土地利用社会子系统的发展演化

二、土地利用社会子系统的发展演化

人类利用土地资源是在一定的社会背景下进行的，土地利用系统随着人类社会的发展而逐步显现出其社会属性。在这一过程中，人是土地利用社会子系统的一个重要组成部分，人—地关系是土地利用社会子系统最核心的主客体关系，土地资源的稀缺性导致人类对土地资源的占有欲，在人类对土地资源的竞争与占有不断加强的形势之下，造成土地用途转移与替换，促成土地用途管制制度的形成及相关土地政策的出台，土地制度和土地政策都是土地利用系统社会属性的重要体现。因此，本研究将主要从土地人口、土地制度和土地政策这几个方面分析土地利用社会子系统的发展演变情况。

（一）人—地关系的发展演化

在土地利用的过程中，人—地关系是最主要的社会关系，人口与土地以及它们之间的关系都会随着时间的推移而变化，从而影响土地利用社会子系统的发展演变。

1.人口的历史演变及其对土地的压力

中国最早的人口数字出自皇甫谧所著的《帝王世纪》^[1]。据记载，夏禹时（大约在公元前2100年），全国人口为1 355万人，约占世界人口的1/6。公元前246年秦始皇继位到公元前221年统一中国，这一时期因战乱全国人口一直处于下降趋势，到公元前206年刘邦建立汉朝，人口降到最低点。以后的200年中人口始终徘徊在2 000～3 000万之间。汉平帝元始二年（公元2年）全国人口达到约6 000万，约占世界人口的1/5。经过700年后，康熙五十年（1711年）全国人口第一次突破1亿，达到1.1亿。由于中国出现“康乾盛世”局面，到道光二十年（1840年），总人口猛增到4.1亿，129年间人口增加了3亿。

新中国成立后，我国人口进入飞速发展阶段。1949年为5.4亿人，1957年为6.4亿人，8年时间人口增长1亿；1964年总人口超过7亿，1969年总人口超过8亿，1974年总人口超过9亿^[2]。这一时期每增长1亿人时间间隔为5年。1960年左右，持续增长的人口出生率突然降到一个低谷，这除了与当时的自然环境等有关之外，还有人为的因素，这一时期的人口自然增长率为负值，但并不能改变中国人口发展的整体趋势。经过一个人口的低增长时期，到1963年，中国人口的出生率达到了43.37‰，人口自然增长率为33.33‰，创历史最高记录。我国人口之所以这样迅猛地增长，主要原因在于，经过建国前的战争洗礼后，人民普遍期望得到和平安宁的生存环境，劳动的积极性空前高涨。随着多年的稳定工农业生产，温饱问题逐渐解决，生存不存在问题，期望多子多福，生育的期望值逐渐增长，人口生育率回升。再加上医疗卫生事业的发展，人们的疾病都普遍得到医治，人的寿命延长，人口死亡率逐渐降低，加之人口基数又大，这就造成我国人口在近年来的快速膨胀。

20世纪80年代以后，由于我国实行了计划生育，人口膨胀得到了有效的控制。实行近30年来，使我国少出生3亿多人，节约家庭社会抚养费7亿多元。为中国现代化建设、全面实现小康社会打下了坚实的基础，同时也为世界人口控制做出了杰出贡献。但是由于中国人口基数大，人口增长问题依然十分严峻。1990～1999年每年平均净增长人口约1 300万，这对我国社会和经济产生了巨大压力；2000～2004年间我国平均每年人口净增长811万左右，人口的自然增长率比以前有了较大程度的下降，使我国人口总量呈现出低速持续增长的态势。

由图3－2就可以清楚地看出建国以后我国人口总量和人口自然增长率的变化趋势，总体上看人口总量表现出持续上升的趋势，而人口自然增长率则呈下降态势，但这一过程中的变化是不稳定的，有很多时刻都是呈起伏跌宕的变化，但是总体来说人口规模还是得到了有效的控制，到2004年全国人口自然增长率只有5.87‰。

图3－2　我国人口演化趋势

数据来源：《中国统计年鉴》（2005）。

人口的总量是增长的，但是土地的面积是有限的，单从土地的空间承载状况来说，人口密度会随着人口总量的增长成正比增加，“人口密度”反映单位面积土地上所负荷的人口数量，这是人口对土地压力最直观的一个体现，由表3－2可以看到建国以后我国人口密度持续增加，说明人口对我国地域空间的压力不断增强，但是这里有两点需要指出：一是随着人口增长率的降低，人口规模得到较好的控制，人口密度的增幅有减少趋势；另一方面，就全国整体而言，到2004年人口密度为135人/平方公里，远远低于经济发达地区的人口密度，虽然经济发达地区的人口过于密集，但是与其相比可以认为我国总体人口密度还是有一定的增长空间，因此，从当前我国人口发展的平均水平来看，人口对土地的压力不是很大，人—地关系呈持续稳定的态势。

表3－2　土地人口承载水平演变趋势

数据来源：《中国统计年鉴》（2005）。

2.土地人口承载水平的发展演变

在土地刚性供给的情况下，随着人口的增加和社会的发展，人类对土地的需求是不断上升的，在土地一定承载水平的情况下，人口的增加无疑给土地造成了很大的压力，土地对人口的承受能力会直接影响到土地利用社会子系统的发展变化。

这里主要选用土地人口承载压力指数来反映土地对人口的现实承载状况。该项指标是从土地实际粮食产出的角度反映人口对土地的压力状况，分别依据温饱型人均消费粮食400公斤的生活标准，小康型人均消费粮食的最低标准500公斤计算，得到表3－2中的相关的结果。

由表3－2可以看出：以人均粮食消费量400公斤的温饱型标准来看，土地人口承载的压力在1980年以后呈下降趋势，基本上都在“1”左右浮动，这表明随着粮食产量的提高，人口增加对土地的压力基本上在土地生产能力承受的范围之内，土地可以养育并满足人口增加的温饱需求；以人均粮食消费量500公斤的小康型标准来看，土地对人口承载的压力指数明显要高于温饱型的需求，这表明我国人口增长过程中由于生活质量提高对土地的需求要高于土地生产中技术进步、产量提高所能供给的水平，给土地利用系统造成了较大的压力，但是这种压力状况在1980年以后也没有大的涨落，基本上比较稳定，压力指数都在1.5以下，是土地利用系统可以承受的。因此，从土地对人口的承载水平上可以认为20世纪80年代以来我国土地利用系统中的人—地关系趋于一种稳定协调的态势。

（二）土地制度的发展演化

土地利用系统的权属关系是土地制度的直接体现，进入现代社会以来，人类对自然系统的干预已遍及世界的每一个角落。土地利用是人类最基本的经济活动，人类在土地利用生产活动中不断注入劳动成果，正如马克思所说：劳动力和土地是形成财富的两个原始要素，是一切财富的源泉。土地的稀缺性使土地所有权的垄断和地租的形成成为可能。人类在长期土地利用改良与社会物化劳动投入中，为土地权属关系的形成奠定了基础。目前，我国实行的是土地公有制度，土地权属存在着城市土地利用系统的国家所有和农村土地集体所有的二级所有制；在土地利用生产活动中，存在着国家、省（市）、地方、集体（农户）三级监控体系，如图3－3所示。

图3－3　土地利用权属三级管理体制

1.我国土地所有制的历史变革

1）封建社会的土地所有制关系

我国几千年的封建社会，都是实行土地私有制。一般认为，我国封建社会的土地所有制有三种形式：封建国家土地所有制、地主土地私有制和自耕农土地小私有制，其中，地主土地私有制是封建土地所有制的主体，国有制和小私有制是长期存在的两种居次要地位的土地所有制形式。我国封建社会的土地经营使用制度，按照土地所有权与土地使用权的统分关系以及劳动者的身份来划分，大致可分为租佃经营、雇工经营、地主庄园经营、屯田经营、自耕农经营等多种形式，其中封建的租佃经营与自耕农经营占多数。

在封建社会的历史长河中，各个朝代更替频繁。在每个王朝新建之初，统治者一般都采取鼓励自耕农发展的政策；随着社会经济的发展，土地兼并日益严重，农民破产流亡，地主豪绅势力上升；其后的发展轨迹或是统治者一方进行土地政策的某些调整，如限田、反兼并等，或是农民和地主等阶层发动以均田赋为主要内容的农民起义，结果是旧王朝的灭亡、新王朝的建立。所有导致封建社会各个朝代的土地制度出现周期性的变化。

2）解放后的土地所有制改革

新中国成立后，在1950年6月28日中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》。该法第一条规定了其基本任务为废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。“土地改革”将农村的一切土地没收或征收，然后按人口分给农民，并由人民政府发给土地所有证，承认一切土地所有者自主经营，买卖及出租其土地的权利。农民分到了土地，实现了“耕者有其田”这一中国人民几千年来的梦想。

（1）农村土地所有制。解放后我国农村土地所有制的演变大致经过了如下几个阶段：①土地改革时期农村土地所有制（1949年10月～1952年12月）：进行土地改革，废除封建土地制度，实行耕者有其田，这是我国新民主主义革命的主要任务和目标之一。早在20世纪20年代，中国共产党就领导劳动人民在各根据地进行了土地改革运动，全国解放以后又在全国范围内广泛进行。土地改革之后，3亿多无地或少地的农民得到了7亿多亩的土地，他们成为小块土地的所有者，从而实现了封建地主土地私有制向个体农民土地所有制的过渡；②农业合作化时期农村土地所有制（1953年1月～1957年12月），土地改革完成后，我国农村在微观层次上普遍建立了农民个体小私有制，但是，为了“克服很多农民在分散经营中所发生的困难，要使广大贫困农民能够迅速地增加生产而走上丰衣足食的道路，要使国家得到比现在多得多的商品粮食及其他工业原料，同时也就是提高农民的购买力使国家的工业品得到广大的销路，就必须提倡‘组织起来’，按照自愿和互利的原则，发挥农民互助合作的积极性。这种互助合作在现在是建立在个体经济基础上的集体劳动，其发展前途就是农业集体化或社会主义”。一般来说，我国农村土地集体化的过程可分为初级合作社和高级合作社两个阶段。前一阶段包括互助组和初级社阶段，后一阶段是指高级社阶段。通常认为，互助组和初级社没有改变土地个体所有的性质，高级社则将土地归并合作社所有，建立的土地的集体所有制；③人民公社时期农村土地所有制：初期，人民公社的基本特征是“一大二公三拉平”，政社合一的人民公社成为农业生产的组织与经营单位，后来经过调整，形成“三级所有，队为基础”的经营管理体制，生产队使用的土地和其他主要生产资料归生产队所有；④家庭联产承包责任制时期的农村土地所有制：1979年末农村家庭联产承包责任制在安徽试行，后经逐渐推广，到1982年，家庭联产承包责任制基本上在全国得到普遍的推行。一般认为，在家庭联产承包责任制下，土地所有权归集体所有，土地使用权归农户所有，农村土地的集体所有制性质没有发生变化。后经发展，逐步形成土地集体所有、多种经营方式并存的格局。

（2）城市土地所有制。解放后，各城市人民政府根据《中国人民解放军布告》、《中国人民政治协商会议共同纲领》等法令文件，首先接管了一批国民党政府所属的城市土地，接管或没收了帝国主义在中国占有的大批地产，没收或接管了一批官僚资本家以及战犯、汉奸、反革命分子占有的城市土地。1951年1月，政务院又发布了《关于没收战犯、汉奸，官僚资本家与反革命罪犯财产的规定》，各城市据此又对官僚资本家以及战犯、环境、反革命分子占有的城市土地作了进一步的清理没收。对于民族资本主义工商业、私营房地产公司及房地产业主拥有的城市地产，国家没有采取没收的政策，而是通过社会主义改造，用赎买的办法，将民族资本主义工商业、私营房地产公司及房地产业主拥有的城市地产转为国有。1953年11月5日政务院还通过了《国家建设征用土地办法》，1957年国务院全体会议第58次会议又对其进行了修正，并于1958年1月6日经全国人大常委会会议批准实施。经修正后的《国家建设征用土地办法》共有22条，其着眼点首先为减少土地浪费，实行节省用地。该办法对国家建设征用土地的审批程序、权限以及征用土地的补偿和被征用者的安置等问题作了具体规定。以城市建设征用土地的方式，将城乡非国有土地转变为城市国有土地。通过以上三种方式，国家使城市的绝大部分土地成为国有土地。但直到1982年，城市中还有少量土地仍属于集体和个人所有。1982年经第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市土地属于国家所有。”这项规定不仅明确了原来的国有土地的所有权归属，而且把城市中少量原非国有土地在法律上也宣布为国有了。

2.我国土地使用制的历史变革

1）农村土地使用制

解放以来，我国农村土地所有权基本上有国有和集体所有两种所有权形式。因此，其使用权制度也不一样。

（1）农村国有土地使用制度。1950年11月10日，政务院发布的《城市郊区土地改革条例》规定：城市郊区所有没收和征收得来的农业土地，一律归国家所有，由市人民政府管理，连同收得来的农业土地，一律归国家所有，由市人民政府管理，连同国家在郊区所有其他可分得农业土地，交由乡农民协会统一地、公平合理地分配给无地、少地的农民耕种使用；凡使用城市郊区国有土地从事耕种者，除依法向国家缴纳农业税外，一律不再交地租；但经营人不得将国有土地分配给农民、农村集体或国营农业企业使用。这类土地以及这种使用制度和方式在农村土地制度中所占的比重很小，而且存在一定的不确定性，很难调动土地使用者的劳动积极性。

（2）农村集体土地使用制度。中国农村土地使用制度改革是从1979年开始的。自1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会以后，以联产计酬等多种责任制形态为土地制度变迁的始点，采用渐进、局部均衡、多样化发展的制度变迁方式，直至确立家庭承包经营的农地基本经营制度。

农村土地使用制度的阶段性变迁大致可以分为以下几个阶段：

①1979～1983年的农地制度变迁。土地的家庭承包经营制度并不是一开始就确立了的，从农地制度变迁的进程看，最初实行的主要是包工到组和包产到组两种形式。前者是生产队按作业组完成的定额工时计算报酬，后者是按作业组承包的产量计算报酬。到1979年底，全国一半以上的生产队实行包工到组，1/4实现了包产到组。最具有深刻意义的是1983年前后，包干到户责任制的全面实行，即将产量和劳动定额完全落实到农户，由农户自主经营，并按事先约定的办法进行分配。用农民的话说：包干到户“交够国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。过去的分配制度和利益机制完全不起作用。因此，包干到户的确立，一方面标志着人民公社旧体制的彻底解体，另一方面又还原了农业生产家庭经营最优的特点。包干到户的责任制形式，使土地的所有权和使用权真正得以分离，从而为家庭承包经营奠定了制度基础。农民对包干到户的选择，使农民家庭再次成为土地经营的基本单位。这一阶段的土地制度变迁特征，可以归结为从人民公社时期的土地集体所有、集体经营，在经历了不联产责任制→联产责任制→包产到组→包产到户→包干到户的制度变迁后，最后确立了土地的集体所有、农户家庭经营的基本形态。

②1984～1993年的农地制度变迁。土地家庭经营的基本制度确立后，作为后续阶段的制度变迁，1984～1993年农地制度变迁最主要的内容，其一是以稳定的土地承包期限，巩固和完善制度创新成果；其二是在土地集体所有、家庭经营的基本制度框架下，创新种种类型的土地使用权制度安排形式，努力挖掘和提高土地生产率，实现资源优化配置和制度激励。《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》明确规定“土地承包制一般应在15年以上。在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定、小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整。”同时“鼓励土地逐步向种田能手集中”。制度的含义非常清楚，就是要求给农民稳定的土地承包期限，同时鼓励土地使用权的流转。随后，在一系列文件中，都反复强调要稳定农户的土地承包关系，给农民家庭经营以稳定预期。要求把以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，作为乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下去。不断完善和解决土地承包期过短、农民缺乏稳定感、承包合同不健全、农民利益无法保障等问题。可见，这一阶段农地制度变迁的主要内容是将土地承包期限明确延长至15年不变。

③1993年以后的农地制度变迁。这一阶段土地制度变迁的主要内容是在稳定农户土地承包关系的基础上，做好以延长农户对土地经营的承包期限为中心的制度完善工作。1993年11月《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》提出：为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的承包期到期后，再延长30年不变；开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长；为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；少数二三产业比较发达，大部分劳动转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。1998年10月中共中央十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次明确提出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。预示着有关土地经营制度安排将上升到法律程序，这对土地制度规范无疑是有明显作用的。

2）城市土地使用制

解放前，我国城市土地使用权的转让是按私有制下的地租形式进行的。随着土地所有制的变革，土地使用权的转让逐渐发生了变化。自解放起，国家机关、部队、学校使用国有土地就是由政府无偿划拨使用的。解放后至1954年2月，国营企业、公私合营企业使用国有土地时，由政府拨给使用，同时缴纳租金或土地使用费。1954年2月24日中央人民政府政务院关于对国营企业、机关、部队、学校等占用市郊土地征收使用费或租金的问题的批复中规定：“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府缴纳租金或费用。”私营企业或私营文教事业使用国有土地时，由国家拨给使用，应仍向政府缴纳租金或使用费，其符合条件减免者，可以酌情减免。自然，随着城市企事业国有化的进行，到1957年，开始全面实行行政划拨城市土地使用权，无偿、无限期使用，并禁止土地使用者转让土地使用权。

这种无偿划拨的方式，使土地使用者在经营过程中不必考虑土地的费用，而且用好地，多用地能够增加收入或者节省开支，自然助长了多占地或占好地的现象，造成土地资源的浪费。而不准出租、买卖土地，土地使用者从土地转移中得不到任何好处，自然宁可不用也不愿意将土地转让给他人使用。这种行政划拨、无偿使用、不准出租的土地使用制度，没有促进土地流动和调整土地用途的有效机制，造成土地浪费，缺乏效率；也造成土地配置不合理，使土地不能由最佳使用者来使用；也是产生官僚主义和贪污腐败现象的温床。

进入20世纪80年代后，我国首先在一些经济特区开始了土地使用制度的改革。这些改革包括征收土地使用费和土地使用权的有偿出让和转让。1988年4月12日全国人大七届一次会议通过宪法修正案，删去了原宪法第10条第四款中不得出租土地的规定，改为“土地的使用权可以按照法律的规定转让”，为改革土地使用制度扫清了道路。1988年12月29日土地管理法也作了相应的修改。1990年5月19日国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例共8章54条，对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定，开辟了一种既能维护土地公有制，又有利于商品经济运行的全新的土地使用制度。这种新型的土地使用制度是在不改革土地国有的条件下，采取拍卖、招标、协议等方式将土地使用权有偿、有限期地出让给土地使用者；土地使用者的土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押，其合法权益受到国家法律保护；土地使用权期满，土地连同地上的建筑物由政府无偿取回，需要继续使用的，经批准，期限可以延长，同时按当时的市场情况补交地价。

新的城市土地使用权制度避免了上述行政划拨、无限期无偿使用、不准出让的旧制度的弊病，但还须切实推行和完善。如对于党、政、军机关，学校、科研单位，城市基础设施，公用和公益设施，交通、国防等用地怎么办？根据国内外的经验，对这些用地还是应保留行政划拨的方式，但要明确土地使用权不具有财产权的性质，不能用土地参与经营。对于原已经无偿划拨给各土地使用者的土地，也应当随着企业的经营改制，逐步纳入新的土地使用制度的轨道。1994年7月5日第八届全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》对于城市土地使用权的出让与划拨作了明确的规定。

我国目前已成功地突破了在土地所有权上的固有体制，实行土地所有权和使用权的分离。通过出让土地使用权，不但政府获得了出让金，增加了财政收入，活跃了经济，而且促进了土地合理流转，避免了土地浪费。

（三）土地政策的发展演化

自1978年中共十一届三中全会以后，改革开放开始成为中国经济发展的主旋律，近三十年来，中国的土地政策发生了历史性的变迁。

1.农村土地政策

以1986年我国土地管理法的颁布为主要分界点，根据农村土地政策出台的时间序列，将农村土地政策的发展变化划分为三个阶段。

1）1986～1992年的农村土地政策

随着土地管理法规的出台，农村土地以及农村土地的开发利用日益受到法律的保护与规范，这期间颁布的主要农村土地政策有：

1986年6月25日，第六届全国人大常委会第16次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确认了家庭承包责任制：集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。

1988年4月12日，第七届全国人大常委会对1982年《宪法》第10条第4款进行了修正：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这一重大宪法性政策创新，进一步充实了这一阶段土地承包政策的内涵，它使土地转包从理论走进现实。

1990年12月1日，中共中央、国务院发布《关于1991年农业和农村工作的通知》，指出农业生产和农村经济面临的问题仍很突出。因此，农业和农村工作只能加强，不能削弱。

1991年11月25日，中共十三届八中全会发布了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。该决定在1983年的基础上又有所发展，并第一次明确规定：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”

这一阶段我国农村的土地政策从《宪法》的高度正式形成并提出，明确了我国农村土地的使用制度，主要围绕家庭联产承包责任制的农村土地经营方式展开，力求把该项制度确立为农村的一项基本经营制度，通过政策措施保障其顺利实施，以恢复农民的生产积极性。

2）1993～2000年的农村土地政策

1993年以后传统意义上的农村经济开始转入现代市场经济的运行轨道并逐渐发展。邓小平南方讲话之后，农村经济又掀起了一个新高潮，尤其是中共十四大的召开拉开了中国社会主义市场经济的帷幕。这一阶段的土地政策主要有：

1993年4月，第八届全国人大对1988年修正后的《宪法》进行了又一次修正，该次修正第一次将“家庭联产承包责任制”列入《宪法》的范畴，使其成为一项国家基本经济制度。

1993年7月，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《农业法》，巩固和加强了农业在国民经济发展中的基础地位，进一步保障了农村土地承包关系的长期稳定和农民对承包土地的使用权。

1993年11月5日，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。”并且，提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法，允许土地使用权依法有偿转让。

1994年8月18日，国务院颁布了《基本农田保护条例》。该条例的颁布实施，是我国为保护耕地而进一步采取的一项重要政策措施。该条例规定：一是建立基本农田保护区制度。规定地方政策要划定基本农田保护区，对保护区内的耕地实行特殊保护。二是建立占用基本农田审批制度。规定占用一级基本农田33.33公顷以下的，必须报省级政府审批；超过33.33公顷以上的，必须报国务院审批。三是建立基本农田损失补偿制度。四是建立基本农田地力保养和环境保护制度。五是建立基本农田保护区监督检查制度。六是确立政府在基本农田保护中的责任。规定各级政府应将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导的任期目标责任制的一项重要内容，由上级政府监督实施。

1995年3月28日，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》。该通知指出：“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是中共在农村的一项基本政策和我国农村经济的一项基本制度，必须保持长期稳定，任何时候都不能动摇。要通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善。”

1997年8月27日，为了进一步稳定和完善土地承包政策，中共中央、国务院两办联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，该通知说：在第一轮土地承包期即将到期之前，中央就明确宣布，土地承包期再延长30年不变，营造林地和“四荒”地治理等开发性生产的承包期可以更长，并对土地使用权的流转制度作出了具体规定。各地区一定要按照中央的政策规定执行。

1998年8月29日，第九届全国人大第10次会议通过了修订的《土地管理法》。该法第一次将“土地承包经营期限为三十年”这个中共土地政策上升为法律。这是我国土地政策法律化的一个典型例证，它也从此使“土地承包期限30年”具有了法律保障。

1998年10月14日，中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，在充分肯定家庭联产承包经营的基础上，对土地承包政策提出了跨世纪的政策方针：“长期稳定农村基本政策。”

1999年1月11日，中共中央、国务院《关于做好1999年农村和农业工作的意见》在1998年土地延包工作的基础上对土地延包工作做了进一步的规定。

2000年10月11日，中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国家经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

这一阶段的农村土地政策在内容和形式等方面都比前一阶段有了明显的进步。在政策内容上，通过《宪法》的修正，加强了家庭联产承包责任制的法律地位，从国家基本经济制度的高度进一步明确了家庭联产承包责任制在农村经济活动中的重要地位，并对第二轮土地承包期限做了法律上的肯定和保障；此外，随着农地非农化的发展，这一时期的土地政策明确提出了基本农田保护的措施，这对以后保障全国人民的粮食安全发挥了极其重要的作用。

3）2001年至今的农村土地政策

随着市场经济对农村土地利用行为的渗透，农村土地的经营管理逐渐向现代市场农业转变。这一阶段的土地政策主要有：

2001年3月15日，第九届全国人民代表大会第4次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。

2002年8月29日，第九届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，该法对土地承包政策进行了规定。

2002年11月5日，中共中央公布了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，这个思路跳出了传统的就农业论农业、就农村论农村的框框，站在国民经济发展全局的高度研究和解决“三农”问题。

2003年10月，中共十六届三中全会召开并通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。提出解决“三农”问题三个方面的改革思路：要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利；要完善土地流转办法，确保农户可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权；要改革征地制度，完善征地程序。这个决定对进一步规范了农村土地制度改革，完善农村经济体制指明了方向。

2006年中国农民彻底告别了在中国存在了两千多年的皇粮国税——农业税，农民可以更多地享受到国家财政的直接补贴。这在党的农村土地政策发展中是具有划时代意义的，它必将为中国农村的再次腾飞创造有利的条件。

这一阶段农村土地政策的核心内容是通过家庭联产承包责任制的稳定和完善，加快农村土地制度的法制化建设，规范农村土地制度改革；同时引入市场机制的调节手段，探索土地经营权的流转及制度改革，进一步明确了农村经济体制的改革方向，为农村经济的发展提供了有力的推动作用。此外，农业税的取消对于我国广大农民的生活来说是具有划时代的意义，从根本上减轻了农民的负担，改善了农民的生活状况。

2.城镇土地政策

改革开放以后，我国城镇建设取得了很快的发展，相继出台了一系列的城镇用地政策，这里对城镇土地政策发展阶段划分的依据与农村土地政策一致，主要分为以下三个阶段：

1）1986～1992年的城镇土地政策

1986年以前由于城乡土地分割、分散管理的体制极不适应我国耕地资源不足的基本国情，所以1986年以后颁布一些关于耕地保护的城镇用地管理规定，主要政策有：

1986年3月21日的《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，该文件对防止建设用地占用耕地有很重要的意义。通过对非农建设用地的全面检查，强化土地用途管制制度，以耕地保护为主要内容加强土地管理。

1988年7月12日，国务院发布《城镇土地使用税暂行条例》，该条例对城镇国有土地使用税的征收，缴纳及使用的政策问题作了规定。

1989年8月12日，国务院发布《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》，明确规定政府对有偿出让国有土地使用权的批准权限，应与行政划拨国有土地使用权的批准权限相同，加强国有土地使用权出让管理的工作。

1990年5月9日，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例对城镇土地使用权出让、转让、出租、抵押等若干政策问题作了规定，为改革城镇国有土地使用制度，合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展提供了有力依据。

1992年11月18日，国务院发布《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》，要求各级土地管理部门要大力宣传土地资源特别是耕地的紧缺程度和危机感，各级政府要把土地管理特别是保护耕地工作列入重要议事日程，切实抓紧抓好。在改革开放和经济建设中，要正确处理经济发展与保护耕地的关系。

这一阶段的城镇土地政策主要是以城镇发展过程中土地利用与耕地保护的关系为主，国务院连续两次发文要求加强耕地保护，严禁建设用地乱占耕地的行为，这从根本上树立了我国城镇土地利用的基本方针。此外，这一时期出台了有关城镇土地使用权有偿使用的规定，实现了国有土地无偿使用向有偿使用方式的过渡。

2）1993～2000年的城镇土地政策

1993年4月28日，国务院发布《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，对“开发区热”的现象采取了果断的措施予以制止，明确开发区实行国务院和省、自治区、直辖市人民政府两级审批制度。依法审批土地，要严格控制开发面积。

1997年4月15日的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。这又是一个意义重大的政策文件。这一政策在耕地总量动态平衡的要求下，进一步严格建设用地的审批管理，控制城市建设用地规模，对城市建设规划规模过大的，要坚决压缩到标准控制规模以内，加强土地用途的管制。

1997年5月20日，国家土地管理局等发布《冻结非农业建设项目占用耕地规定》，作出冻结非农业建设项目占用耕地一年的决定，要求冻结期间，各类建设项目用地应当挖掘现有建设用地潜力，充分利用闲置土地、荒地、劣地、废弃地，提高土地利用率，节约使用土地。

1998年3月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《中共中央办公厅、国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》，由于1997年全国建设用地粗放利用、闲置的问题仍相当严重，为此，中共中央、国务院决定自1998年4月15日起至《中华人民共和国土地管理法》修改后颁布施行之前，继续冻结非农业建设项目占用耕地，在继续冻结非农业建设项目占用耕地期间，各类建设项目用地要坚持依法、科学、集约、规范用地的原则，走内涵挖潜、盘活存量土地为主的路子，尽可能利用占而未用的闲置土地、非耕地和利用率低的土地。

1999年3月《建设用地审查报批管理办法》，严格规定了各类建设用地审查报批的要求、流程、管理部门以及相关手续，从源头上控制建设用地的盲目扩张。

1999年7月27日，国土资源部印发的《规范国有土地租赁若干意见》，明确界定了国有土地租赁的概念，并对国有土地租赁的形式、期限、方式作了详细的说明，进一步规范了土地租赁市场的行为。

2000年6月18日，中共中央国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，这是一个专门针对小城镇而制定的土地管理政策。要求开展小城镇统一规划，集中用地，做到集约用地和保护耕地。通过挖潜、改造旧镇区，积极开展迁村并点的土地整理活动，解决小城镇的建设用地需求问题。同时要求小城镇建设用地要纳入省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）土地利用总体规划和土地利用年度计划。并规定小城镇建设用地，除法律规定可以划拨的以外，一律实行有偿使用。

20世纪90年代以后我国城镇化水平取得了较快的发展，伴随着城镇用地的大幅扩张，出现了土地浪费的现象，这一阶级的城镇土地政策主要是针对严格控制建设用地规模展开的，1997年和1998年连续两年发布了冻结非农业建设项目占用耕地的通知，以行政强制的手段加强耕地保护的力度，控制城镇建设用地的盲目扩张，提高建设用地的集约利用程度，促进了土地利用结构和用地布局的优化发展。

3）2001年至今的城镇土地政策

2001年4月10日国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，这是一个专门针对国有土地资产而制定的土地管理政策。要求各级政府必须严格执行土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制新增建设用地供应总量。把土地利用引导到对存量建设用地的调整和改造上来，优化土地利用结构。坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应，加强城市土地市场的作用机制。

2001年7月25日，国土资源部发布《建设项目用地预审管理办法》，该办法明确了国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行审查的职能责任。

2002年7月1日起，将实施中华人民共和国国土资源部第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，该规定对我国境内以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权的行为作了明确说明，规范了国有土地使用权出让行为，有助于优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度。

2004年10月21日，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，要求全面整顿土地市场，正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。

2006年8月31日，国务院颁布并实施了《关于加强土地调控有关问题的通知》，针对当前土地管理特别是土地调控中出现了一些新动向、新问题，要求全国各地加强宏观层面上的土地管理工作，保障农民权益、促进集约用地。

2007年1月1日，全国实施了《国务院关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉的决定》，要求加强城镇土地的合理使用，提高土地使用效益。

2007年10月28日，十届全国人大常委会表决通过并正式颁布的《城乡规划法》，有利于正确处理近期建设和长远发展，局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代建设与历史文化保护等关系，促进合理布局、节约资源、保护环境、体现特色，充分发挥城乡规划在引导城镇化发展、促进城乡经济社会可持续发展中统筹协调和综合调控作用。

2007年11月19日，国土资源部在全国实施《土地储备管理办法》，要求规范土地市场运行，增强国家对土地市场的宏观调控作用，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。

随着城市土地市场的形成，这一个阶段我国城镇土地的利用和管理不断倾向于土地市场的发育、完善，土地宏观政策的调控以及土地配置效率的提高等方面，通过良好的土地市场发育和有效的宏观调控手段，实现城镇土地资源的可持续利用；同时随着《城乡规划法》的出台，城乡用地统筹发展的理念逐渐被社会所重视，这从宏观层面上增强了规划的调控效力，有利于缩小城乡差距，促进城乡经济的可持续发展。