提高重庆工业用地配置效率的对策

二、提高重庆工业用地配置效率的对策

（一）指导思想及原则

当前，我国正面临着两个根本性转变，市场机制在资源配置中发挥着越来越重要的基础性作用。土地作为重要的生产要素，其优化配置必须以市场机制为主，市场机制和政府引导相结合，建立完善的土地市场；以集约型内涵发展为主，外延扩张与内涵发展相结合；以提高土地利用的经济效益为主，生态环境效益与社会效益、经济效益相统一，促进土地利用的可持续发展。

工业用地集中化，集中配置工业用地，建立与城市化相适应的工业用地布局，是集约利用土地、促进土地利用的可持续发展的一个重要方面。为实现重庆市合理工业布局的目的，必须按照中共十六大提出的走新型工业化道路的发展要求，在国家产业政策的指导下，以企业为主体，以市场为导向，加强政府宏观调控和政策引导；以主城区为核心，以区域性工业经济中心为发展重点，结合三大经济区工业发展战略，在全市范围内进行工业布局调整，实现产业结构调整和优化，提高工业经济集中度和整体实力，促进工业经济持续、快速、协调、健康发展。重庆市工业用地优化配置的目标，是在政府宏观调控指导下，通过土地使用权的合理流动，达到土地资源的最优分配和最佳利用，形成一个土地使用结构合理、土地空间布局适当、土地综合效益最高的土地利用模式。

围绕上述指导思想和目标，重庆市工业用地优化配置应遵循以下主要原则。

1．规划先行原则。土地利用规划是进行具体的土地利用的依据和出发点。为发挥规划的龙头作用，通过合理编制规划，科学确定工业用地控制规模，制定合理的用地标准，积极引导现有工业用地走集约利用的路子，同时注意对工业用地空间布局的调整。

2．市场配置为主原则。市场调控是土地管理的一个基本途径。运用市场机制调节土地的供求关系，通过市场竞争，使土地利用向最优途径转化，促使用地单位把多余的、不用的或低效利用的土地通过市场有偿地转让出去，这样就扩大了土地的可供量，提高了土地的利用效率。

3．政府调控指导原则。政府要在市场配置土地的基础上，加强对合理用地的管理。一要控制合理的土地利用规模，二要强化土地利用的用途管制。建立协调管理机制，保证市场的公平竞争和有序。

4．工业企业向园区集中的原则。为充分发挥水、电、气、交通等生产力要素的集约作用，提高生产效率，降低成本，新办企业、引资企业、迁建技改企业原则上应根据行业特性，选址落户在相应的工业园区。

5．可持续发展原则。做到经济发展与环境保护、节能降耗并重。

（1）一环之内原则上不新建“烟囱”工业，一、二环之间不能新建产生大量固体废弃物和水、气污染较重的工业。

（2）主城区的化学反应型化工企业在3—5年全部搬迁出主城区，其他有噪声、烟尘、废水污染的工业企业要逐步实现搬迁。

（3）企业搬迁过程中要按照新型工业化要求，与技术改造、技术进步紧密结合，实施清洁生产工艺。

（二）对策建议

1．充分发挥规划龙头作用，优化土地资源配置。提高土地利用率的重要前提就是科学编制土地利用总体规划和城市总体发展规划，并切实加强规划实施管理。重庆市应立足于区域发展的战略高度，从本市经济社会、资源环境和传统产业优势出发，明确自身发展的目标定位和主导产业方向，坚持规划先行，发挥规划的龙头作用。编制土地利用总体规划和城市建设发展规划，使工业化和城市化发展相协调，制定城镇改造和工业布局一体化规划，按照“着眼长远，集中发展、突出特色”的原则，根据地形特征和土地集约利用的要求，明确区域空间结构、用地布局和发展方向，对各区域功能进行严格分区，以各功能组团为依托，合理配置土地资源。根据三大经济区工业化进程，结合区域优势，按照点—轴—网发展模式，围绕“二环八射”的交通干线，以都市发达经济圈和渝西经济走廊、三峡库区生态经济区的区域性工业经济中心为重点，以工业园区为载体，通过一批重大项目的实施，科学合理调整工业布局。

2．进行合理的用地管理。

（1）建立全市范围内的工业区协调管理机制。管理的规范化是克服一些工业区通过特权获得低价土地，盲目追求规模扩张，而造成土地资源浪费的基本保证。各级政府之间在发展工业园区问题上的竞争焦点，实际上是政府内部利益分配和政绩指标问题。所以，一方面要打破行政界限，建立全市范围内的工业区协调管理机制，设计合理的工业区的产权分配和激励机制，使得各方投资主体能合理共担经营风险、分享未来长期的发展收益；另一方面要自上而下地规范各级政府行为，使各工业区之间能在规范、透明、平等的条件下，真正做到公平竞争。

（2）控制工业园区用地规模，调整布局。加强土地管理，对全市工业园区进行普查，根据《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》（国土资发〔2004〕232号），对未完成首期开发目标或者开发质量低下的工业区，要严格限制其后期的开发征地要求；对不符合《控制指标》要求的园区，要下决心关闭或整合，通过有效的土地置换和土地整理，在总量上控制园区用地；加强对入驻企业开工时间、最低开发容量、土地用途转移等的管理，提高门槛，努力避免以炒卖土地为目的的工业批地。

同时应建设科学合理的工业生产基地。具体地说，都市圈以内地区，重点布局发展技术密集型和资金密集型产业，加快发展高新技术产业、汽车摩托车产业、装备制造业和都市型工业。一方面鼓励符合城市规划和环保要求的主城区部分重点骨干企业实施技术改造，实现产业升级改造；另一方面鼓励主城区传统工业和大工业实施“退城进园”转移。在渝西地区，主要依托一、二环重大工业项目的布局，建立与大工业配套的加工体系，因地制宜发展“配套型”工业；承接都市发达经济圈产业升级转移的企业和行业。三峡库区生态经济区，以万州、涪陵、黔江、长寿为重要增长极，以渝万高速、长江水道、渝怀铁路为轴线，重点发展能源、矿电联产、天然气和盐化工、建材、农副产品深加工等特色产业，突出抓好具有相对优势的资源加工转化型产业、劳动密集型产业，扩大移民就业，增加移民收入，广泛吸纳各地的技术和资金，加快推进新型工业化进程。

（3）对项目用地进行集约利用审核。从土地供应上入手，严把征地项目引进关，是加强土地集约利用的重要途径。严格实行供地目录制度，一方面认真遵照国家有关产业发展制度，并结合开发区产业规划，对国家限制性产业项目和非开发区主导产业项目用地进行严格控制；另一方面严格执行《控制指标》与相关工程项目建设用地指标，从严控制供地。适当设置企业征地条件，提高“门槛”，通过制定投资项目评价体系，对投资额未达到要求、科技含量不高、投资密度低的工业项目原则上一律不供地；对同意供地项目，严格实行供地量与投资额、产出效益、建筑密度、容积率等指标挂钩，在规划设计条件上，明确项目用地建筑密度及容积率，防止多占少用、浪费土地资源。同时，严格管制土地用途，明确规定工业用地用途，规定用地者不得擅自改变土地用途，杜绝用工业用地搞商业房地产开发的现象。

3．构建土地有形市场，推动土地资源的市场配置。全面推行土地的有偿使用。在对工业用地项目供地中，严格按照市场机制要求，对经营性用地使用权全面实行招标、拍卖、挂牌出让制度。通过以市场来优化配置土地，既可以极大地提高土地价值和收益，同时也能够增强土地使用者的用地成本意识，使他们自觉珍惜土地、集约用地。

同时，让土地价格真正发挥价格信号的作用。工业区作为招商引资的主体，应该以独立的经营者身份参与市场竞争。政府的职能是组织制定规划和保证规划的实施，产业空间的集聚应该是市场竞争的结果，而不是规划的结果。

4．制定相应的工业空间结构调整配套政策。

（1）实现乡镇工业企业向市级和县级工业区转移。为了实现这一目标，一是应该改变现有以农民为主创办乡镇工业企业的思路和模式，鼓励农业过剩劳动力到经营管理水平高的大中型企业集中就业；二是鼓励农村中老年劳动力充分发掘富有地域特色的传统生产技术，利用现有农民住房从事灵活多样、无污染的家庭作坊式生产；三是利用已被实践证明行之有效的合作制形式，通过组建具有行业协会特色的乡镇工业企业联盟，通过向市级、区县级工业区搬迁，加快现有分散企业的技术更新换代，提高企业素质，完成重庆市乡镇企业的升级换代。

（2）实现大型基础设施建设规划与工业布局规划的协调。大型基础设施建设规划的成功与否在很大程度上取决于与工业布局规划的协调程度。一方面工业的健康发展有赖于大型基础设施特别是交通、通讯、商住服务等服务业的支持，另一方面工业又是基础设施的服务对象，也就是说，离开了工业，大型基础设施在很大程度上就失去了存在的意义。从这个意义上讲，工业和大型基础设施是相互依存、缺一不可的。因此，在进行重庆市大型基础设施规划时，应加大工业部门参与规划制定的力度，充分体现工业布局、工业企业生产发展的需要，以实现重庆市各项事业更好地协调发展。

（3）缩短高等院校、科研院所与科技开发、成果转化的空间距离。空间上的接近不仅可以降低交通通讯费用，而且还可以增加人员之间的接触、交流的机会，增进相互了解，培养科技人员与企业经营管理人员之间的互相信任，使科研单位的研究计划更好地体现市场的需要，企业管理人员对科研单位的研究成果特别是其应用前景有更为充分的了解。通过加强科研单位与企业之间的密切合作，达到增加科技开发资金的投入、提高科技成果转化效率的目的。对重庆而言，应该把内环线外侧建成高等院校、科研院所、高新技术企业集中的新型创业带。依托北部新区（高新园、经开园）、重庆大学科技园区等，加快发展以信息工程、生物工程、环保工程三大先导产业为重点的高新技术产业。