自拥有长期的占用权和使用权为基础的，这种土地关系限制了我国的土地合理利用，通过土地利用规划，结合法定程序，可以逐步改变不合理的土地关系，从而促进土地生产效率的发挥。

土地利用总体规划范围大、综合性强、内容多、关系复杂。其主要内容如下：

土地利用现状分析是对土地利用现状模式的总结。土地利用现状是人类利用土地活动与土地自然属性结合的历史产物。土地利用现状模式是指土地利用方式、土地利用程度、土地利用结构、土地利用布局及土地利用效果。土地利用现状分析就是要研究这些土地利用模式的合理与否，找出土地利用上的经验与问题，找出合理利用土地的途径。

土地评价具体内容包括对现状用地和后备资源的适宜性评价，说明需要调整现状用地数量、分布和调整利用方向，后备土地资源适宜开发利用方向、数量、质量分布以及进行土地用地结构调整的可能性。

土地利用预测是人们对土地利用远景模式趋势的推测。土地利用推测是土地利用总体规划的中心内容之一。根据土地利用总体规划的要求，土地利用预测主要包括以下几点内容：

(1) 土地利用方式预测。预测规划期内可能产生的新的土地利用方式和将会消失或萎缩的土地利用方式。随着地区经济发展的需要，土地利用方式也将随之发生变化，比如各种粮食种植面积和经济作物将发生变化，某些用地方式将发生萎缩，例如小砖窑、谷场等。

(2) 人口和消费水平预测。在土地利用总体规划中，人口预测是指对规划期末的总人口及其构成、人口分布的估算，主要包括人口增长率、人口规模、人口构成、人口分布、消费人口、劳动资源、人口城市化水平、人口迁移趋势等预测。消费水平预测是指对规划期末与土地利用直接或间接有关的各类消费指标的预测。包括预测人均占有各类农产品的数量和人均各类建设用地指标。

(3) 农产品单产预测。农产品的单产预测是农业用地预测的一个重要前提。单产预测应分别对不同种类农产品逐一加以预测。一般分为：粮食单产预测、果品单产预测、蔬菜单产预测、牧草单产预测、淡水产品单产预测，等等。

(4) 土地需求量预测。土地需求量预测可分为农业用地需求量预测和非农业用地需求量预测两大部分。农业用地需求量预测的主要依据是人口发展预测、消费水平(包括工业消费农产品)及土地生产潜力(包括农产品单产)预测。

(5) 土地利用结构预测。土地利用结构预测是对规划期末各类用地比例结构的预测，主要依据土地利用的自然条件、社会经济条件、土地利用状况、土地利用需求量预测、土地适宜性评价及各类资源的限制，预测规划期内土地利用结构的变化。

(6) 土地利用效果预测。包括对土地利用的经济效果、生态效果、社会效果的预测。

土地利用战略研究是对土地利用远景目标及任务的战略性安排。战略研究就是要确定土地利用总体规划所要解决的重大问题，提出解决土地利用问题，实现土地利用总体规划目标和任务的途径和步骤，以及所要采取的各种政策和措施。

土地利用分区是合理分配土地、合理组织土地利用的重要手段。土地利用分区的作用是指导土地利用的合理布局和限制不合理的土地利用。土地利用一般有三种形式：地域分区、用地分区和保护地分区。

各类重点工程用地是非农业用地的主要形式。重点工程用地布局是否合理对土地利用总体规划方案影响很大。重点工程用地布局主要解决工程用地的分布和界线。对于一些不易确定界线的用地，要求标出其在规划图上的示意性走向。

土地利用总体规划是一项具有战略意义又十分艰巨复杂的规划，要实施这一规划，必须有相应的政策措施作保障，土地利用总体规划中要根据实现土地利用目标和优化土地利用结构的要求，提出相应的实施政策和措施，包括行政、法规、经济和技术措施等。土地利用总体规划在获得批准后，即具有法律效力，有关部门必须认真遵守，同时应该把年度土地利用计划纳入到地区国民经济计划中，这样才能保证规划的顺利实现。

需要注意的是，不同层级的土地利用总体规划需要解决的问题不同，其规划的内容也不一样。高一层级的土地利用总体规划是下一级土地利用总体规划的依据。其中，全国、省级、地市级土地利用总体规划属于宏观控制性规划，重点在于强化规划控制指标，主要任务是在确保耕地总量动态平衡和严格控制城市、集镇和村庄用地规模的前提下，将土地资源在各产业部门间和地域间进行调整和合理配置。县、乡级规划是实施性、管理性规划，重点是把上级规划下达的各项指标落实到土地空间上，即划定土地功能区、土地管制区，确定土地用途，落实土地用途管制的要求。

(1) 成立土地利用总体规划领导小组。土地利用总体规划是一项复杂、细致而又十分艰巨的工作，涉及的部门多、纵横关系多、条条块块的矛盾多，因此，必须组建一个有权威的强有力的指挥协调机构(见图4.1)。

图4.1　土地利用总体规划编制程序

(2) 组建领导小组办公室。土地利用总体规划领导小组下设办公室，负责土地利用总体规划领导小组的日常事务性工作，并为土地利用总体规划编制人员提供各种服务和方便。

(3) 成立规划编制小组。土地利用总体规划是一项综合性极强的工作，需要土地科学、人口学、经济学、环境生态学、城市规划学等多学科协作才能完成。因此，必须成立专门的规划编制小组，这个小组应该包括上述各学科的专家和从事土地利用总体规划实际工作的技术人员，以保证土地利用总体规划的质量。

(4) 制订工作计划和规划技术方案。为了有组织、有计划、有目标，高效快速地开展土地利用总体规划编制或修订工作，规划编制小组应该在认真分析、研究的基础上，拟定总体规划编制或修订的工作计划和技术方案。

(5) 选择调查研究专题。根据规划区域的土地资源特点和土地利用中存在的主要或重要问题，按照土地利用总体规划的任务和目标要求，选定需要进行深入调查研究的专门问题，如耕地总量动态平衡、土地整理复垦、基本农田保护、土地利用总体规划与城镇规划协调等专题。

根据土地利用总体规划的任务与内容，按照技术路线的要求，收集所需要的资料。这些资料包括地貌、气候、土壤、植被、水文、地矿、环境生态等反映土地利用自然条件的资料，以及行政区划、人口状况、城镇规模和农村居民点现状、国民生产总值、工农业生产及布局状况等反映土地利用的社会经济状况的资料，还有反映各部门各行业的用地数量、质量、分布及其变化的调查资料及历年统计资料等。

土地利用总体规划方案是土地利用总体规划编制的核心内容。在收集大量资料并对资料进行充分分析研究的基础上，预测规划期内各类用地的供给和需求，进行供需平衡分析，制订出供选的土地利用规划方案，对每个供选方案的可行性进行研究，然后将供选方案向规划领导小组和社会各界征求意见，尤其是向各用地部门征询意见，根据反馈的意见对供选方案进行修改完善，然后再次征求意见，再次修改规划方案，如此进行多次的意见征询，直至对规划方案意见较小，各方面都能够接受为止，将其中最符合实际情况，又能为大多数人接受的供选方案作为最后的规划方案。如果在方案征询过程中，各部门对用地规划的意见出现较大分歧，则需要由规划领导小组召开专门的协调会，协调各部门的规划用地数量和布局。

土地利用规划方案确定后，应根据土地利用总体规划的内容，提供相应的规划成果。成果包括报告和图件两部分。报告主要有：土地利用总体规划文本、土地利用总体规划说明、土地利用总体规划工作报告和技术报告、土地利用总体规划专题研究、附件(包括上级下达的规划用地控制指标、政府部门文件等)等。图件主要有：土地利用现状图、土地利用规划图、基本农田保护区图、骨干工程建设用地布局图、中心城区用地图以及其他专项规划图等。

土地利用总体规划初稿完成后，规划领导小组办公室向部门征求意见，根据反馈意见进行必要的修改，并报规划领导小组审议，最后形成土地利用总体规划送审稿，报法定的政府机构审批，审批通过后成为正式的土地利用总体规划文件，具有法定约束力。

不同级别的土地利用总体规划相互联系和彼此制约，形成了一个完整的土地利用总体规划体系，研究这个体系的特征及其内部的关系将有助于深入理解不同级别土地利用总体规划的任务、目标、内容、功能和作用，从而在编制土地利用总体规划时，使不同层次的总体规划相互补充，从整体上更好地发挥土地利用总体规划的功效。

土地利用总体规划是一个多层次的规划体系，层次间存在互为制约的内在联系。一般而言，土地利用总体规划总是针对某一区域而编制的，因而它的层次性也就取决于区域的层次性。不同国家或地区在进行土地利用总体规划时有不同的区域分级方式，因而也就有不同的土地利用总体规划层次。如，有些国家按照流域将全国划分为几大类地区，每类地区有一个土地利用总体规划，在同一流域地区，按照行政区或土地利用类型差异又分为若干个区域，每一区域编制一个土地利用总体规划，这样，这个国家的土地利用总体规划体系便由两个层次构成。我国开展的土地利用总体规划是按行政区划级别划分的，分为全国的、省级的、地(市)级的、县级的和乡级的五级规划体系。这样的总体规划层次与行政区划层次完全对应，有利于规划的编制和执行。但是，对于一些经济、社会、文化紧密融合在一起的跨行政区的区域共同体，例如苏南地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区、渤海湾地区等，其内部的土地利用存在着密切联系和功能分工，形成了一个整体，因此很有必要打破行政区的限制，进行区域土地利用总体规划。另外，乡级行政区作为我国最小的行政单位，一般土地面积较小，应该进行土地利用详细规划而不是总体规划，这样更有利于规划的执行和对土地实行严格的管理。

上级所确定的任务、目标、战略等都将作为下级规划编制时制定规划目标的依据和指导思想。上级规划所确定的一些原则也应该为下级规划所考虑和遵循。

下级规划应该结合本区域的实际情况，将上级规划分配给本区域的任务进行分解落实。上级规划在确定有关目标时应该充分考虑下级规划区的实际情况，考虑下级规划的落实能力，否则，所制定出来的规划将与实际背离，缺乏可操作性，对下级规划的指导意义和制约作用无从谈起。

不同层次的总体规划都具有其特有的决策功能。全国和省级属于高层决策；地(市)级一般处于中层决策；县、乡级属于基层决策。上下级规划的衔接通过指标控制这一方式进行。通过将主要的用地控制指标层层分解落实，使各级土地利用总体规划在对用地安排上保持一致。如何将指标合理的分解将成为上下级规划能否衔接一致的主要影响因素。当前，我国土地利用总体规划存在的问题是：上级规划在下达用地控制指标时，往往因为缺乏科学合理的指标分解方法，使分解下达用地控制指标不一定切合下级规划区实际，造成下级规划难以真正落实用地控制指标；或勉强落实了，却给以后土地利用总体规划的执行带来巨大压力。因此，研究用地控制指标科学合理的分解落实是使不同层次土地利用总体规划相互衔接，保持一致，以及使总体规划真正得到贯彻执行的关键。

另外，要使我国不同层次的土地利用总体规划作为一个整体发挥作用，还必须完善乡级土地利用总体规划编制方法。在土地利用总体规划体系中，乡级规划是最基层的规划，虽仍带有宏观色彩，但要以落实、实施县级以上规划为主要内容，对耕地、园地、林地、牧草地等具体落实到地块。乡级规划属于实施性规划，因此现在采用的以指标调整和用地分区结合的编制方法较粗糙，必须加以完善。

随着我国社会经济发展和市场经济体制的逐渐完善，规划工作的重要性日益凸显，从新中国成立初期初步探索开始，各类规划实践在工作中不断丰富和完善，形成了国民经济和社会发展规划、国土规划、区域规划、土地利用总体规划、城市规划等规划。其中国民经济和社会发展规划、区域规划由国家发改委主管，城市规划由住房和城乡建设部主管，国土规划和土地利用总体规划则由国土资源部主管。由于多方面原因，区域规划和国土规划及其管理一直没有形成体系。区域规划仅在长三角等典型区域开展并发挥一定的作用；而国土规划在天津、深圳等地开展了试点工作，全国规划纲要即将出台。因此，目前在我国经济社会中发挥主要作用的是国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划。

国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。其统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。国民经济和社会发展规划的期限一般是5年，各行业的职能部门在其总体目标框架下，制定各行业的五年规划，譬如农业、工业、金融业、服务业、旅游业或者教育事业等。“五年规划”是国民经济管理体系的重要组成部分，它的实施是通过国民经济和社会发展年度计划和固定资产投资计划对主要重点项目分时段进行落实的。我国自1949年以来，已经编制过12个“五年计划”，其中从第11个开始将“计划”改为“规划”，即“十一五”规划。

因此，“五年规划”是土地利用总体规划编制的主要依据，尤其是对于各部门发展目标以及相应的各部门用地的预测和协调安排，都是在“五年规划”的指导下进行的。譬如合理确定各项用地规模、发展速度以及重点项目或重大工程的用地保障等，应在国民经济和社会发展规划作出轮廓性安排的基础上，通过土地利用总体规划落实到具体的土地资源配置和空间布局上。

值得提出的是，“十一五”规划中提出了“主体功能区”的概念，并且明确规定“全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据”。发改委2011年6月公布的“全国主体功能区规划”中要求，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力、统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。同时，还根据开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区(见图4.2)。

图4.2　主体功能区分类及其功能[1]

城市总体规划是从城市整体的角度，研究城市的发展目标、性质、规模和总体布局形式，制定出战略性的、能指导与控制城市发展和建设的蓝图，在指导城市有序发展、提高建设和管理水平等方面发挥着重要的先导和统筹作用。它是编制城市近期建设规划、详细规划、专项规划和实施城市规划行政管理的法定依据。各类涉及城市发展和建设的行业发展规划，都应符合城市总体规划的要求。由于具有全局性和综合性的特点，我国的城市总体规划不仅是专业技术，同时更重要的是引导和调控城市建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段，因此也是城市规划参与城市综合性战略部署的工作平台。

城市总体规划和土地利用总体规划有着共同的规划对象，都是针对一定时期、一定范围内的土地利用进行的规划，但是在规划内容和作用上存在着差异。土地利用总体规划是从土地的开发、利用和保护出发制定的土地用途的规划和部署；城市总体规划是从城市功能和结构完善的角度出发对城市土地使用所作的安排。二者在规划目标、规划内容以及土地利用类型的划分等方面都存在着差异。《土地管理法》第二十二条明确规定“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。城市总体规划应与土地利用总体规划相协调。土地利用总体规划通过对土地用途的控制保证了城市的发展空间，城市总体规划中建设用地的规模不得超过土地利用总体规划中确定的建设用地规模。

首先，从三大规划体系的共性来看，三大规划的规划层次、规划原则、规划方法等大致相同，在内容上属于综合性规划。国民经济和社会发展五年规划的核心是保障社会经济发展，主要发展目标涉及经济、社会、环境保护等多个领域，包括总产值、经济结构、主导产业、人口与城市化、进出口和外资利用、社会保障等方面。其内容由过去重点关注经济发展向城乡建设功能分区、环境保护与资源节约等方面扩展。城市总体规划从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，统筹城乡发展与建设，引导人口、产业合理集聚，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用。城市总体规划的期限一般为20年，近期建设规划期限为5年，与国民经济和社会发展规划一致。而土地利用总体规划是以城乡范围内的全部土地资源作为对象，统筹考虑人口、经济发展与土地资源的关系，合理安排农业、林业、牧业、工矿、城镇、交通等各类用地的布局，促进社会经济各部门协调发展。其主要任务是保证土地总供需的综合平衡，优化土地利用结构，确定土地利用的宏观布局。总体说来，随着经济社会的发展，三大规划体系关注的内容越来越广泛，综合性越来越强，都强调经济发展、城乡统筹和资源配置。

其次，从三大规划的规划期限来看，三大规划体系依时限长短可分为三个层面(见图4.3)：一是以15～20年为期限的远期规划或总体规划层面；二是以5年为期限的五年规划或近期规划层面；三是以1年为期限的年度计划层面。三个层面分别对应规划的宏观调控、中观调控和微观调控。上位规划指导约束下位规划，下位规划对上位规划进行细化和落实。在三个年度计划中，固定资产投资计划对项目提出安排，而土地供应计划则对项目用地起到控制和引导作用。其中，对增量建设用地的控制同样也限制着固定资产投资计划的项目规模，而当项目用地需求量大时，需要土地部门供应更多的建设用地，此时，存量建设用地的挖潜可以有效补充项目用地的不足，促进固定资产投资计划的实现。

图4.3　三大规划体系的时间耦合关系[2]

虽然三大规划体系在规划内容和规划期限上都存在着一定程度的共性和耦合，但是由于其对象和职能分工的不同，导致三大规划体系各有侧重。从各自关注的重点来看，国民经济和社会发展五年规划的核心是保障社会经济发展。城市总体规划关注的重点是城乡发展的空间格局。土地利用总体规划的重点是以城市行政管辖范围内的全部土地资源作为对象，统筹考虑人口、经济发展与土地资源的关系，合理安排农业、林业、牧业、工矿、城镇、交通等各类用地的布局，促进社会经济各部门协调发展(见表4.1)。

表4.1　三大规划体系对照表

正是由于三大规划体系分属三个部门，并且彼此的规划内容存在着交叉和重合，从而导致规划的效果难以达到规划目标的要求。譬如国家层面的空间规划缺乏协调，综合性被割裂，导致国家层面综合性空间规划事实上缺失，未能起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用；在基层则表现为各种规划之间相互矛盾、彼此冲突，难以得到执行和实施。当然也带来了规划公共政策薄弱，基本处于缺位状态，不能有效解决因“市场失灵”而不断激化的社会矛盾等问题。土地的空间属性使得大部分空间规划最终都要落实到土地，而由于各类规划所对应的空间层次并未界定清楚，各规划部门的管辖范围没有明确的划分，导致各类规划相互脱节甚至相互冲突的现象屡见不鲜。著名的城市规划专家闫小培认为“近年来，我国空间规划工作出现两个明显特征：一是空间规划越来越成为国家宏观调控的重要手段，三个部门都在争取各自国家层面空间规划的龙头地位，而三规龙头之争的背后则是职能之争；二是三大空间规划体系不断从原有领域向外扩展，三规之间重叠、交叉、渗透的现象日益明显”。因此从空间层次、规划内容和行政管理三个方面，理顺国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划之间的关系，已成为关系到我国空间规划协调发展和空间合理开发利用的关键所在。2007年10月28日，全国人大常委会通过了我国第一部覆盖整个城乡范围的《中华人民共和国城乡规划法》，它标志着我国的城乡规划发展进入了一个城乡一体、统筹和谐发展的新阶段。

进行土地利用总体规划，首先要对规划区域土地利用基本情况进行分析，发现其土地利用中存在的问题，尤其是判断其土地供需情况，为规划方案的编制奠定基础。土地利用现状分析是土地利用供需预测、土地利用结构和布局调整的基础和前提，是确定规划方案的主要依据之一，在土地利用总体规划中处于基础性地位。

土地利用现状调查指依据一定的土地分类标准，运用测绘、遥感等技术查清各类现状用地的数量、质量、分布、组合以及它们之间的相互关系。它是土地利用现状分析的基础。

土地利用现状调查首先必须明确调查目的。调查目的不同，采用的土地利用现状分类标准也不同，调查的内容、范围、运用的技术手段也随之不同。作为土地利用总体规划的土地利用现状调查，就是要查清所有的现状土地利用方式及其空间分布情况。

根据这一要求，目前最新的一轮规划(2006—2020年)采用的是《土地利用现状分类》(GB／T21010—2007)，是由中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会于2007年8月10日联合发布的，标志着我国土地资源分类第一次拥有了全国统一的国家标准。《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。但是在进行规划时，必须进行“规划基数转换”，也就是“土地规划分类”。根据《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔2009〕51号)要求规划基数采用三级分类体系。其中，一级类3个，为农用地、建设用地、未利用地；二级类11个，为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域、滩涂沼泽、自然保留地；三级类33个。

土地利用现状调查分为详细调查和变更调查两种。土地利用现状详细调查指对区域内的全部土地资源利用现状进行完整、全面和细致“卷地毯式”的彻底普查。详细调查可以获得全面、完整、真实、准确的土地利用现状资料，但需要周密细致的准备，耗费巨大的人力、物力。土地利用现状变更调查是在上次土地利用现状详细调查基础上，对上次详查以来土地利用的变化情况进行调查，并将变更调查结果与上次详查结果结合，得到现时的土地利用现状。变更调查花费小得多，而且只要能经常及时的对土地利用变化情况进行备案登记，积累完整的变更资料，也能得到较高精度的土地利用现状调查结果。大部分地区土地利用总体规划(2006—2020年)就是在第二次全国土地调查的基础上，进行“规划基数转换”从而获得土地利用现状数据的。

土地利用现状调查的技术手段不断变化。经历了从手工测绘到航空测绘，再到卫星遥感的过程。随着遥感技术的进步，摄影分辨率和图像清晰度不断提高，加上计算机技术的发展，遥感与地理信息系统和全球卫星定位技术结合在一起，使得土地利用现状调查的精度越来越高，结果的处理分析越来越快，所得到的信息越来越准确及时，这一切将大大促进对土地利用现状的分析工作，从而为土地利用总体规划奠定更稳固的基础。

土地利用现状分析是指在一个区域的自然、经济、社会条件下，对区域各种土地的利用类型、不同的利用方式及其质量、结构与布局、土地生产力和土地利用率等方面所作的分析。从而可以揭示各种土地资源在地域组合上、结构上和空间布局上的合理性，明确土地资源开发利用的方向和重点。

土地利用现状分析的意义在于：① 土地利用现状分析是土地生产潜力分析的前提；② 土地利用现状分析是土地利用总体规划的基础性工作和重要组成部分；③ 土地利用现状分析是调整结构、合理布局和土地利用战略研究的依据。

进行土地利用现状分析，是一项比较复杂的工作，涉及较多的内容，要充分利用土地利用现状详查资料和变更调查数据，并结合历史和统计资料进行分析，尤其是要跟当地经济社会发展相结合。重点是总结土地利用的经验和教训，找出土地利用变化规律及目前土地利用中存在的问题。

土地利用现状分析的内容一般应包括以下内容：

根据土地利用现状详查资料、土地利用变更调查资料及区域的自然、经济、社会的状况资料，简单描述区域的基本情况，主要包括行政辖区、人口、自然条件、经济条件、生态条件等。即围绕有关土地利用各个方面，对本区域做大致说明。

自然条件是指区域所处的地理位置、地貌(地貌类型、地势走向、海拔等)、水系(河流、湖泊及有关水文、水资源数据)、气候(10 ℃以上积温、无霜期、降雨量等)、土壤(土层厚度、障碍层深度、有机质含量等)、植被(森林、草原等天然植被和人工植被状况)、水文地质等。

经济条件是指当地国民经济发展战略和计划、经济发展水平、产业结构变化、交通位置和运输、城镇分布状况、主要支柱产业、农村居民点分布情况等。生态条件是指森林覆盖率、水土流失情况(水土流失面积、程度和分布)、土壤污染情况、草原退化情况、土地沙化情况、土地盐碱化情况、土地受灾情况等。

土地利用分析可以从以下几个方面并结合相应指标进行分析：

(1) 土地利用结构和布局分析

主要内容包括：① 分析耕地、园林、林地、牧草地、居民点及独立工矿用地、交通用地、水域、未利用地等占土地面积的比例，上述各类用地结构的现状比例。② 人均耕地、园地、林地、牧草地面积、森林覆盖率，人均城镇用地面积，人均及户均农村居民点用地面积。③ 各类用地的缺余状况。④ 各类用地开发利用状况和地域分布状况，区位差异及产生这些差异的原因。⑤ 各类用地发展的制约因素和存在问题。⑥ 各类未利用地的布局。

(2) 土地质量和土地利用生态效益分析

耕地质量从耕地的水土流失情况、坡度大小、洪涝等灾害、低产田数量和分布、耕地生产力水平和集约化程度等方面分析。

林地质量从林地结构、林种、蓄积量、生产率等方面分析。

牧草地质量从植被类型、产草量、草原退化程度、草原沙化程度等方面分析。

土地利用生态效益分析主要是研究土地利用是否充分利用了自然环境条件，是否改善了环境条件。如比较自然生态系统的生产潜力与土地人工生态系统的生产能力，判断利用自然条件的程度，对比自然生态系统结构与土地人工生态系统结构，判断是否改善了环境条件等。从某种意义上说，土地的质量状况也是土地利用生态情况的反映。

可通过一系列指标进行分析，如：水土流失面积指数、水土沙化面积指数、土地盐碱化面积指数、氮及有机质含量、土壤环境质量指数、水质质量指数、受灾面积比率、暂难利用面积比率、中低产田比率、耕地灌溉率、热量利用率、林木覆盖率等。

(3) 土地利用率分析

土地利用率是指土地利用的开发程度。它反映土地利用是否充分、科学、合理。可以通过一系列指标来分析土地利用结构和布局的合理程度。这些指标包括：土地利用率、各业用地占用率、用于直接生产的农用地占全部农用地的比率、农用地利用率、非农建设用地利用率、垦殖系数、复种指数、水面利用率、渔业资源利用率、草原载畜量指数等。

(4) 土地产出率分析

土地产出率是指在现状土地利用水平下，土地的生产能力，反映土地利用状况的经济效益。可通过下列指标进行分析计算：土地产出率、单位播种面积产量(产值)、单位耕地面积产量(产值)、单位草场面积产量(产值)、单位水面产量(产值)、单位园地面积产量(产值)、单位农业用地面积产值、单位建设用地面积产值、单位工业用地产值等。

(5) 土地利用的社会效益分析

土地利用的社会效益分析包括：人均土地面积、人均耕地面积、人均建设用地面积、人均绿地面积、人均水资源数量、人均农产品产量、人均总收入、纯收入、产量、产值、商品总产量、产值、人均上缴税额、利润额，社会环境状况，如：文化教育水平、居民消费水平、城镇化水平等。

需要指出的是，上述是反映区域土地利用的基本内容，在实际进行规划时，应该根据区域自身的特点确定从哪些方面反映土地利用的现状。一般通过上述分析，就形成对区域土地利用的特征、优势、存在问题以及利用对策等的初步判断，为进一步编制土地利用总体规划奠定基础。尤其是区域土地利用中存在的问题分析是进行土地利用现状分析的主要目的，因为规划是针对问题而言的，没有问题就不需要通过规划来协调和统筹。因此，通过土地利用现状分析找准问题成为土地利用总体规划最重要的环节。

土地质量是土地的综合属性，具体是指土地对某种用途的适宜与否及适宜程度。土地数量和土地质量是土地管理和规划中的重要因素，一定数量和质量的土地是人类生存与发展不可替代的物质条件。土地质量评价是对土地利用进行供需预测和分析的关键，只有了解了不同土地的适宜性及其生产潜力，才能科学合理地加以利用，发挥出土地的最大生产力，促进对土地的持续、高效、稳定使用。因此合理组织一定数量和质量的土地利用是土地利用规划的重要任务。在制订土地利用规划方案时，既要考虑规划区域的土地数量水平，又要重视规划区域的土地质量状况。

土地质量是指土地的状况或条件，包括与人类需求有关的土壤、水及生物特性。它关系到以生产、保护及环境管理为目的的土地的条件与能力。对土地质量的评价需要针对某一种土地利用功能与类型进行。由于使用目的不同，对土地质量评价所选取的指标、方法等也各不相同。目前国际上对土地质量变化非常关注，对于土地质量指标体系(Land Quality Indictors，LQIs)的研究方兴未艾，而且以土地利用、土地覆被变化及其驱动力研究作为土地质量评价研究的切入点。土地质量变化既是土地利用方式变化的结果，也是土地覆被变化的一种重要表现形式。同时，土地质量的优劣还会引起土地利用方式的不同，进而表现为不同的土地覆被状况。因此，可以通过土地质量评价，研究土地质量变化规律，揭示土地利用、土地覆被变化的规律。

若将土地质量评价仅仅看成是对土地本身的各种特征进行比较与量度，反映土地的自然属性，那么可以将土地质量评价分为土地潜力评价和土地适宜性评价两种。土地潜力评价(Land Capability Evaluation)主要依据土地的自然属性及其对于土地的某种持久利用的限制程度，就土地在该种利用方面的潜在能力对其作出等级划分。土地利用潜力评价是针对大农业生产的土地利用要求进行的，在西方国家普遍实行，在我国也有较大影响。该评价系统虽在各国使用时各不相同，但本质上都来源于美国农业部土壤保持局1961年提出的土地利用可能性分级系统。土地适宜性评价将在下面作详细介绍。

不管开展哪一种土地质量评价，都必须遵循一定的原则。关于土地质量评价的原则，各家说法尚未统一。参照FAO的《土地质量评价纲要》，D.登特与A.汤曾提出以下几条原则：

(1) 土地质量评价要将土地利用对土地的要求与土地的质量进行比较。不同的土地利用类型或利用方式对土地质量有不同的要求。在进行土地质量评价之前，必须尽可能明确评价的具体目的。如果评价目的含糊不清，评价的针对性不强，那么其评价成果的可靠性和作用就会受到影响。

(2) 土地质量评价要将土地利用的效益和所需的投入进行比较。土地质量评价不能停留于纯自然分析，而必须将自然分析与经济分析结合起来。在土地质量评价中必须考察对土地的投入及投入水平的高低，将因投入水平不同而造成的差异剔除出去。另外，土地利用效益，既包括物质方面的效益，也包括非物质方面的效益，例如土地用于旅游、娱乐休闲、自然保护和环境保护时的效益。对土地的投入，也包括物质投入，如种子、肥料、农药、燃料和机械等，以及非物质投入，如劳动力、畜力等。

(3) 土地质量评价要因地制宜，即根据研究区的具体情况进行。不同国家，甚至同一国家的不同地区，自然条件不同，技术和社会经济条件也有一定差异，如财力、劳动力的数量与价格和收入水平，等等。这些差异，对土地质量评价必然会有一定的影响。因此土地质量评价方案及其评价依据和指标不能到处套用，而要在详细分析研究地区的自然和社会经济状况的基础上予以确定。

(4) 土地质量评价要考虑到不同土地利用方式，并对它们作出比较。通常，在进行一个地区的土地质量评价时只是考虑到一种土地利用方式，针对这种方式确定评价方案及评价依据，得出评价结果。然而实践证明，如果有可能，在一个地区最后同时针对两种或多种土地利用方式分别进行评价。

(5) 土地质量评价要以土地的持续利用为前提。也就是说，在针对某种利用方式对某块土地作出评价时，必须确保不因这种利用而导致生态环境退化或恶化。例如，有的土地处于某种利用方式下在短期内会有相当高的经济效益，但长期使用会导致土壤侵蚀、草场退化等，而且其危害性超过经济效益，就这种利用方式而言，这块土地应评为不适宜。当然，不能说这样的土地绝对不可利用，但在评价时要尽可能确切地指明这种使用方式可能造成的后果，以便在土地利用决策过程中考虑到这个问题。

土地质量评价的方法可分为直接评价法和间接评价法两大类。

直接评价法，是指通过试验去了解土地对于某种用途的适宜性及适宜程度。例如，在几种不同的土地上种植同一种作物，采用相同的农业技术措施，观察和测量作物生长状况的差异，根据作物产量的高低评定这几种土地的生产能力高低。这类方法在农业部门使用较多，其优点是评价结果比较准确和可靠。但严格来说，这种准确和可靠性只局限于试验地点或试验区。如要将这类试验结果外推使之代表整个土地质量评价单位，可能会出现较大的误差。此外，直接土地质量评价也常受到资料和时间的限制，尤其在大范围地区进行土地质量评价，这种方法的局限性是显而易见的。因此，迄今的土地质量评价，大多采用间接评价法。

间接评价法，就是通过分析土地的各组成要素的属性对土地利用的影响，然后加以综合，去评定土地的等级，其依据是，土壤、地形、气候等土地组成要素对任何一种土地利用方式的成败均有深刻的影响，而且这些影响是可加以量度或估计的。因此，土地的质量也可通过对这些土地组成要素的分析而演绎出来。

间接土地质量评价法又可分为两类，一类是归类法(Categorical System)，它以针对一定土地利用方式的潜力大小或适宜性及适宜程度，以定性方式将评价结果表示成不同类别等级，例如美国农业部的土地潜力分类和联合国粮农组织的土地适宜性分类均属于此。另一类是数值法(Numerical System)，或称参数法(Parametric System)。其原理是，选出决定土地生产能力的诸要素，根据这些要素的特点定出评价标准，并对某种土地利用方式的潜力或适宜性求得不同的指数，然后对各项指数进行数学运算得出总指数，借此对土地作出等级评定。根据运算法，数值法可分为加(减)法、乘(除)法和代数法三种。在我国，过去很少采用数值法进行土地质量评价，近年来应用日趋广泛，而且许多学者已开始将模糊数学、灰色系统、神经网络等方法应用到土地质量评价中并取得了令人满意的结果。

归类法和数值法各有优缺点。在具体评价时究竟采用什么方法，要视评价的目的、所具备的资料及人力物力和时间等而定。其发展趋势是归类法和数值法的结合。

土地质量评价程序因采用的评价方法不同，具体操作过程也就不一样。采用直接法进行土地质量评价时，只需要在待评价土地上先选好样点，然后进行土地适宜性实验，根据实验结果分析得出土地适宜性的大小，从而判定土地质量状况。采用间接法进行土地质量评价时，一般按以下步骤进行：

这一阶段主要为整个土地质量评价作必要的基础性工作。包括明确评价的目的，确定评价方法和收集资料。评价目的直接决定了评价的范围、评价重点、精度要求、成果形式等，它是确定评价方法的主要依据之一。根据评价的目的和当地土地质量特点、资料获取的可行性、各种评价方法的适用条件、优缺点、结果的精度等因素选定评价方法。根据评价方法的要求，收集各种所需的资料，包括反映土壤各种自然属性的文字资料和图件，以及反映投入—产出收益、利用方式、经营管理水平等社会经济条件的资料和水土流失状况、土壤中污染物的种类、含量等生态环境方面的资料。

这一阶段为土地质量评价的关键阶段，包括对所采集资料的整理、分析、处理，建立评价指标体系或设计评价模型，评价单元的划分，得出评价单元的初步评价结果等。对于准备阶段所收集的资料进行弃伪存真、弃粗取精、相互比较鉴别，以保证所获取资料的可信、准确和符合实际，为评价单元划分和评价指标体系设计提供可靠依据。在对资料处理完毕后，结合评价目的、评价方法和土地特点，确定评价单元的划分标准和方法，并划定评价单元。同时，根据对资料的分析，找出对当地土地质量影响显著的因子，建立评价指标体系，或根据一定的数学方法，设计出有关评价模型。根据评价指标体系或评价模型，按评价方法对评价单元进行数据处理，综合得出评价单元的初步评价等级。

这一阶段主要是对评价结果进行分析和矫正。首先，需要对评价地区总体质量等级进行分析，确定该地区土地质量总体上的优劣和存在的主要问题，以及影响土地质量的主要因素。其次，对该地区土地质量的空间分布组合特征进行分析，找出其中的规律，并挑出评价结果有疑问的评价单元，对其进行校正。通过对评价结果的验证校核，还可以检验评价方法及设计的指标体系或模型是否合理。如果初评结果与实际结果的差异在误差允许范围内，便认为该评价方法是科学可行的，结果经个别修订就可以作为最后的土地质量评价结果。在实际操作中，只要条件允许，常常选用几种不同的方法对同一地区的土地质量进行评价，并比较各种方法的评价结果，从中确定最适合本地区的评价方法，并以其评价结果为主，参考其他评价方法的结果，对照实际情况，确定出各单元最后的土地质量等级(见图4.4)。

图4.4　土地质量评价程序

在确定了土地质量评价结果后，还要根据评价目的和评价结果的用途，编制最后的评价成果。评价成果包括文字报告和有关的图件。文字报告包括评价结果报告、评价技术方案报告、评价工作报告和有关附件(原始数据等)。图件主要是评价单元土地质量等级图，也可编制有关的适宜性分区图、潜力分区图等。

土地质量评价主要是为规划区域土地利用类型调整决策提供依据，而调整又主要通过存量和增量两种途径进行，即已利用土地间用地类型调整和开发未利用荒地。其中已利用土地的现状用地类型是长期生产实践的结果，大多具有良好的经济、社会和生态效益，其持续性强，一般只对局部且主要是适宜性低的部分进行调整；而具多宜性的未利用荒地，则是满足各类用地需求增长的主要来源。因此评价应达到如下两个目标：(1) 揭示已利用土地及其现状利用方式的适宜性大小，初步确定需进行利用方式调整的土地分布、类型和数量；(2) 揭示各未利用荒地对耕、园、林、牧等利用方式的适宜性程度，阐明后备土地资源开发利用潜力、方向、分布和数量。

土地适宜性评价就是把具体的土地利用方式对土地的要求与土地单元的每一个组合进行相互匹配，通过匹配最后把上述的组合划归到每一个土地适宜性等级中。土地适宜性评价可分为定性评价和定量评价两种不同方法，根据时间尺度又可分为当前适宜性评价与潜在适宜性评价。

土地资源适宜性评价分类体系(或称评价等级系统)是由联合国粮农组织提出的《土地质量评价纲要》规定的。它指出土地适宜性分类就是按照对指定用途的适宜性评价进行评价和归类。这个归类过程可以是自下而上的逐级归并过程或自上而下的逐级划分过程。《土地质量评价纲要》采用的逐级递降分类法，将土地适宜性划为土地适宜纲、土地适宜级、土地适宜亚级、土地适宜性单元四级。

我国土地适宜性评价则将土地适宜性划分为土地潜力区、土地适宜类、土地质量等、土地限制型和土地资源单位五个等级。

需要指出的是，由于农业用地对土地质量要求比较高，在实际的土地利用总体规划工作中尤其重视农用地质量评价。为此，我国国土管理部门组织开展了“农用地分等定级估价”工作，将土地生产潜力评价、适宜性评价、经济评价的理论与方法综合集成，建立了农用地分等—定级—估价体系，并且在全国范围内全面展开。新一轮土地利用总体规划的编制，在坚持节约集约用地原则、控制建设用地规模和土地供应总量的同时，如何把数量和质量相结合，有效保护优质耕地和基本农田，是必须解决的重大问题。农用地分等定级成果不仅可以反映耕地质量的优劣，而且不同层次的成果可以反映耕地不同层次的粮食生产潜力，可以为土地利用总体规划编制过程中的耕地保有量测算、基本农田保护区、建设用地扩展区、土地整理区、后备耕地开发区的划定提供依据。

图4.5　中国土地资源生产能力及人口承载量研究总体框架

土地的人口承载力是指在未来不同时间尺度上，以预期的技术、经济和社会发展水平及与此相适应的物质生活水准为依据，一个国家或地区利用其自身的土地资源所能持续供养人口的数量。由于认识到土地生态系统能够持续承载人口的数量是有限的，任何超越土地生态系统功能所决定的限度而为人类生产食物的企图，从长远看都将以失败而告终。超越这些限度的土地“生产”方式从长远看只会使土地生态系统功能退化，生产能力日益下降。因此，规划区域的土地承载能力是土地利用的结构和布局调整、土地利用方式改变的重要依据，也是衡量现有的土地利用是否合理、能否持续的标准之一。

我国人口与土地资源关系比大多数国家还要尖锐，因为我国人口众多，人口基数大，增长的绝对值大。而我国的国土中，平地比例小，可供开垦的耕地后备资源极其有限，即使今后耕地质量不再减少或略有上升，因为人口的不断增加，人均耕地仍将不断减少。因此，土地资源的人口承载能力问题在我国受到格外的关注。在研究方法上，总体构思是在资源—资源生态—资源经济学原理指导下，依托系统工程的信息技术，开展综合动态研究。可以看出，在研究方法上突出了资源可能性，同时充分考虑尽可能满足人们生活的需求，并注意生产惯性的影响，力图体现综合、协调的特点。研究的具体内容包括：

(1) 作物单位面积产量预测。对于未来每种作物单位面积的产量预测可以直接根据历史统计数据，采用时间系列外推法，如灰色预测法中的GM(1，1)模型计算得到。也可先计算作物土地生产潜力，然后预测土地生产潜力利用率，将两者相乘即可得出预测的作物单位面积产量。作物土地生产潜力的计算一般用联合国粮农组织推荐的“农业生态区域法(AEZ)”或迈阿密模型。

(2) 资源平衡及资源结构与农业结构(农业土地利用结构)的匹配。这一部分在研究中具有特殊重要的地位，因为不同的资源分配与组合方式所产生的生态经济效益差别很大，如能根据资源结构特点对不尽合理的农业结构进行调整，充分发挥资源配置效益(包括适当提高复种指数)，就能大大提高土地资源承载力。

(3) 有效耕地面积预测和水土平衡。有效耕地面积指真正用于粮食作物生产并能够保持稳定持续产出的耕地面积。要预测有效耕地面积不仅要了解现状耕地面积，未来土地利用结构的变化对耕地面积变化的影响，还必须根据耕地的自然性状，考虑耕地轮休、弃耕、灾毁和改种非粮食作物造成的有效面积的减少，才能够计算出规划年实际用于粮食作物生产的耕地面积。另外，在缺水地区需要注重水土资源平衡分析，根据保证率为75％的可供水资源量进行水土平衡计算，确定可灌溉面积及用水量，为土地生产潜力预测中水分订正提供数量依据。

(4) 作物总产量预测。在预测规划年各种作物的单产和有效耕地面积的基础上，还需要预测规划年各种粮食作物的播种面积比例及复种指数，预测规划年各种粮食作物的播种面积比时，应该考虑现有的种植模式的惯性，土地的适宜性评价结果和社会对各种粮食作物的需求情况。对于复种指数的预测，不仅需要考虑各种作物对气候的要求，还要考虑到技术进步带来的变化和当地人们的农业生产模式。

(5) 养分平衡与投入水平。土壤中能被作物吸收的养分投入来源主要有土壤本身释放的养分，降雨、灌溉带来的养分，生物固氮、作物残留根茬、秸秆遗留养分，种子、绿肥本身所固有的养分，人工施用有机肥和化肥所含的养分；输出部分包括收获作物(经济产量及秸秆等副产品)带走的养分，土壤淋溶流失所损失的养分，以及被土壤固定的养分。当投入与输出大致相当时，即认为土壤养分达到平衡。投入水平指未来对粮食作物生产所输入的人工的物质、能量及修建的各种设施。投入水平直接影响到土壤养分平衡，从而影响到土地质量及粮食作物单产和总产。

(6) 未来食物消费水平。为了提高营养水平和身体健康，人们除了直接将粮食作为主食消费外，还需要消费由粮食作物转化而成的肉类、蛋类、牛奶等，所以，预测规划年人均粮食消费水平，先要预测规划年人们平均的食物结构，然后根据各种食物的耗粮系数可以计算出每人每年总的粮食需求量。

在预测了规划年的粮食作物总产量和人均粮食需求量后，将二者相除，便可以得出规划区的土地人口承载量，即土地承载力。将规划年的土地承载力与规划年的预测人口相比较，便可知道未来该地区人口与土地资源的矛盾程度，为土地利用结构调整和制定合理的土地利用政策措施提供科学依据。

简而言之，土地的人口承载力评价就是研究规划区域的各种类型的土地资源在不同时期能够生产出多少粮食、棉花、油料等农林牧渔产品，这些产品能养活多少人，人均占有上述产品的数量是多少，生活水平可以达到什么程度，合理的人口承载量是多少。分为五个层次：各类资源之间的平衡关系；资源结构与农业生产结构之间的平衡关系；不同土地资源类型内部光能、热量、水分、养分等诸因素的平衡关系；人口的需求和土地资源生产能力之间的平衡关系；通过上述研究，探讨人口适度增长、资源合理利用、环境有所改善、经济持续稳定发展的战略和决策。

土地供给制约和引导用地需求是中共中央关于加强土地管理治本之策的重大举措，是从我国特殊的土地国情出发得出的科学结论，必将从根本上改变我国的土地管理秩序和用地秩序。因此，根据国民经济和社会发展的长远目标，充分研究土地资源的可供给量，进而引导和控制各类用地的规模和布局，合理调整土地利用结构，是土地利用总体规划的最重要功能之一。

如前所述，土地需求量是土地供需平衡的依据，是土地资源合理配置的关键，所以，科学、准确的土地需求量预测是做好土地利用总体规划的关键之一。以下将分别介绍人口、农业用地、建设用地的预测。

土地需求量预测是根据区域可持续发展需要，在分析影响土地利用的各个因素的基础上，预测规划期间各业用地的需求量和用地规模。

土地需求量预测以国民经济各部门的生产发展规划及人口发展规模为依据，在充分考虑各业协调发展与人们生活需要、土地利用率和生产力不断提高的情况，对一定区域和一定时期内各业用地的需求量进行测算，弄清各业发展所需的用地数量以及各业用地之间的发展状况，为合理安排农业用地和非农建设用地以及编制土地资源规划方案提供科学依据。

土地需求量预测可分为农业用地需求量预测和建设用地需求量预测两大部分。农业用地需求量预测的主要依据是人口发展预测、消费水平(包括工农业消费农产品)及土地生产潜力(包括农产品单产)预测。农业用地预测的主要内容是：耕地预测、菜地预测、果树用地预测、牧业用地预测、水面预测以及林业用地预测。建设用地预测的主要依据是国民经济发展及其预测指标、人均各类建设用地需求量、建设用地自身发展要求等。建设用地预测包括城镇用地预测、农村居民点用地预测、交通用地预测、水利用地预测、工矿用地预测、旅游用地预测，等等。建设用地还可按用地性质分类预测，主要包括：国家建设土地、城乡集体建设用地、农民个人建房用地预测。

在土地利用总体规划中，人口预测是指对规划期末的总人口及其构成、人口分布的估算。人口的发展决定着土地利用的基本需求。人口规模及结构直接影响着社会对农产品的需求，同时对城镇规模、环境建设和交通、旅游等用地也产生重大影响。因此，人口预测也是土地需求量预测的基础。土地利用总体规划中人口预测主要包括：人口增长率、人口规模、人口构成、人口分布、消费人口、劳动资源、人口城市化水平、人口迁移趋势等的预测。以下介绍土地利用总体规划中常用的人口预测方法。

(1) 总人口预测

预测总人口方法多种多样，常用的有系统动力学模型、自然增长法和灰色预测法等。

① 系统动力学模型

该模型用于描述系统总人口的动态变化，其中总人口由机械增长人口和自然增长人口两部分组成，机械增长人口根据历史变化和政策情况进行预测，自然增长人口预测可用公式表示为：

PT=Pi

Pi(k+1)=Pik+R(i-1)k-(Rik+Dik)

R0(k+1)=αβ(P3k+P4k)F

式中：i——1，2，3，4，5，6，7，分别表示0—14，15—19，20—29，30—49，50—64，65—100，100以上七个年龄组；

k——由基础年开始的预测年份；

Pik——第k年i组的人口数量；

R(i-1)k——第k年(i-1)组的人口进入i组的数量；

Rik——第k年i组的人口进入(i+1)组的数量；

Dik——第k年i组的人口死亡数量；

R0(k+1)——第(k+1)年新出生的婴儿数；

α——性别结构；

β——每对夫妇平均生育的婴儿数；

F——生育模式；

PT——总人口数量。

② 自然增长法

自然增长法的计算公式为

P=P0(1+K)n+ΔP

式中：P——预测年人口数；

P0——基期年人口数；

n——预测年距基期年年数；

K——人口机械增长率；

ΔP——预测年机械人口数。

自然增长法对于预测人口增长稳定地区的短时间内的人口数(≤15年)比较适用，其准确性的关键在于人口自然增长率的确定。由于当前我国计划生育工作做得比较好，因而大部分地区的人口增长比较稳定，而且根据国家计划生育委员会所统计的生育情况也可以准确地分析计算出人口的增长率，所以自然增长法是当前土地规划、城市规划中进行人口预测的主要方法。

③ 灰色预测法

采用GM(1，1)模型，利用过去的人口统计数据进行规划期人口预测。采用灰色预测法的关键在于所选取的历史数据长度，由于我国的人口发展经历过几次高峰和低谷，发展极不平稳，因而不同长度的历史数据所包含的信息差别极大，所预测出来的结果差别也很大。从实践来看，至少应取我国计划生育政策实施后(1980年以后)历年的人口数据进行灰色预测，才相对比较科学。

(2) 城镇人口预测

城镇人口预测可采用自然增长模型法、地域转移法与Logistic模型等。

① 自然增长模型法

计算公式为：

P=P0(1+K+M)n

式中：P——预测年城镇人口数；

P0——基期年城镇人口数；

K——城镇人口自然增长率；

M——城镇人口机械增长率；

n——预测年距基期年年数。

② 地域转移法

预测模型公式为：

N=t

式中：N——规划年城镇人口；

t——乡村人口转入城镇非农业人口的系数；

A1——现状城镇人口；

K——自然增长率；

Z——农业剩余劳动力进入城镇比例；

B——转化的农业劳动力的带眷系数；

F——农村劳动力占农业人口比例；

A2——现状农业人口；

S——规划年耕地面积；

G——每个劳动力负担耕地面积；

n——规划年距基期年年数。

③ Logistic模型

该模型根据城市化速度与城市化水平的关系，得到以下方程式：

U(t)=

式中：U(t)——规划年城市化水平；

K——城市化饱和水平；

A和B为参数。根据观测值，采用适当方法对参数K、A和B进行估计，就可以预测规划年城市化水平，从而计算出城镇人口。

(3) 农村人口预测

农村人口预测比较简单，可根据总人口和城镇人口预测结果，采用如下公式进行预测：

预测农村人口=预测总人口-预测城镇人口

(4) 其他人口参数预测

其他人口参数的预测包括人口年龄构成、性别构成、劳动人口比例、人口的迁移和分布等的预测。一般要求有完整的人口普查资料和准确的人口结构历史统计资料，然后分析各年龄段的分性别的人口的存活率和每年的新增人口，采用递推算法可以求得预测年的各年龄段的分性别的预测人口，据此可以求得预测年的老龄人口、性别比例、劳动人口、负担系数等，这些是对土地结构产生影响的重要人口参数。

人口的迁移和分布预测需要具备专门的人口学知识，在研究本地区的人口迁出和迁入规律的基础上，按一定的模型预测出未来的人口净迁入量。对于大部分地区而言，人口的净迁入量(正值表示迁入该地区的人口大于从该地区迁出的人口，负值表示从该地区迁出的人口大于迁入该地区的人口)相对于总人口而言很小，对总人口的增长几乎不构成影响，可以在土地利用总体规划时不作细致的研究。但对于一些移民地区(如新疆的一些县市)、受大型建设工程影响的地区(如三峡工程建设区)和生态环境恶化区(如西北一些受沙漠化威胁的县市)则需要充分考虑到未来人口迁移的影响，因为这些地区的人口迁移将从根本上改变未来的总人口、人口结构和人口分布。至于人口的分布预测，则需要在研究本地区人口的社会行为规律、社会心理特征的基础上，充分考虑到地区内部的资源差异、环境差异、社会经济条件差异、国家政策影响等因素对人口在本地区内部迁移的影响，构造有关的内部人口迁移模型，据此预测出未来人口的分布。

农业在我国国民经济中居于基础地位，农业用地的安排，尤其耕地安排事关区域持续发展的命脉，因此对于农业用地需求预测务必力求谨慎、准确、科学。农业用地需求预测主要包括耕地、园地、林地、牧草地、水产养殖地等的需求预测。

(1) 耕地需求量预测

首先确定规划目标年各类农作物产品需求量和预测各类农作物耕地单产，然后结合当地的耕作制度求各类农作物的耕地需求量之和。

各类农作物产品的需求量包括当地消费需要量和调出农产品量，可根据粮食或农业部门的规划确定。各类农作物的耕地单产，根据实际情况采用平均增长法、回归预测法或增产因素法确定。

耕地需求量的计算公式为：

Q=∑

式中：Q——规划年耕地需求量；

Di——规划年第i种农作物需求量；

Ai——规划年第i种农作物平均单位面积产量；

F——规划年耕地总复种指数。

由于实践中要预测规划年所有农作物需求量和单位面积产量比较困难，所以考虑使用一种简便易行但又不失准确性的方法：先预测粮食作物需求面积，再按比例确定经济作物和其他作物需求面积，最后用作物总需求面积除以总复种指数得到耕地需求量，其预测步骤如图4.6所示。

图4.6　耕地需求量预测步骤

(2) 园地和水产养殖地需求量预测

园地需求量一般是根据人们生活水平的提高和商品经济的发展，确定本地区内外市场对园地产品的需求量，在预测规划目标年各类园地单产水平的基础上，求出这些园地产品的用地需求量之和。园地产品的需求量包括本地区内需求量和向其他地区销售的商品量。园地产品的单产根据树种的生物学特性、树龄、经营管理水平等因素确定。

水产养殖地需求量的预测方法与园地基本相同。

园地和水产养殖地预测，也可根据资源情况，在土地适宜性评价的基础上，预测在当前技术经济条件下的适宜发展面积，作为规划期间用地发展规模。园地和水产养殖地的发展一般不得占用耕地，经批准可以占用耕地的在预测时应搞好部门用地协调。

(3) 林地和牧草地需求量预测

林地和牧草地需求量预测方法基本相同，既要考虑对木材或牧草的需求和改善生态环境的要求，又要考虑土地的供给。选用以下方法预测：

在有关部门制定的发展规划的基础上，根据生产发展和改善生态环境的要求提出林地或牧草地的需求量，同时考虑现有土地的可能供给面积，经与有关部门协商，确定林地或牧草地用地规模，并在土地利用现状图上标出用地位置和范围。

或者可以依据土地适宜性评价结果，分析可供开发为林地或牧草地的后备资源面积，根据现有的经济、技术条件确定规划期间新开发的面积和用地范围。并与有关部门协调，作为林地或牧草地预测的结果。

建设用地需求量预测包括城镇和农村居民点、独立工矿、交通、水利建设等用地需求量的预测。

(1) 城镇和农村居民点用地需求量预测

合理的城镇规模应根据所在地区的经济发展水平、城镇人口规模、城镇区位条件、城镇生态环境质量、城镇社会生活水平、一定区域内城镇对比等因素来确定。城镇用地需求量一般按人口用地定额指标法预测，计算公式为：

Z=CJ

式中：Z——规划目标年城镇用地规模；

C——规划目标年城镇人口数量；

J——城镇人均用地定额指标。

农村用地规模预测方法与城镇类似，即根据规划年农村人均建设用地指标和农村人口规模预测确定。但由于我国处于快速城镇化时期，规划期末的农村人口将显著地减少，同时，各地的现状是农村人均建设用地过大，农村建房浪费土地严重，因此规划年的农村居民点用地规模必然减少，这一点与城镇相反。

鉴于此，国土资源部于2008年发布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔2008〕138号)。在新一轮规划中，实施“城乡建设用地增减挂钩”，也就是“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。

(2) 独立工矿用地需求预测

独立工矿用地指远离城镇，不在城镇范围内的工业、企业和矿业占地。独立工矿用地规模预测可采用两种方法进行：

第一种方法是根据规划年工业企业产值与规划年工业企业用地效益来确定，计算公式为：

Q=-Q′

式中：Q——规划年独立工矿用地规模(hm2)；

P——规划年工业企业产值(万元)；

a——规划年工业企业平均用地效益(万元／hm2)；

Q′——规划年城镇内工业企业用地规模(hm2)。

第二种方法是根据部门发展规划，将规划期内所有新增的独立工矿项目用地进行累加，同时分析由于迁移、关闭等原因导致的规划期内独立工矿用地减少量，从而计算出独立工矿用地净增量和规划期末的独立工矿用地需求量。

(3) 交通用地需求预测

交通建设用地包括铁路用地、公路用地、港口码头用地、民用机场用地以及农村道路用地，各类用地特点不同，因而有不同的预测方法。

① 铁路用地需求预测

可按规划期内所需要的铁路货物和旅客运输能力，确定新建或改造铁路的规模和等级，可按有关的技术标准计算需要新占用地的数量，计算公式为：

Q=DiLi

式中：Q——新增铁路用地总量(hm2)；

Di——规划期内计划修建或改建的第i条铁路宽度(m)；

Li——规划期内计划修建或改建的第i条铁路长度(km)；

n——新建或改建铁路条数。

② 公路用地需求预测

除了可按与铁路用地需求预测类似的方法外，还可以通过分析区域内社会总产值与路网密度的关系，通过预测规划年社会总产值来确定各等级路网的密度，从而预测出规划年公路用地规模，计算公式为：

Q=ωiSDi

式中：Q——规划年公路用地总量(hm2)；

ωi——规划年第i等级公路的密度(km／km2)；

S——区域土地总面积(hm2)；

Di——第i等级公路宽度(m)；

n——公路等级数。

③ 港口码头用地需求预测

可根据规划年河运或海运量确定港口个数、规模和位置，并根据港口建设的有关技术要求计算规划年港口码头用地规模。

④ 民用机场用地需求预测

根据规划年航空发展要求，预测机场容量和规模，并按有关技术指标计算出规划年民用机场占地规模。

⑤ 农村道路用地需求预测

根据农村道路用地规模与农村居民点用地规模的比例关系，在预测了规划年的农村居民点用地规模后，将其乘以比例系数即可得出规划年的农村道路用地规模。

(4) 水利设施用地需求预测

水利设施用地需求预测有两种常用方法。第一种方法是将规划期内新修或改建、扩建水利设施项目用地相加。同时分析规划期内将被废弃的水利设施，从而计算出规划期内水利设施净增量，并预测出规划期末的水利设施占地面积。水利设施项目包括水库、堤坝、水闸、电站、渠道等。其中的电站、水闸属于点状工程，可按设计占地规模计算；堤坝、渠道属线状工程，可根据设计标准，按长度乘以宽度计算占地面积；水库属面状工程，可根据设计容量及水库淹没区的地形情况，求取水库淹没面积。第二种方法是根据水利设施用地规模与农业用地规模的关系，尤其与其中的需水作物面积的关系，通过预测规划年需水作物的种植面积来确定水利设施用地面积。这种方法对地貌条件较均一，且主要依赖水利工程排灌的均质区域很适用。各建设项目的选址、定线，除要考虑建设项目本身对区位、地形、地质、水文、能源、交通、环境等建设条件的要求外，还要注意同其他有关部门协商。

其他用地预测包括旅游用地、名胜古迹和历史文物保护区用地、自然保护区用地、生态保护用地、军事用地等，视各地的具体情况而定。这些特殊用地的预测需要根据有关的专项规划确定，对用地安排进行充分考虑并给予必要的满足。因为这些用地虽然不产生直接经济效益(旅游用地除外)，却有着难以估量的社会效益和生态环境效益，对于保障国家安全、保护历史遗产、进行科学或艺术研究、改善生态环境、促进土地可持续利用、实现社会持续健康发展、促进人类的文明进步有着不可替代的作用。

事实上，在实际的规划工作中，由于各国民经济部门都有各自的专项规划或者重点项目和重大工程的安排，因此在用地预测时，往往以此为主要依据。

为了科学准确地预测未来的土地需求量，需要在土地需求量预测中引进定量研究的数学方法，这些方法中既有传统的比较成熟的回归预测、概率预测等方法，也有已被广泛应用并被证明更有效、更实用的灰色数学方法，还有近几年兴起的非线性方法。

(1) 回归预测法

回归预测法是在分析土地资源特点、土地利用现状、土地利用变化规律、行业用地发展速度、土地供需矛盾、人们生活需求及其他影响土地利用变化的因素的基础上，根据预测对象之间的相互关系，建立回归模型进行预测的一种方法。即建立某种类型用地数量和影响因素之间的函数，通过回归分析确定函数的参数，从而求出预测年的该类用地需求量。回归方法是使用最多、最广泛的一种方法，有一元回归和多元回归，线性回归和非线性回归，还有一次回归和逐步回归等等。

(2) 灰色预测模型

对原始数据序列x(0)(1)，x(0)(2)，…，x(0)(t)作累加，生成新数据序列x(1) (1)，x(1) (2)，…，x(1) (t)，然后利用以下模型进行预测：

x(1) (t+1)=e-at+

参数a、u的值可以通过有关矩阵或用数值算法近似的求出。

(3) 马尔可夫预测方法

利用事物发生、发展的状态之间的转移概率矩阵，预测事物发生的状态及其发展趋势。这种方法要求有足够多的数据，才能保证预测的精度。这种方法把各类用地看成一个整体，然后求出各类用地之间相互转化的概率矩阵，将其相乘即可得出预测年的各类用地数量。用公式表示如下：

Lp=L0T1T2ΛTi

式中：Lp——预测年各类用地数量矩阵；

L0——基础年各类用地数量矩阵；

Ti——第i阶段各类用地转移概率矩阵。

(4) 系统动力学预测法

根据系统论的原理，分析土地资源系统的结构和系统内各组成成分之间的反馈关系，建立反映系统基本结构的模型，然后通过调控影响土地利用变化的因素，从而达到预测未来土地需求量的目的。具体运用时，通过构造系统动力学方程，运用计算机可以求解现状年至规划年间每年的各类用地数量。

(5) 人工神经网络方法

人工神经网络(ANN)是由大量简单元件(神经元、模拟电子元件、光学元件等)广泛相互连接而成的非线性的、动态的复杂网络系统，具有并行分布的信息处理结构，可通过“自学习”或“训练”掌握大量的知识，完成特定的工作。人工神经网络模型最大的优势是可以从积累的工作案例中学习知识，尽可能地把各种定性或定量的影响因素作为变量加以输入，建立各影响因素与用地需求量之间的高度非线性映射，采用自适应模式识别方法完成用地需求预测工作。

(6) 分形方法

从1967年曼德布罗(B. B. Mandelbrot)创立分形理论以来，至今不过40余年时间，但分形理论却得到了极其广泛的应用。在城镇体系中，大型城市与周围的中等城市形成一个系统，中等城市同时又各自与数个小城市组成次级系统，而小城市也无例外地与四周的乡镇构成更次级的组织关系，如此环环相扣，等级分明的城市空间分布序列与分形学中的自相似结构方式相同，在城市用地结构中也存在类似的分形现象，因此可以通过研究城市规模等级体系的分形特征，求出刻画分形标度的维数，然后预测出未来整个区域的城市用地规模。随着分形理论在土地利用研究中的运用，相信可以找出其他用地的分形特征，并求出其维数，从而利用分形理论预测出未来用地数量。

土地供给可分为土地自然供给和土地经济供给。土地自然供给指的是大自然提供给人类可资利用的土地资源总量，这些数量不论是就某一区域或全世界而言，都是固定不变的。也就是说由于土地具有数量有限性的特点，土地的自然供给是固定不变的、无弹性的。而土地经济供给是土地自然供给中人类实际利用的部分，而这部分是动态的、有弹性的。譬如，用作建筑基地的土地，因所需之数量不多，而受自然条件(土壤、气候、地形等)的限制不甚严格，其经济供给弹性就大；而矿产地和某些特种农作物的栽培地，因受自然条件限制较严格，其供给弹性就小。

土地供给量的影响因素主要包括以下方面：① 各种土地自然供给量，是土地经济供给的基础；② 随着人类利用土地知识和技能的逐步提高，原来不能利用的土地变为可以利用，或使利用不够经济的土地变为经济的利用，从而增加了土地的经济供给；③ 交通事业的发展，使原来不便于利用的土地成为可以利用的土地，降低了成本，亦可增大土地经济供给；④ 土地利用集约度的提高，使该项利用的土地经济供给随之增加；⑤ 社会经济发展需求的变化促进土地利用方面的改变，从而影响各种土地经济供给的改变；⑥ 现代工业和科学技术的发展，如化纤工业发展，替代了部分棉布，直接影响棉田的经济供给。

而增加土地经济供给的主要途径有：① 开垦土地。开垦新的土地资源，扩大土地利用面积，提高已利用土地面积在土地总面积中的比重。② 土地集约利用。在农业开发历史悠久、垦殖系数高、后备资源少的国家，增加土地经济供给在已利用的土地增加劳力和资金，提高土地集约利用水平，不断增加土地生产率。土地集约利用可以分为劳动集约、资金集约和技术集约三种类型。③ 土地经济集约。影响土地合理利用的障碍因素很多，必须清除这些障碍因素，才能保证土地得以充分合理和经济的利用，如制度、政策方面的障碍。④ 调节消费需求。土地因其自然条件和经济条件的不同，具有一种或几种最适宜用途，如果调节人们的消费需求使其与土地适宜性用途相一致，使土地能够生产一种或几种最适宜产品，必然获得更多的产品和收入，这就等于原有土地资源利用的经济供给的增加。⑤ 发展新型工业。生产多种农产品的代用品，使土地专用于更加迫切需要的领域，如新型食品工业的发展，使粮食得到更加合理利用，充分发挥其营养作用就等于生产粮食耕地经济供给的增加，新型建材工业的发展，使过去居住平房向居住高楼发展，既减少了占地面积，又扩大了居住面积，居住消费的调整，也相当于增加了土地经济供给。

土地经济供给量的分析，一方面取决于规划区域本身的土地资源总量，以及由气候条件影响所形成的土地利用结构；另一方面，还取决于土地资源集约利用水平，也就是对已利用土地的内涵挖掘来决定的。改革开放以来，中国经济的快速增长带来了建设用地的大肆扩张，使人地矛盾愈加尖锐。因此通过对老城区改造、废旧工矿用地的复垦、农村居民点的整治，以及农用地整治来提高土地利用效率，是提高土地集约利用水平、缓解人地矛盾的有效途径。

但是，目前就中国的土地利用总体规划而言，耕地和基本农田保护，以及建设用地规模控制等规划目标，使得土地利用指标控制是其最重要的特点，因此各类土地的供给量，尤其是耕地和建设用地规模基本依赖于从国家到各级人民政府的指标分配。例如在最新一轮的土地利用总体规划中，国土资源部采用了约束性指标和预期性指标来控制和指导各地区土地利用结构调整(见表4.2)。因此，土地供给量是在对区域土地利用现状分析的基础上，在国土管理部门土地利用各类指标的控制下综合分析的结果。

表4.2　土地利用总体规划主要调控指标

续表4.2

土地供需平衡分析，是在认真研究当地国民经济和社会发展长期规划以及上级土地利用总体规划确定的目标任务的前提下，结合当地土地资源条件，充分分析规划期内的土地资源的可能供给量，并据此对各类用地的需求量结果进行综合平衡与协调，确保各类用地在规划期内的需求不超过土地资源可供给量的要求。其主要任务是在充分研究土地资源可能供给量的前提下，统筹协调各类用地需求及布局，为调整土地利用结构和布局，挖掘土地利用潜力，划定土地用途区提供科学依据。

因此土地供需平衡分析主要包括三个环节：一是土地资源可供给量的分析；二是土地利用需求量的分析；三是土地资源的供需平衡分析。其中前两者在前面两节内容中已经作了介绍。

土地供需平衡分析需遵循以下原则：

(1) 确保实现耕地总量占补平衡，原则上不得占用基本农田；

(2) 优先安排农业用地，在确保耕地面积不减少的前提下，因地制宜地发展林、牧、渔业；

(3) 坚持供给引导和制约需求，统筹兼顾，合理安排，确保重点建设项目的用地需求；

(4) 必须与上级土地利用总体规划衔接，并且注意和其他专项规划相协调；

(5) 兼顾社会效益、经济效益和生态效益，坚持眼前利益服从长远利益、局部利益服从整体利益。

根据土地供给量和土地需求量之间的数量比较，就可以判断区域土地利用是供不应求、供过于求或者是供需平衡的其他状态。可以采用经验方法增减供需，以达到供需平衡；也可以采用其他数学方法，借助优化土地利用结构及各类用地数量比例关系，协调土地数量供需平衡的同时，也可以使土地利用效率最大化。

土地利用结构调整与优化是土地利用总体规划的中心任务，也是实现提高土地利用总体效益、持续合理利用土地的途径。土地利用结构调整是否合理，能否实现土地利用结构的优化直接关系到土地利用总体规划的成败，因此需要特别认真对待和细致研究。

土地利用供选方案的拟订是确定规划用地方案，从而制定土地利用结构调整方案的前提和基础。科学合理地拟定有关的供选方案，需要遵循有关原则和运用适当的方法。

(1) 土地利用供求平衡原则。将各类用地的需求预测与供给分析进行比较，分析其差距及其原因，寻找弥补差距的可能性和现实性。对于确实难以满足需求的土地利用，应该对造成的后果进行预测和充分评估，预留弥补措施。在分析了各类用地的需求和供给之后，进行总量平衡，使所有的土地利用面积之和等于现状的土地利用总面积。

(2) 重点照顾原则。既然土地供给难以满足全部的土地需求，那么在土地利用供求平衡时必须有选择地重点照顾和优选满足某些土地利用的需求。这些需要重点照顾，优先保证的土地利用需求应该根据区域的社会经济可持续发展目标而确定。

(3) 方案可行性原则。所制定的供选方案不能只是数据上的总量平衡，而必须具备现实的可行性。主要是考虑各类用地的规划数量和布局能否在规划期内实现，实现的难易程度和代价如何，民众能否接受，等等。

(4) 贯彻落实上级规划意图原则。上级土地利用总体规划为了更大范围的社会经济可持续发展，对于本地区的土地利用必然有一个总体安排和指导方针，对于一些重要的土地利用甚至以指标的形式进行总量控制。因此，对于上级土地利用总体规划分配给本地区的任务，规定的有关指标，应该在土地利用供选方案中得以体现和落实。

(5) 耕地占补平衡原则。这一原则是今后相当长一段时期内我国的土地规划必须遵守的一个原则，为了确保粮食安全，维护国家长治久安和社会稳定，在现有的生产条件和技术水平下，必须保证一定的耕地数量。由于我国人口的持续增长、城镇建设对耕地的侵占和耕地后备资源的不足，今后我国的耕地数量仍然面临减少的压力；而水土流失、盐碱化、养分失调、投入减少等导致耕地质量仍在下降。因此，维护耕地数量稳定，确保耕地总体质量上升是当前土地利用的一项战略任务，必须得到切实的贯彻执行。所以，在制定土地利用供选方案时应该确保耕地数量和质量的总体动态平衡。

(6) 遵守土地利用政策和法规原则。国家和地方政府为了长远利益和加强土地利用管理，通过制定有关的法律、法规和政策，限制和约束某些土地利用行为，这些在制定土地利用供选方案时必须充分考虑和严格遵守。

日前常用的土地利用供选方案的拟订方法有线性规划(LP)模型、系统动力学模型(SD)和多目标规划中的目的规划模型等方法。

线性规划模型在研究最佳配置，最大限度的发挥有限资源的作用，创造出较高的综合效益等方面具有其他模型无可比拟的优越性。但线性规划模型的决策函数和约束函数均是一次函数(即线性)，而且它是单一的静态优化模型，在很大程度上限制了其应用。为了克服这种局限性，有人尝试使用灰色线性规划(GLP)模型。该模型具有如下优点：当约束方程中约束值随时间变化时，可用GM(1.1)等模型预测变化了的约束值，每经一时间段便得到一组约束值及相应的一组规划解，从而通过规划解的变化反映规划的动态性，目标函数值最大或最小是相对的；若规划模型系数是区间数时，可利用区间数的边界值，在漂移范围内进行模拟，直到满意为止等。据此，首先要依照规划地区土地利用现状、土地适宜性及各业对土地利用的需求特点等，选择出规划决策变量，然后在上述变量选择基础上，按需求性约束、适宜性约束及土地总面积约束等列出约束方程及目标函数方程。最后求出不同约束条件下方程的解作为备用地数量的规划值，从而得到不同的土地利用供选方案。

系统动力学模型对线性、非线性方程都可纳入，不拘泥于土地利用问题的最优解，注重求取满意解，通过分析各类用地数量之间的关系，建立它们之间联系的方程，通过对方程的动态模拟求解，可以在所有满足条件的解集中，选择最满意的一个或几个解或作为最后的各类用地规划数量，从而制定出相关的土地利用供选方案。系统动力学模型弥补了线性模型的静态性的缺陷，但它灵活性较大，在应用中常导致结果的不确定性。

多目标决策中的目的规划模型描述如下：求一组决策变量Xj(j=1，2，…，J)使得下列函数极小

minZ=Pi(Wd+Wd)

满足约束条件

fi(x)+d-d=bi(i=1，2，…，I)Pi，Xj，d，d，W，W≥0

式中：Xj——第j个决策变量；

d，d——松弛变量，d·d=0；

fi(x)——决策变量函数；

Z——总目标函数。

目的规划中的总目标函数是偏差变量d及d的函数，根据目的规划中对目标要求的轻重缓急，给予不同的优先等级Pk，Wi表示同一优先级中不同目标的主次。目的规划模型通过调整各目标的权重，得出相应的最优解，具有较大的灵活性，可以提供不同发展目标下的最优土地利用规划，为制定多个可行的土地利用供选方案提供了科学的方法，在实践中得到广泛应用。

供选方案的评价主要是根据规划所确立的目标，对各供选方案满足目标的程度进行衡量和比较。要对供选方案进行评价，首先需要确定评价的标准，然后进行效益分析，最后采用合适的方法进行评价。

(1) 土地利用方案能否满足人口发展对土地利用的要求。这不仅指未来的土地利用能否为未来的人口提供必要的粮食、蔬菜、水果等基本生活需要的物质，还包括未来的土地利用的布局是否与未来的人口分布相适应，未来的土地利用结构是否与未来的人口年龄结构、劳动力资源相平衡。另外，城镇化人口比例、外来流动人口等人口发展因素是否在土地利用供选方案中得到充分的考虑也是衡量方案是否合理的重要方面。

(2) 土地利用方案能否满足社会经济发展对土地利用的要求。主要是方案中规划的土地利用能否满足当地的社会经济规划所确立的要求，能否充分保证一些重点发展的产业和行业的用地需要，能否满足随着经济发展和社会生活水平提高而对于住房、教育、科研、体育娱乐、旅游度假等用地的需求，能否满足未来交通用地发展的需要。

(3) 土地利用方案能否满足生态环境改善对土地利用的要求。这些要求包括改善整个区域的土地覆盖状况，如增加园地、林地和草地面积；防止或减轻大气、水、土壤等各种污染，如设立工业园区将排污企业集中，将受污水灌溉的耕地规划为园地或林地等；防止和减轻沙漠化、荒漠化等生态环境灾害，如规划防风沙林，将有沙漠化、荒漠化危险的土地进行保护，规划为草场并限制放牧牲畜数。

(4) 土地利用方案能否满足土地资源持续利用的要求。即评价方案能否在防止土地退化、提高土地现有生产力、促进土地的持续健康利用方面发挥积极作用。如是否将大于25°的坡耕地退耕还草还林或转为其他适宜用途，是否将易发生水土流失的地区进行保护性利用；是否将受到盐碱化威胁、质量下降的耕地安排为休闲地或转为其他用途；是否规划了足够的水利设施用地以改良土地利用条件，维持或提高农业用地的土地产出率。

除了以上四条标准外，还有其他标准，如是否确保耕地总量动态平衡，是否符合国家法律、法规和政策，是否与上级土地利用总体规划一致等等，这在“土地利用供选方案的拟订原则”中已经阐明，此处不再赘述。

对土地利用方案的效益分析可以从资源利用效率、社会经济效益和环境改善程度几个方面进行。

资源利用效率包括土地利用率、土地垦殖率、土地产出率、城镇土地容积率、农业气候潜力利用率、中低产田改造率、土地综合整治面积、可利用地开发面积等方面进行分析，比较各方案在上述指标上的差异。一般而言，除土地垦殖率指标外，其他指标值越大，表明该方案对土地资源的利用越有效。

社会经济效益分析既包括农业用地(耕地、林地、牧草地、养殖水域)产出效益、城镇用地产出效益、独立工矿用地产出效益、旅游用地产出效益、交通用地产出效益等经济效益指标的比较，也包括城镇人均居住面积、城镇人均绿化面积、文化体育设施、休闲娱乐设施、旅游度假设施用地面积等反映社会进步指标的比较。规划用地的社会经济效益分析需要结合规划期内的各种用地的投入产出分析进行，需要较多的资料。

环境改善程度分析包括对以下指标进行分析：森林覆盖率、有林地面积、水土流失率。对于一些特殊的地区，如受流沙或沙尘暴威胁的地区，或潜在的沙漠化或荒漠化的地区，还需要专门对防风固沙林面积或地表植被覆盖率等作详细的分析。

土地利用方案的效益评价不仅指对方案的规划用地在资源利用效率、社会经济效益和环境改善程度方面进行比较，还要分析论证各方案的可行性，比较方案实施的总体效益，即比较各方案所需要的总投入和总产出。由于许多因素难以量化，尤其社会效益和环境效益目前还没有很完善的可以操作的计算方法，因此给方案的总体效益评价比较带来很大困难，目前大多只能依赖于专家的知识和经验进行主观性的评价。

确定有关的评价标准并进行了方案的效益分析后，可以根据制定的标准和效益分析结果，对各个供选方案进行评价。评价既可以采用定性的方法，也可以采用定量的方法。前者邀请有关的专家组成评审小组，对各方案进行总体评价，并写出有关评语，然后根据评语的好坏决定方案的取舍。后者则根据有关数学方法对各方案按拟定的标准进行评价打分，以得分高低评价方案的优劣。定量方法主要有层次分析法、专家打分法和模糊数学法等。

需要指出的是，从最新一轮(2006—2020年)土地利用总体规划开始，增加了对规划方案进行环境影响评价的工作，对规划实施的生态环境效应进行定量评价已经形成成熟的技术和方法，在本书后面的内容中将会作详细介绍。

由于耕地、园地、林地、牧草地、工矿和居民点用地、交通用地、水利设施用地、养殖水面等对土地的自然属性、社会经济条件及生态环境条件的要求各不相同，因而需要结合各类用地的特征进行针对性的优化配置。以下将介绍各类用地的优化配置。

耕地的优化配置应该考虑以下几点：(1) 耕地应该尽量布局在土壤肥沃、灌溉有保证、坡度不大于25°的宜耕地上；(2) 用作耕地的土地不会因为正常耕作引起水土流失、土壤质量下降、盐碱化、荒漠化等土地退化后果；(3) 耕地应该尽量靠近城镇或农村居民点，应该有较方便的交通，保证农产品能够及时快捷地运送到消费地；(4) 考虑耕地总量动态平衡要求，保证耕地的数量和维持耕地总体质量。

耕地优化配置中的一个重要问题是关于其中的基本农田的配置，或者说基本农田的划分。由于《土地管理法》规定占用基本农田进行非农用地建设需要国务院批准，因此，为了保证必要的城镇和交通等建设用地，位于正在扩张的城镇周围的耕地和规划为交通、独立工矿等建设用地的耕地不应该划为基本农田。另外，位于较偏远地区，土地贫瘠的耕地也不要列入基本农田，以保证基本农田的数量和质量。

对于耕地中不同作物的用地配置不仅需要考虑土地的适宜性，更要考虑经济效益，还要适应现代农业生产方式的需要，符合新的农业生产技术和组织形式的特点。

为了适应农业机械化和规模经营的要求，耕地应该成片布局，对于其中的“插花地”应该进行用途调整或采取土地整理形式，使耕地平整连片。另外，应该根据各地的具体情况，采用合适的土地流转政策，引导农民将耕地(也包括园地、林地和牧草地、养殖水面等农用地)经营权适当集中，为适度规模经营和农业现代化创造条件。

园地的优化配置除了要考虑土壤的适宜性外，更要考虑区域内外市场的需求，确定合理的园地数量。在布局上，应该尽量靠近城镇和交通干线，保证产品能够顺利运出，也方便管理。由于园地具有净化空气和绿化功能的作用，因此，在城镇周围布置园地，有利于减轻城镇的大气污染和改善城镇环境。另外，许多地方的小气候和水土特性造成了当地有特色的瓜果品种，应该充分利用这种“垄断性”的资源，形成特色瓜果生产基地。如新疆吐鲁番就在许多乡镇布局了大量的葡萄园。园地布局也要符合规模经营要求，尽量成片布局。但为了防止病虫害的传染蔓延，不要在较大面积的园地内种植同一种果树，而应该实行不同品种果树间作。

由于大多数树木对土地的物理、生化特性要求不高，适应性较广，而森林又是维持一个地区生态平衡和改善环境的主要因素，因此对于林地布局，更多地要考虑改善生态环境的要求，在社会经济条件允许下，布局足够的林地，尽量使森林覆盖率达到或超过30％。为了提高土地利用的整体效益，林地应该尽量布局在贫瘠偏远的地方。对于林地中的经济林和薪炭林的布局则要考虑交通运输的便利和接近消费地。特殊用途林的布局主要依据其作用而定，如防风固沙林布置在风沙来临方向和潜在沙漠化地区，风景林则布局在风景区。

为了减轻城镇大气污染，提供优美的人居环境，同时为了限制城镇的随意扩张，国外常常在城市周围布局一圈环城林地，这一做法值得我们借鉴。

牧草地的布局需要考虑土地的适宜性，因为一些优质高产牧草对气候和土壤的要求较高。另外，草地在固定沙丘、改良土壤方面有特殊作用，因而在受沙漠化或荒漠化威胁的干旱地区，应该布局草地；在滩涂地，为了改良土壤，对土壤进行脱盐，可以种植一些特殊草种。对于我国西部地区和北部地区，适宜发展优质牧草且能够提供优质奶产品、肉产品的地方，应该大力发展高产稳产的畜牧业，布局相应的牧场。

当前，我国绝大部分的农村居民点用地规模过大，人均住宅用地面积和户均住宅用地面积均严重超标，造成土地的大量浪费，尤其农村建房还占用了大量良田，直接造成我国有限耕地的减少。因此，控制农村居民点用地规模，对农村居民点进行综合整治成为农村居民点优化配置的首要任务。目前，转移农村人口成为农村居民点优化配置的主要手段。中心村的选址应该尽量不占用耕地，而且要考虑农民的生产和生活的方便，同时还要结合村工厂的位置和交通情况，另外，水源、电力供应也应该考虑在内。

城镇用地的优化配置首先需要确定合理的城镇用地规模。由于我国目前仍处于城镇化加速发展的时期，城镇用地一度以外延扩展为主，因此，保证充分的城镇发展用地是促进我国城镇化、工业化，从而推动经济发展和实现现代化的必然要求。但在我国绝大部分城镇，存在大量土地闲置和利用效率低下的情况，因此，城镇用地的优化配置还需要促进城镇用地的内涵挖潜，因此新一轮土地利用总体规划中对城乡建设用地总规模等采用了约束性指标进行严格控制。此外还需要对城镇内部的土地利用结构和布局进行优化，包括应用差别地价调节不同行业用地在城镇内部的分布，进行土地功能置换和旧城改造等。除了确定合理的用地规模外，城镇用地的优化配置还需要规划好城镇用地的发展方向。城镇用地的发展方向应该根据城镇的功能定位、相邻城镇的发展预测、交通发展规划、腹地发展变化预测等因素来确定。而城镇四周的地形地质状况也将影响城镇建设用地的发展方向。在确定了城镇用地规划规模和发展方向后，还需要合理划定城镇用地范围，主要原则是尽量避开耕地，尤其优质耕地，避开地质条件不良、低洼和地形起伏大的地方。

独立工矿用地的优化配置可以将工矿企业靠近原料地、消费地、交通干线或劳动力资源地布局。具体采取哪种方式，主要考虑工矿企业的性质和产品的生产、储藏、销售特点，根据总费用最低或总效益最大原则而确定。为了形成规模经济和便于集中管理、控制污染，应该将工业企业相对集中布局，形成工业园。

交通用地的优化配置，首先需要根据国民经济和社会发展的需要，确定合理的交通用地规模和等级体系。其次，需要根据各种交通方式的优缺点，采取合理的交通形式并使各种交通形式合理组合和连接。随着经济的发展和人们生活水平的提高，货物运输量和客流量不断增加，对于运输速度的要求也越来越高，因此，建立快速、便捷、畅通的内外交通网络便成为交通用地优化配置的主要任务。最后，为了保护耕地和节约土地资源，铁路、公路等选址应该尽量避开基本农田，尤其其中的优质高产农田；机场的建设应该尽量利用难以开发为农业用地的未利用地或废弃地；农村道路的布局应该根据农业生产要求和农民生活要求，结合中心村规划进行，也要尽量利用差地，避开优质高产农地。另外，交通用地的优化配置还要考虑铁路和公路对地形地貌和工程地质的要求，也要考虑各种交通与城镇的衔接问题。

水利设施是提高农业用地质量，保证农业用地高产、稳产和持续利用的基础，水利设施用地的优化配置也应该围绕这一目标进行。另外，水利设施还有防止水土流失、防洪抗旱、发电、提高航运能力、水上旅游等功能，应该根据各地实际需要，尽可能保证必要的水利设施用地。规划水利设施用地时，也要尽量利用荒废地，少占良田，特别是优质高产农田。

养殖用地优化配置的原则主要是尽量利用天然河流水面，提高水面综合利用效益。除非特殊需要，一般不得把良田改作鱼塘。此外，养殖用地的选择需要考虑水质和水中营养物质状况，不可在水污染严重的水面布局养殖用地。另外，养殖用地配置可以和农业用地紧密结合，形成有效的生态农业系统，利用生态经济原理，提高对太阳能的利用效率和“废物”利用率，从而提高土地产出效益和改善生态环境，如珠江三角洲的“桑基鱼塘”形式。

《中华人民共和国土地管理法》把实行土地用途管制制度作为国家土地利用制度以法律形式加以固定，体现了我国土地管理制度和土地利用方式方面的重大变革，对我国保护农地特别是保护耕地，确保省区内耕地占补平衡和粮食生产的安全保障产生了深远的影响。而土地利用功能分区是实现土地用途管制的前提和基础，另外，土地利用分区合理与否直接关系到土地资源优化配置的成败，也关系到土地利用总体规划能否得到真正的贯彻实施，所以土地利用分区在土地利用总体规划中十分重要。

土地利用规划分区也称为土地利用分区。土地利用分区是以土地利用现状和土地资源的适宜性为基础，根据土地利用条件、利用方式、利用方向和管理措施的相似性和差异性，将规划区内土地划分不同的土地利用区域，为土地利用调控和管理提供依据。它不是独立于总体规划之外的专项规划，也不是总体规划的深化和补充，而是总体规划本身不可缺少的组成部分，主要任务是在空间上落实土地利用结构。

在前两轮土地利用规划中，土地利用分区有两种形式，分别是地域分区和功能分区。在最新土地利用总体规划中，对土地利用分区进行了进一步的规范，土地利用分区可以划分为土地利用综合分区(即早期的地域分区)、土地利用功能分区和土地用途分区(即早期的功能分区)3种类型。在不同级别的土地利用总体规划中，土地利用分区有不同的表现形式(见表4.3)。其中，国家和省级土地利用总体规划由于规划区域广，规划内容和目标比较宏观，一般进行土地利用综合分区，主要为了明确土地综合利用方向；地(市)级土地利用总体规划主要开展土地利用功能分区；而县级和乡(镇)级土地利用总体规划，一般只进行土地用途分区。

表4.3　不同级别土地利用总体规划中的土地利用分区

除了以上的土地利用分区，市、县两级土地利用总体规划中还需要划分建设用地管制区，以实现对建设用地布局的重点管制。这一点也是在2006—2020年最新一轮的土地利用总体规划中才提出来的。

土地利用综合分区是依据区内自然社会经济条件相似性、土地利用方式和整体功能基本一致性、综合分析与突出主要因素相结合的原则，在保持行政区域界线相对完整的基础上，划定的土地利用综合分区。

划分土地利用综合分区需要考虑规划区域自然条件的分异规律、资源的区域特征、土地利用现状和社会经济发展水平的差异，并结合社会经济发展规划和国土开发规划，揭示地域特征，指出地域内的土地利用方向。具体划区可以在综合自然区划、农业区划、土地适宜性和土地自然生产力分区以及土地经济等级分区的基础上综合分析，突出主导因素的相似性，把条件近似的区域单元划入统一地域内。

《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》中，根据各地资源条件、土地利用现状、经济社会发展阶段和区域发展战略定位的差异，把全国划分为九个土地利用区，明确各区域土地利用管理的重点，指导各区域土地利用调控。包括西部地区(西北区、西南区、青藏区)、东北地区、中部地区(晋豫区、湘鄂皖赣区)、东部地区(京津冀鲁区、苏浙沪区、闽粤琼区)，其土地利用方向分别是：

——西部地区。稳定耕地面积，提高耕地质量，确保基本口粮田。统筹安排基础设施、生态环境建设、特色优势产业发展和承接产业转移用地，重点支持依托中心城市和交通干线的开发，逐步提高集约用地水平。

——东北地区。保障先进装备、精品钢材、石化、汽车和农副产品深加工、高新技术、能源等产业发展和加强基础设施建设等用地，促进现代农业发展和资源枯竭城市转型，提高土地资源综合效益。适度增加年均新增建设用地规模，加快城镇工矿建设用地整合，盘活利用存量建设用地。重点保障东部铁路通道和跨省区公路运输通道等建设用地。开展土地利用政策与机制创新，为阜新、大庆、伊春、辽源、白山、盘锦等资源型城市经济转型和发展接续替代产业提供用地保障。加强基本农田整理和建设，强化粮食基地建设的支持力度。加强天然林、牧草地和湿地的保护，积极支持黑土地水土流失治理、东北西部荒漠化综合治理。加大工矿废弃地再利用力度，加强采煤沉陷区治理，改善矿区土地生态环境。

──中部地区。加大耕地整理力度，促进粮食生产基地建设。合理安排装备制造业、高新技术产业、新型建筑材料、农产品深加工等产业和大型煤炭能源基地、综合交通运输体系建设的用地，适度增加年均新增建设用地规模，促进中部地区崛起。

──东部地区。严格保护现有耕地和基本农田，加强水田等优质耕地的保护和建设，促进现代农业发展。优化整合建设用地，降低年均新增建设用地规模，控制城镇和工业用地外延扩张，积极盘活存量土地，提高土地利用效率。

土地利用功能分区是指为合理利用土地，控制和引导土地利用的主要功能，依据区域土地资源特点和经济社会发展需要划定的空间区域，主要包括基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区等。其划分标准如下：

(1) 基本农田集中区：基本农田分布集中度较高、基本农田所占比例较大，需要重点保护和整治的区域。

(2) 一般农业发展区：除生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、基本农田集中区、城镇村发展区和独立工矿区以外，以发展农业为主的区域。

(3) 城镇村发展区：人口和二、三产业集聚，在土地利用上以城镇村建设发展为主的区域。

(4) 独立工矿区：独立于城镇村的能源重化工基地、大中型矿山等以产业发展为主的区域。

(5) 生态环境安全控制区：基于生态环境安全目的需要进行土地利用特殊控制的区域，主要包括河湖及其蓄滞洪区、滨海防患区、重要水源保护区、地质灾害危险区等。

(6) 自然与文化遗产保护区：依法认定的各种自然保护区的核心区、森林公园、地质公园，以及其他具有重要自然与文化价值的区域。

县级土地利用总体规划和乡(镇)土地利用总体规划一般划分土地用途区。土地用途区是以土地适宜性为基础，结合国民经济、社会发展和环境保护的需要，按照土地的主导用途的不同来划分。一般而言，结合实际管理需要，县级土地利用总体规划应结合实际划定基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿用地区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区和牧业用地区。而乡(镇)土地利用总体规划则一般划分为基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、村镇建设控制区、工矿用地区、风景旅游用地区、自然和人文景观保护区、其他用途区等。

土地用途区是土地用途管制的主要依据，原则上各类土地用途区不相互重叠。土地用途分区方案与土地利用结构与布局调整方案相协调，满足规划目标的要求。具体各种类型分区的含义可以参考县、乡(镇)土地利用总体规划规程。

由于土地利用分区是土地利用总体规划参与土地资源管理尤其是土地用途管制的最重要依据，在分区的过程中除了必须坚持保护耕地、保护生态环境以及节约集约利用土地的原则以外，还需要遵循以下原则：

自然条件指土地的物理、生化属性，地表覆盖，地形，水源状况等。相同的自然条件保证了区内土地的适宜性基本相同。社会经济条件主要指区内社会经济发展对土地的利用要求及对土地的投入，包括劳动力、资金、物质能量投入。社会经济条件的相似性保证了对土地的开发利用条件、方向和强度基本相同。

土地利用开发和整治、改善土地生态环境的措施基本相同，保证了土地利用功能的相同，有利于用途管制的实施。

有利于在区内寻求共同的土地利用问题解决方案，制定统一的土地利用政策和措施，而且便于方案、政策和措施的实施。

考虑到土地利用的复杂性，只有综合考虑各方面的因素，同时善于抓住主要矛盾，才能真正理解土地利用的问题、特点和规律。

这主要是为了使土地利用分区易于操作和分区结果具有实用性。由于许多土地利用的资料，包括反映土地利用的自然条件和社会条件的资料大多数是按行政单位统计的，所以以行政单位作为分区单元，有利于资料的收集和处理。而保持行政界线完整和分区界线连续性便于各级行政部门对土地利用的管理，尤其是土地用途管制的实行，从而使分区结果易于执行实施。

土地利用分区的方法主要是采用聚类分析法和主成分分析法。但不论采用哪种方法，都需要先建立反映土地利用功能差异的指标体系，然后根据指标体系，收集有关资料，得到各指标的数值或评语，再采用一定的数学方法将这些数值或评语转化为可以比较的指标值。然后应用聚类分析法或主成分分析法将各个用地单元划分成不同的土地利用功能。这样划分出的功能区还需要结合实际情况加以修正，才能得出最后的分区结果。随着数学的发展，目前聚类方法多种多样，模糊聚类法和灰色聚类法都已被证明是土地利用分区的有效方法。

(1) 分区要求。下列土地应当划入基本农田保护区：经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准的粮、棉、油蔬菜生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在改造或已列入改造规划中的中、低产田，农业科研、教学试验田，集中度、连片程度较高的耕地，相邻城镇间、城市组团间和交通干线间绿色隔离带中的耕地；为基本农田生产和建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施以及农田之间的零星土地。

已列入生态保护与建设实施项目的退耕还林、还草、还湖(河)耕地不得划入基本农田保护区。已列入城镇村建设用地区、独立工矿用地区等土地用途区的土地，原则上不再划入基本农田保护区。

(2) 土地用途管制规则。区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内一般耕地应参照基本农田管制政策进行管护。区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦调整为基本农田，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。禁止占用区内基本农田进行非农建设，禁止在基本农田上建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

(1) 分区要求。下列土地可划入一般农地区：除已划入基本农田保护区、建设用地区等土地用途区的耕地外，其余耕地原则上划入一般农地区；现有成片的果园、桑园、茶园、橡胶园等种植园用地；畜禽和水产养殖用地；城镇绿化隔离带用地；规划期间通过土地整治增加的耕地和园地；为农业生产和生态建设服务的农田防护林、农村道路、农田水利等其他农业设施，以及农田之间的零星土地。

(2) 土地用途管制规则。区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；区内现有非农业建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；禁止占用区内土地进行非农业建设，不得破坏、污染和荒芜区内土地。

(1) 分区要求。下列土地应当划入城镇村建设用地区：现有的城市、建制镇、集镇和中心村建设用地；规划预留城市、建制镇、集镇和中心村建设用地；开发区(工业园区)等现状及规划预留的建设用地。

规划确定的应整理、复垦的城镇、村庄和集镇用地，不得划入城镇村建设用地区。划入城镇村建设用地区的面积要与城镇、农村居民点建设用地总规模协调一致。

(2) 土地用途管制规则。区内土地主要用于城镇、农村居民点建设，与经批准的城市、建制镇、村庄和集镇规划相衔接；区内城镇村建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区内农用地在批准改变用途之前，应当按现状用途使用，不得荒芜。

(1) 分区要求。下列土地应当列入城镇建设用地区：现有的城市和建制镇建设用地；规划期间新增的城市和建制镇建设发展用地。

规划期间，应复垦、整理为农用地的城市和建制镇建设用地不得划入城镇建设用地区；区内新增建设用地应符合本乡(镇)规划的城镇建设用地规模和范围要求。划入城镇建设用地区的面积要与城镇建设用地规模一致。

(2) 土地用途管制规则。区内土地主要用于建制镇和中心城区建设。各项用地安排须符合经批准的城镇规划，严禁在建设用地控制边界外建设；区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束。城镇建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地，鼓励新增建筑向高层发展，提高城镇土地利用率和容积率；确需占用耕地，应尽量利用劣质耕地；严格按照国家规定的用地定额标准，安排各项建设用地。区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，不得荒芜；废弃撂荒土地，能耕种的必须及时恢复耕种。保护和改善城镇环境，防止水土污染；禁止建设占用城镇中规划的永久性绿地。

(1) 分区要求。下列土地应当划入村镇建设用地区：规划期间，需重点发展的村庄、集镇的现状建设用地；规划期间，需重点发展的村庄、集镇的规划新增建设用地；规划期间，保留现状、不再扩大规模的村庄和集镇建设用地。

(2) 土地用途管制规则。本区主要用于村庄和集镇的居民住宅、乡村企业、乡村公共和公益设施建设。区内建设必须符合村镇建设规划，严禁在村镇建设用地控制边界外建设。鼓励通过土地整理、旧村改造将零散分布的村庄和乡村企业向村镇建设用地区集中。区内建设应优先利用现有建设用地和空闲地，提高土地利用率；严格按照国家和省规定的用地标准，安排各项建设用地。区内土地在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜；保护和改善村镇环境，防止水土污染。

(1) 分区要求。下列土地应当划入独立工矿用地区：独立于城镇村建设用地区之外，规划期间不改变用途的采矿、能源、化工、环保等建设用地(已划入其他土地用途区的除外)；独立于城镇村建设用地区之外，规划期间已列入规划的采矿、能源、化工、环保等建设用地(已划入其他土地用途区的除外)。

下列土地不应划入独立工矿区：已列入城镇范围内的开发区(工业园区)不得划入独立工矿区；规划确定应整理、复垦为非建设用地的，不得划入独立工矿区。区内建设用地应满足建筑、交通、防护、环保等建设条件，与居民点的安全距离应符合相关规定。

(2) 土地用途管制规则。区内土地主要用于采矿业以及其他不宜在居民点内安排的用地；区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划及相关规划；区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区内农用地在批准改变用途之前，应当按现状用途使用，不得荒芜。

(1) 分区要求。下列土地应划入风景旅游用地区：风景游赏用地、游览设施用地；为游人服务而又独立设置的管理机构、科技教育、对外及内部交通、通信、水、电、热、气、环境、防灾设施用地等。

(2) 土地用途管制规则。区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动；区内土地使用应当符合风景旅游区规划；区内影响景观保护和游览的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；在不破坏景观资源的前提下，允许区内土地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设；严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。

(1) 分区要求。下列土地应划入生态环境安全控制区：主要河湖及蓄滞洪区；滨海防患区；重要水源保护区；地质灾害高危险地区；其他为维护生态环境安全需要进行特殊控制的区域。

生态环境安全控制区的划定应与相关专业规划相衔接。

(2) 土地用途管制规则。区内土地以生态环境保护为主导用途；区内土地使用应符合经批准的相关规划；区内影响生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。

(1) 分区要求。下列土地应当划入自然与文化遗产保护区：典型的自然地理区域，有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的自然生态系统区域；珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区及冰川、火山温泉等自然遗迹；需要予以特殊保护的其他自然和人文景观、遗迹等保护区域。

(2) 土地用途管制规则。区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和文化遗产；区内土地使用应符合经批准的保护区规划；区内影响景观保护的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；不得占用保护区核心区的土地进行新的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出；严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。

(1) 分区要求。下列土地应当划入林业用地区：现有成片的有林地、灌木林、疏林地、未成林造林地、迹地和苗圃(已划入其他土地用途区的林地除外)；已列入生态保护和建设实施项目的造林地；规划期间通过土地整治增加的林地；为林业生产和生态建设服务的运输、营林看护、水源保护、水土保持等设施用地。

(2) 土地用途管制规则。区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施；区内现有非农业建设用地，应当按其适宜性调整为林地或其他类型的营林设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；区内零星耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地；未经批准，禁止占用区内土地进行非农业建设，禁止占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖砂、取土等活动。

(1) 分区要求。下列土地应当划入牧业用地区：现有成片的人工、改良和天然草地(已划入其他土地用途区的牧草地除外)；已列入生态保护和建设实施项目的牧草地；规划期间通过土地整治增加的牧草地；为牧业生产和生态建设服务的牧道、栏圈、牲畜饮水点、防火道、护牧林等设施用地。

(2) 土地用途管制规则。区内土地主要用于牧业生产，以及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施；区内现有非农业建设用地应按其适宜性调整为牧草地或其他类型的牧业设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；未经批准，严禁占用区内土地进行非农业建设，严禁占用区内土地进行开垦、采矿、挖砂、取土等破坏草原植被的活动。

随着经济的发展，城市化的推进，建设用地的空间扩展日益成为现在乃至将来我国土地利用变化的主要特征。尤其是，近十年来中国城市化空间失控现象越来越明显，形成了蔓延式、分散式的扩张，如不能对此态势进行有效的遏制，必然会严重阻碍我国的经济建设进程。为了进一步促进土地节约集约利用，加强建设用地规模控制，在土地利用总体规划中增加了建设用地管制分区的内容。

建设用地管制分区是为引导土地利用方向、管制城乡用地建设活动所划定的空间地域，在市、县两级土地利用总体规划中，通过划分建设用地管制边界，确定相应的建设用地管制区，即市、县土地利用总体规划中要明确建设用地的“三界四区”。“三界”即城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界。“四区”即允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。“三界四区”的划分是建设用地规模空间管制的主要依据。

(1) 边界

为加强对城乡建设用地的空间管制，市、县、乡级土地利用总体规划应当根据管理需要，因地制宜地划定以下建设用地边界：

① 城乡建设用地规模边界。按照土地利用总体规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界。

② 城乡建设用地扩展边界。为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。扩展边界与规模边界可以重合。

③ 禁止建设用地边界。为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要禁止各项建设的空间范围边界。

(2) 区域

建设用地边界划定后，规划范围内形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区4个区域(见图4.7)。

图4.7　建设用地管制边界和建设用地管制分区

① 允许建设区。城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。

② 有条件建设区。城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围，在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。

③ 限制建设区。辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。

④ 禁止建设区。禁止建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。

(1) 允许建设区与建设用地规模边界。建设用地规模边界按照有利发展、保护资源、保护环境的要求，在建设用地适宜性评价以及与其他相关规划充分协调的基础上，根据各类建设用地规模控制指标划定。允许建设区应涵盖规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用地，划分为城镇、村庄、工矿等不同类型。允许建设区布局应进行多方案比选，优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的方案，尽量利用存量建设用地和未利用地，少占农用地特别是耕地。

(2) 有条件建设区与建设用地扩展边界。有条件建设区在建设用地规模边界外，按照保护资源和环境、有利于节约集约用地的要求划定，避让优质耕地和重要的生态环境用地。城、镇等建设用地扩展边界应尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物。在无原则性冲突时，建设用地扩展边界可采用其他相关规划的同类边界。

(3) 限制／禁止建设区和禁止建设用地边界。自然保护区核心区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，划入禁止建设区。县、乡级土地利用总体规划，可将规划期内要拆迁复垦的现状建设用地划入限制／禁止建设区。上述区域外的土地一律划入限制建设区。

(1) 允许建设区

① 区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。

② 区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。

③ 规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。

④ 允许建设区边界(规模边界)的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

(2) 有条件建设区

① 区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。

② 规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。

(3) 限制建设区

① 区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。

② 区内禁止城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立建设项目用地。

(4) 禁止建设区

① 区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导用途不相符的各项建设。

② 除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整。

我国人多地少，人地矛盾日益尖锐，严重影响着经济社会的可持续发展。针对土地资源供给的稀缺性、不可再生性等特点，国家需要对土地从宏观上进行管理和监督，以保证土地的合理分配和利用，使得实行土地用途管制制度成为必然。土地用途管制是指为了促进土地资源合理利用和经济、社会与环境协调发展，通过土地利用规划进行用途分区，确定用途限制内容，实行用途转用许可制，对土地用途采用行政、经济和法律的手段进行强制性管理的制度。

1998年修订的《土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度”，把实行土地用途管制制度作为国家土地利用制度以法律形式加以固定。确立了以土地用途管制为核心的新型土地管理制度，并将土地利用总体规划审批权、农地转用和土地征用审批权、耕地开垦监督权、土地供应量控制权集中在中央和省政府，同时将执行的权力下放到市、县政府。在法律上确定了土地利用总体规划的地位、作用和审批程序，以土地利用总体规划作为土地用途管制的依据，规定了农用地转为建设用地的审批权限，上收征地审批权和完善乡村建设用地管理，以法律形式确定了用途管制作为我国土地管理的根本制度。

1999年开始正式实行土地用途管制，以代替原来实行的分级限额审批制度，主要内容是强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。立法依据是《宪法》第八十九条国务院行使的职权之一“主权性行政特权”，主要内容是通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域(农用地、建设用地、未利用地)，确定土地使用限制条件，严格限制农用地变更为建设用地，特别是要保护耕地。核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制。

因此，土地用途管制应该包含以下内涵：

(1) 土地用途管制是一种约束机制，规范土地的使用，防止土地资源的浪费和不合理使用，保证土地资源的可持续利用，促进社会经济的可持续发展。

(2) 必须经过一定的科学程序和法定程序，确定土地的具体用途。这种具体用途是一种法定用途，具有法律意义，它是符合各级土地利用总体规划及其相对应的详细规划要求的用途。

(3) 土地用途变更的申请许可证。一般来讲，在符合土地利用规划的前提下，土地用途由甲用途变成乙用途时，必须由土地使用者提出书面申请，经土地管理部门依法审查并获批准，领取《土地用途变更许可证》，办理土地用途变更登记等手续后才能完成土地用途从甲用途到乙用途的变更。

(4) 土地使用者未经批准，擅自改变用途以及国家机关工作人员和有关管理部门非法批准改变土地用途必将受到经济、行政和法律的处罚。

实行土地用途管制的主要目的是：① 依据土地利用规划规定土地用途，以行政、经济和法律手段来规范土地利用行为，引导合理利用土地，从而强化国家宏观调控土地的职能，避免土地利用管理中的政府失控；② 通过土地用途的严格管制，使土地利用结构与布局得以最优化方案配置，农业用地特别是耕地和林地得到有效保护，非农业建设用地得到有效控制，土地质量、土地利用率和产出率得到逐步提高，土地资源得以可持续利用；③ 通过对土地利用方式的优化控制，充分协调人与自然、经济社会与生态环境等关系，逐步创造良性、高效的生态环境，满足可持续发展的需要。

2009年1月15日通过的《土地利用总体规划编制审查办法》规定：“土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据”。2009年5月25日，《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅［2009］51号)中明确了土地利用总体规划中的建设用地布局与管制要求，使得新一轮土地利用总体规划成为我国土地用途管制的有效手段。事实上，土地用途管制制度是建立在土地利用总体规划基础上，并依靠土地利用总体规划的法律表达来实现的。

因此，土地利用总体规划是实施土地用途管制的依据，用途管制则是落实土地利用总体规划的手段和措施。建立有效的土地用途管制制度是以土地利用总体规划的编制和实施为前提的。土地利用总体规划就是在土地利用结构调整基础上，划分土地用途区，落实用地布局。土地利用分区的主导用途是管制的用途，也是规划确定的土地利用方向。同时鼓励次要用途向主要用途转变，也可暂时维持现状，但不能变为其他用途。土地用途管制可解决土地利用总体规划的法律地位并保证规划实施。依土地用途管制制度的规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。未经规划的地区或规划未经批准的地区，不得擅自改变土地利用现状。而且，实行土地用途管制制度，要求交通规划、水利用地规划、林地规划、城市用地规划等专业规划服从土地利用总体规划，通过各专业规划的实施来保证土地利用总体规划的全面实施。

土地用途管制的客体是已确定用途、数量、质量和位置的土地。管制的直接内容是土地利用方向和土地用途专用。从长远看，土地用途管制还应包括对土地利用程度和效益的管制。

(1) 土地用途管制的规划管理

土地用途管制本质上是国家为了保证土地资源的合理利用，通过编制土地利用规划，依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度，所以土地用途管制主要是通过编制和执行土地利用规划来实现的。

我国目前的土地利用规划体系主要由国家级、省级、地(市)级、县级和乡(镇)级的土地利用规划所构成，从各级规划的内容深度来看，作为土地用途管制最直接依据的主要是城市土地利用规划和乡(镇)级土地利用规划。

土地利用规划管理主要包括以下几个方面：

① 定性控制。即从土地利用的性质上对土地利用加以控制，主要是指通过规划对土地利用的目标、方向、功能和条件等加以控制，规定了土地的用途、使用的标准、要求和限制等。

② 定量控制。指规划中对土地利用活动所进行的一系列量化要求的控制。定量控制可分为总量控制和个量控制。总量控制是对区域土地利用活动的总体数量的控制，如耕地保有量指标、建设用地总规模、城乡建设用地规模、土地整治指标等。个量控制主要是对个别土地利用行为的定量约束，如人均耕地拥有量指标、城镇人均用地指标、户均宅基地指标、容积率、建筑密度、土地产出率、单位产值占地率等。

③ 定位控制。指规划对各种土地利用活动空间位置的规定，它限定了各种土地利用活动必须在特定的空间范围内进行，从而保证了土地用途在空间中的确定性，如基本农田保护区界线的划定、城镇建设用地区界线的划定、村镇建设用地区界线的划定，生态环境安全控制区界限的划定，允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区的界线划定，土地整治区的划定等。

④ 定序控制。即对各种土地利用活动的时序安排。规划中要根据规划区域的土地资源状况和社会经济发展的需要对各种土地利用活动在时间序列上进行合理安排，尤其是按照土地利用供需平衡的要求，依据各时间段土地后备资源开发的可能性和可行性，在做到农用地增减平衡的基础上，合理确定各时间段的土地开发量和建设用地量。

(2) 土地用途管制的实施管理

所谓土地用途转变是指土地利用从一种状态用途转变为另一种用途。一般说来，由于受到多种因素的影响，土地用途转变不太可能自然服从土地用途分区规划的目标，必须加以管制。对符合用途分区规划目标的给予引导，对不符合的则加以限制。因此，土地用途分区规划成为土地用途管制的关键，实施土地用途分区规划的规划许可制度是土地用途管制的有效途径。

所谓规划许可制度就是采用颁发规划许可证的方法，控制土地用途的转变。在具体操作时应把握以下几个原则：① 对现用途符合用途分区规划的用地向符合用途的方向进一步开发利用，提高土地的利用率和生产率，应给予鼓励并颁发许可证给予许可；② 对现有用途符合用途分区规划的用地向其他用途转变时，不予颁发许可证，限制其转变；③ 对现用途不符合用途分区的用地向符合规定用途转变时，颁发许可证给予许可，并采取鼓励政策引导土地利用加快向规定的用途转变；④ 对现用途不符合用途分区规划的用地向其他不符合规定用途转变时，不予颁发许可证，限制其转变；⑤ 对一些特殊项目用地，如线型工程和国家大型基础设施工程等，若不符合用途分区规划，可体现一定的灵活性，为社会经济建设服务。

值得注意的是，农用地转用许可是实现土地用途管制的关键。任何建设项目占用土地，首先都要依据土地利用总体规划进行审查，占用农用地必须获得农用地转用许可后，建设项目才能批准立项；占用农用地不符合土地利用总体规划和土地用途分区规划的，不予颁发许可证，建设项目不能立项。

规划许可证是各项用途实现转变的法律凭证。也就是说，规划许可证是行政许可机关赋予许可证持有人一定权利和权能的证明，同时许可证也为许可证持有人或单位使用许可证的活动设定了范围，使用许可证必须严格按照许可证上标明的范围、方式、期限和其他事项，不得超越和违背。

实际上，我国土地用途管制的根本目的在于盘活存量建设用地，控制建设对耕地资源的浪费性占用，确保耕地占补平衡目标的实现。因此，土地用途管制的核心是耕地总量控制制度，这是中国特色的土地用途管制制度。耕地总量的控制指的是在预测未来社会经济发展对用地需求和人口增长对农副产品的需求后，根据区域内耕地可持续补充的能力，确定本地区需要保持的耕地量和分阶段控制总量，以及各阶段可转移(可供)耕地数量并通过编制详细规划，对耕地的保护、利用和转移实行分阶段的管制。要实现这样的目标，必须按照划定土地用途分区的土地利用规划，重点抓好农用地的管制和非农用地的管制。

土地利用总体规划已经成为我国空间规划体系的重要组成部分，随着第三轮(2006—2020年)土地利用总体规划完成修编并开始实施，先后编制的三轮土地利用规划已经并正在对保护我国耕地资源、保障经济发展和保护生态环境方面发挥着重要作用。土地利用总体规划与经济发展特点和特定的发展阶段密切相关，因此三轮规划由于各自的规划背景不同，规划目标、规划内容等都存在差异性。通过对三轮规划的回顾和总结，可以为未来土地利用总体规划修编以及逐步建立有中国特色的土地利用规划制度体系提供参考。

我国的土地利用规划制度始于建国初期，当时刚刚完成土地改革，国家亟需全面的土地数据对土地进行管理，但这仅仅只是我国土地利用规划的雏形。1987年，随着“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的提出，我国逐步开展全国、省、地(市)、县、乡(镇)五级土地利用总体规划(1986—2000年)的编制和实施工作，也就是通常所说的“第一轮土地利用总体规划”。1998年，《土地管理法》的修订提高了土地利用总体规划的法律地位，同时各地组织开展了各级土地利用总体规划(1996—2010年)的编制、修订和实施工作，这一般看做是第二轮规划。从2002年开始县级土地利用总体规划修编试点，2004年再次修订《土地管理法》，2008年国务院通过《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》，各地组织开展了各级土地利用总体规划(2006—2020年)的编制、修订工作，于2010年陆续或批复并开始付诸实施，这被看做是本轮土地利用规划或第三轮土地利用规划。

第一轮规划是在党的十一届三中全会之后全面推进经济体制改革、《土地管理法》首次颁布的条件下开展的，在实行有计划的商品经济背景下，依据中共中央、国务院发出《关于加强土地统一管理工作，制止乱占耕地的通知》，按照我国实现社会主义现代化建设第二步战略目标以及《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》的要求编写的，具有社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划的特点。这轮规划初步确定了土地利用规划的基本程序，探索了我国土地利用规划的内容和方法，建立了五级土地利用规划体系。由于立法滞后的原因，未能得到有效实施。但是就科学的方法而言，奠定了我国土地利用规划的基础。

(1) 规划的目标。根据“八五”计划，至2000年土地利用总体规划的目标确定为：耕地确保18亿亩以上；建设用地控制在3 000万亩左右(1991—2000年)，森林覆盖率从目前的13％增加到17％，并适当增加草地面积；积极开发未利用土地，大力改造中、低产田，加强水土流失的治理；调整全国土地利用结构和布局，提高土地利用的综合效益，并展望到2020年和2050年。

(2) 土地利用的方针。切实保护耕地；保障必要的建设用地；努力改善生态环境；提高土地利用率和生产力；实行土地“开源”与“节流”并举的方针；统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。

(3) 以专题研究为基础。在开展全国土地利用现状研究、全国土地粮食生产潜力及人口承载潜力研究、全国不同地区耕地开发智力的技术经济效益研究、全国城镇用地预测研究、全国村镇用地预测研究等5个专题研究的基础上，编制了《全国土地利用总体规划纲要》，基期为1986年，规划期为2000年，并展望到2020年和2050年。1993年2月15日，国务院批准实施。

(1) 首次建立了全国统一的土地利用规划体系，完成了全国及大部分省、市、县和乡的土地利用规划工作。截止到1995年底，全国30个省(区、市)(未包括港澳台地区)都已完成或正在编制省级土地利用总体规划，黑龙江、辽宁、四川、内蒙古、新疆、山东、吉林、河北、贵州等9个省(自治区)的土地利用总体规划先后经过国务院批准实施；河南、湖南、江苏、甘肃、湖北、云南、广东、山西、安徽等9个省的土地利用总体规划已上报国务院待批；其余各省(区、市)也正在抓紧编制。159个市(地区)完成市级土地利用总体规划，占应编制规划的68％，38个市(地区)正在编制，占16％；两者合计占84％。其中山东、湖南、辽宁、江苏、河北5省的市级规划已基本完成。1 152个先完成县级土地利用总体规划，占应编制规划的57％，286个县正在编制，占14％；两者合计占71％。其中山东省和天津市已全部完成县级规划，上海市完成90％，江苏、辽宁、河北已完成70％以上。乡镇级土地利用总体规划在全国省(区、市)也普遍开展，其中江苏、湖南各乡(镇)已基本完成。上海、吉林、山东完成了80％以上。

(2) 制定了一系列的编制办法和规程，为后续的土地利用规划工作进行了探索。以试点为基础，国家土地管理局陆续制定了《省级土地利用总体规划编制要点》、《县级土地利用总体规划编制要点》以及《土地利用总体规划编制审批暂行办法》和《县级土地利用总体规划编制规程》。建立了包括准备工作、确定土地利用问题和规划目标、编制规划方案、规划报告的审议和报批四个阶段的基本程序；提出了综合分析、公众参与，定性方法和数学模型、计算机技术相结合等土地规划的基本方法并用于规划编制的实践工作中。此外，建立了全国、省、市、县、乡(镇)五级规划体系。

(3) 由于规划缺乏必要的法律制度层面的支持，没有起到应有的作用。尽管有《土地管理法》，但是对土地利用规划、城市规划、林业规划等的关系没有明确的法律界定，因此在实践中其他规划往往突破土地利用规划。另外，对于违反规划行为的处理，也没有明确的法律规定，因而这轮土地利用规划并没有得到很好的实施，没有起到应有的作用。

第二轮规划是在贯彻落实中央《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》精神和新《土地管理法》，以及建立社会主义市场经济体制的背景下，为适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求，按国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的要求编制的，具有以耕地保护为主的特点，以实现耕地总量动态平衡为目标。这轮规划确定了指标加分区的土地利用模式，发布了土地利用规划编制的相关规程和土地利用规划审批办法等。但由于规划的基础工作和前期研究不足，以及规划实施期间，加强生态建设、加快城镇化步伐、实施区域发展战略等一系列重大举措，规划指标多被突破，对市场经济体制下的规划编制方法提出了挑战。

(1) 规划的指导思想和原则：从我国人多地少的基本国情出发，进一步贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国情；严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；走节约用地和内涵挖潜的道路，提高土地利用效率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

(2) 规划的主要任务：根据“九五”规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，以保护耕地和各项非农业建设用地为重点，确定全国土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾，提出土地利用宏观调控和用途管制的政策意见，制定实施规划的举措。

(3) 规划的目标：在保护生态环境的前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放型向集约转变，土地利用结构和布局明显改善，土地产出率和综合效益有比较显著的提高，为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。要求农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治；在保障重点建设项目和基础设施建设用地的前提下，建设用地总量得到有效控制；土地整理全面展开，未利用地得以适度开发；土地生态环境有比较明显的改善。

(4) 土地利用的基本方针：把保护耕地放在土地利用与管理的首位；坚持供给制约和需求引导，统筹安排各业用地；开发与节约并举，以节约和挖潜为重点，提高土地利用效率；坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，处理好长远与当前、全局与局部的关系，土地利用实现经济、社会和生态效益三统一。

(5) 专题研究。开展了我国土地资源可持续利用研究；我国城乡居民点用地现状、潜力及用地规模控制研究；我国耕地后备资源的利用研究等。

本次规划完成了全部省、市和大部分县的规划工作。为了促进县级土地利用总体规划修编工作的开展，在上一轮规划形成的土地利用规划编制办法的基础上，国家土地局发布了《县级土地利用总体规划规程》。

(1) 各级土地利用总体规划修编采用自上而下、上下结合的方法进行，强化了土地利用的宏观调控。各级规划严格按照《土地管理法》“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”的规定，自上而下修编和审批，耕地保有量和建设用地占用总量等主要用地指标逐级控制，使各级规划成为一个完整的体系，有利于全国规划目标的落实。

(2) 按照供给制约和统筹兼顾的原则编制规划，有利于转变土地利用方式，控制建设用地规模。《土地管理法》实施以来，各地在规划修编中改变了过去编制规划“按需定供”的做法，兼顾了土地供给与土地需求；促使各类建设节约用地，注重内涵挖潜、盘活存量用地，有效控制了建设用地的增量。

(3) 加强与相关规划的协调。《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集体建设用地规模”。各地在土地利用规划编制中依据法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地规模进行了严格审核，落实了建设用地范围；并按土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围审查城市、村镇规划和审批用地，体现了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体控制作用。

(4) 县级和乡级规划通过用途分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定基础。各地在规划修编中，根据《土地管理法》关于实行土地用途管制的规定，着力提高规划的可操作性。主要是在县级和乡级规划中划定土地用途区，予以公告。使上级规划的数量控制、土地使用方向的控制能够落到实处，便于社会公众监督，有利于规划的实施。

(5) 这一轮规划存在的主要问题是：对经济发展趋势预测不足，土地利用规划的指标多被突破。在这一轮规划期，我国的经济形势有了比较大的变化，如西部大开发战略的提出和实施，积极的财政措施，大规模的生态退耕工程以及加快城镇化建设的步伐等，都是在规划修编时没有预见到的，这是导致规划指标提前被突破的主要原因，同时也给我们提出了一个在社会主义市场经济体制下如何完善规划修编方法的问题。

截止到2005年底，有22个省(区、市)的建设用地总量控制指标已经用完，31个省(区、市)的耕地保有量已经突破，12个省(区、市)的新增建设用地占耕地面积指标已经用完。为加强土地管理，更好地发挥土地利用总体规划的作用，促进土地合理利用，需要对土地利用总体规划进行修编。土地利用规划修编是在党的十六大提出全面建设小康社会奋斗目标，十六届三中全会做出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题决定》，确立了全面、协调、可持续的发展观，并提出了“五个统筹”的要求，十六届六中全会提出构建和谐社会的重大举措以及国务院做出《国务院关于深化改革严格土地管理决定》要求的背景下开展的。这轮规划贯彻政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，主要体现以下特点：切实加强规划修编前期的专题研究工作，建立包括约束性指标和预测性指标两类的土地利用规划指标体系，提高规划的科学性；适应现阶段国家宏观调控的需要；强调土地利用生态环境的保护和建设，体现可持续发展的思想；研究统筹区域原则下的区域土地利用政策，走向空间管制；探索土地利用规划的标准，增强规划的规范性；将地理信息系统技术应用于规划编制和管理的实践，提高规划的技术能力。

(1) 规划基本原则：坚持严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用农用地；要坚持内涵挖潜与外延扩大相结合，以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平；要妥善处理保障建设用地和保护土地资源的关系，统筹安排各类、各区域用地；要坚持保护和改善生态环境，保障土地资源的可持续利用；加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。

(2) 规划主要目标：守住18亿亩耕地红线；保障科学发展的建设用地；土地利用结构得到优化；土地整理复垦开发全面推进；土地生态保护和建设取得积极成效；土地管理在宏观调控中的作用明显增强。

(3) 规划主要任务：以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地；以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力；以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设；以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用；以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施。

(4) 专题研究：加强耕地和基本农田保护问题；促进节约和集约利用土地问题；优化城乡用地结构和布局问题；统筹区域土地利用问题；协调土地利用与生态环境问题；强化规划管理保障措施问题。

(1) 从技术导向走向公共政策，转变土地规划理念。首先，在指标设置方面，首次区分约束性指标和预期性指标，建立了包括耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地等6个约束性指标和9个预期性指标的调控指标体系。公共政策导向的规划是国际空间规划的主要趋势。新一轮土地利用规划首先弱化指标，强化空间，增加了土地利用理念和方式等方面的内容。其次，强调前期工作为主的土地利用的战略研究，其中对上一轮规划展开实施评价以及六大专题研究充分体现了土地利用的政策导向。最后重视土地利用规划实施保障措施，改善了“重编制，轻实施”的现状，体现了土地利用规划作为政策的可操作性。

(2) 从指标为主到指标与空间管制兼顾，增强了规划的弹性。在土地利用规划的前期工作中，《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》明确要加强建设用地空间管制，并提出实行城乡建设用地扩展边界控制，落实城乡建设用地空间管制制度。《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》(国土资厅发〔2009〕51号)中重点对各类用地空间布局、基本农田布局以及建设用地布局与管制提出明确要求。尤其是市级以下的土地利用规划将划分土地利用空间管制分区及制定分区管制措施作为重要内容之一。

(3) 从耕地保护到节约集约用地，体现了规划目标的综合性。以“耕地总量动态平衡”为核心的上一轮规划是在当时特殊的社会经济背景下形成的。新一轮规划面临的是保护耕地、保障发展和保护环境的多重矛盾。因此，新一轮土地利用总体规划以耕地保护为前提，土地节约集约利用为核心，控制建设用地为重点，并且兼顾土地利用与经济发展、生态环境保护之间的协调关系。尤其是加强了改善土地生态方面的研究，对土地利用总体规划进行环境影响评价。

(4) 形成了相关的规章和规范性文件，提高了规划的规范性。规划管理的文件包括三个方面：一是前期研究方面，提出了现行规划实施评价以及相关专题研究的要求，出台了《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发［2005］32号)。二是省级土地利用总体规划编制方面，提出了规划编制的技术要点、总体要求以及规划环境影响评价的要求等，比如《省级土地利用总体规划编制守则》(全国土地利用规划修编委员会，2009)。三是市级以下土地利用总体规划编制方面，明确了土地规划分类与基数转换、各类用地空间布局、基本农田调整和布局以及建设用地布局与管制等。比如《国土资源部办公厅关于转发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔2009〕51号)。规划审批的文件对报国务院审批的土地利用总体规划大纲评审办法以及其他各级规划的审批办法进行了相关的要求。比如《土地利用总体规划编制审查办法》(国土资源部令［2009］第43号)。上述一系列规章以及管理文件的出台，提高了新一轮土地利用规划的规范性。

经过三轮土地利用总体规划，我国土地利用规划的理论和实践都取得了一定的成果，建立了国家、省、市、县、乡五级规划体系；建立并逐步完善了指标加分区的土地利用规划模式；并且制定了土地利用总体规划编制的办法和规程；此外，相应的土地利用规划实施管理相关的制度建设也日益完善。但是在土地利用规划的基本理论方面尚显薄弱；土地利用规划的方法等还需要进一步深入和提高；土地利用规划的实施管理尤其是与土地管理之间的协调等方面的研究仍然需要进一步加强。为了充分发挥土地利用规划在经济社会发展宏观调控中的作用，我国的土地利用总体规划还需在以下方面深入研究：

“蓝图规划”意味着未来的土地利用是一张确定性的蓝图，可以用约束性指标和大比例尺地图来表达未来土地利用的情景，是社会经济发展较慢阶段或计划经济体制土地利用规划的特点。“过程规划”意味着未来的土地利用是有一系列不确定性轨迹决定的不确定情景，规划的任务在于寻找这些轨迹并选择满足人们需求的土地利用变化轨迹，通过调控措施使选择轨迹得以实现。我国正处在经济转轨时期，土地利用规划的过程化趋势成为必然。

国际上的空间规划表现为从物质规划走向综合规划。正如城市规划把“更多的注意力投放到规划管理层面上，从法律、规章条例、决策导引、公众监督等管理控制机制上寻求出路”(陈秉钊，1998)一样，国际上的空间规划也表现为从技术型的精英规划走向政策型的参与型规划。随着社会经济的发展，土地利用规划面临越来越多的不同部门、不同利益相关者矛盾的时候，规则以及政策的制定更为重要，人本主义思想对规划的影响越来越多，“精英规划”将走向“参与式规划”。

以结构为主的土地利用规划表现为注重土地利用的规模和比例，忽视整体的空间布局和区域统筹，具有更多的计划色彩。市场经济对土地利用规划的宏观调控功能提出了新的要求，地域广阔土地利用差异大的国情对区域性土地利用政策提出要求。因此，从计划到规划、从结构到空间的趋势成为必然。

与社会经济发展以农业为主阶段、工业化和城市化为主阶段和可持续发展阶段相对应，土地利用规划的内容分别表现为加强开发、提高土地利用率为主；保障发展、合理利用为主和集约利用、保护资源为主的特点。我国正处于经济发展的战略机遇期和资源与环境约束加剧的矛盾凸显期，基于可持续发展的土地生态安全目标将日益得到重视。

体制转轨下政府职能的转变、中央和地方各级政府关系的转变，对自上而下层层控制的土地利用规划体系提出挑战。借鉴国际土地利用规划空间体系的经验，逐步构建以国家、区域和地方三个层次为主体，以宏观政策、区域协调和落实用途管制三个不同的方面为重点的新型土地利用规划体系已成为必然。

[1]资料来源：《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》.

[2]董黎明，林坚.土地利用总体规划的思考与探索.北京：中国建筑工业出版社，2010.