面向低碳的环境治理

第一节　面向低碳的环境治理

一、环境污染与环境治理

环境，是指围绕着某一事物并对该事物会产生某些影响的所有外界事物，即周边事物的总称。环境可分为自然环境、人工环境和社会环境，但环境法上所称的环境主要限于自然环境。自然环境，是人类赖以生存和发展的物质基础，包括大气环境、水环境、土壤环境、地质环境和生物环境等。自从有了人类以来，人类就与环境结成了不可分的关系，人类构成了整个生态系统中的一环。在原始社会，人类与自然基本处于一种和谐状态；在人类发展到畜牧业和农业阶段，自然生态系统受到了一定程度的破坏，自然生态系统不断缩小，许多野生生物不断灭绝；而从人类开始开采矿石、使用化石燃料尤其是工业革命以来，自然界的平衡开始被打破。欧美各国于20世纪中期以后，由于注重经济及高科技发展，造成环境自工业革命以来最大的污染和威胁。水资源的过度开采、化石燃料的过量使用、废水废气的大量排放等，造成环境质量的严重恶化和环境生态系统的严重损害，具体表现为：空气污染、水污染、酸雨、土壤的风蚀、沙漠化和盐碱化、食品受污染、有害物质、垃圾、噪声、光污染和放射性污染、臭氧层破坏、极端异常天气频发、温室效应等。由此而引起全世界的关注，使得环境保护事业开始出现。

鉴于人为活动所带来的环境污染和破坏越来越严重以致成为一种普遍性的“公害”现象，以环境保护为目的的环境治理应运而生。但是，受限于人们的环境意识和认知，早期的环境治理理念和措施都比较单一，往往是就某一环境问题而寻求对该环境问题的解决，重环境污染的末端治理而轻事前防范和全过程管理，多单项治理而缺少综合治理，即只针对某一领域的环境污染问题进行专项治理而未施以系统的综合防治（如针对水污染进行水污染防治，针对大气污染进行大气污染防治，针对噪声进行噪声污染防治），重政府治理而轻多主体的多元化治理，多一国境内的污染防治却缺少全球性的国际环境治理。

随着人们环境意识的不断增强，环境治理也越来越走向成熟。在治理理念上，环境治理已不再限于污染防治的狭隘思路，而是融入了“可持续发展”理念；在治理区域上，环境治理表现为一种全球化的治理，不仅关注一国境内的环境问题的解决，而且还关注既对当地有直接影响又具有全球性影响的环境问题；在治理因素上，环境治理不仅体现在环境资源因素上而且还将环境与经济、社会和政治问题等因素相结合，甚至与人类的生存与发展问题相结合；在治理主体上，环境治理已不再限于国家治理，而是包括了政府、政府间的国际合作组织与非政府组织、企业和民间环保组织等在内的多元化治理主体；在治理方式上，环境治理已从单纯的污染管控发展到全方位的环境生态维护。

尽管从某些国家和区域来看，环境生态保护通过有效的环境治理已取得了一定成效。但是，从全球范围来看，不仅原有生态环境问题未能得到缓解，而且新的全球性环境问题——温室气体的排放和气候变暖，又成为当今世界环境和社会发展之难题。如何解决这一“邪恶的问题”（wicked problem），事实上已被列入全世界政治精英们的议事日程。

二、气候变化与国际应对

19世纪，人们已经知道二氧化碳的大量排放可能引起全球气候变暖。到20世纪80年代，温室气体、甲烷、二氧化氮、氟利昂会加速和扩大二氧化碳效应的说法更加清楚明白，引起人们更多的关注。过去20多年来，因全球气候变暖所造成的气候异常及破坏有加速的趋势，人们对这一问题的认识亦更加深刻。^[1]科学家们认为，气温比工业化之前高2摄氏度是一个临界值，要想避免发生危险性的全球气候变化，就不能超过这个临界值。为了遏制全球气温升至比工业化之前高2摄氏度以上的水平，就需要世界各国（无论是发达国家还是发展中国家）的共同努力与行动。因为气候变化所带来的不利影响和破坏具有全球性，没有一个国家和国家的人民能够置身事外，人类“只有一个地球”。尽管国际社会已付出诸多努力，但前景并不乐观。据世界气象组织2012 年11月20日在日内瓦发布的《2011年温室气体公报》称，2011年大气温室气体浓度创新高，大气中二氧化碳的浓度达到390.9 ppm（1 ppm为百万分之一），是工业革命前的140%，比1990年增加了30%。^[2]世界银行警告，如果不立即采取行动，21世纪全球气温将上升四摄氏度，这会给海岸城市和穷困国家带来灾难性后果。

气候变化，已经成为21世纪人类社会共同面临的最大的环境与发展难题。

为了解决因二氧化碳的过量排放引发的全球气候变暖问题，国际社会已采取了若干积极行动加以应对。1992年，联合国政府气候变化谈判委员会就气候变化问题达成《联合国气候变化框架公约》，此乃国际社会在应对气候变化、保护环境问题上进行国际合作的一个基本框架。1997 年12月，《联合国气候变化框架公约》第3次缔约方大会在日本京都召开，149个国家和地区的代表通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。《京都议定书》规定，到2010年，所有发达国家二氧化碳等6种温室气体的排放量要比1990年减少5.2%。为实现这一目标，诸多发达国家通过联合履行机制（Joint Implementation，JI）、清洁发展机制（Clear Development Mechanism，CDM）和国际排放贸易机制（International Emission Trading，IET）以及其他相应措施（如英国就采取了气候变化税、碳基金、激励低碳技术创新等措施）落实《京都议定书》的规定。为了实现在21世纪末将全球气温上升幅度控制在2摄氏度以内这一国际社会一致同意的目标，确定“后京都时代”各国减排义务的国际谈判一直在进行之中。2009年丹麦哥本哈根会议、2010年墨西哥坎昆会议、2011年南非德班会议以及2012年卡特尔多哈会议，尽管都取得了一定的成果，但是国际合作与努力出现了反复甚至倒退。自美国1997年拒绝加入《京都议定书》以来，日本等国拒绝执行《京都议定书》第二期承诺，加拿大则在2011年退出了《京都议定书》。在2012年12月9日闭幕的联合国气候大会上，最后达成了关于《京都议定书》第二期承诺的协议，延长了《京都议定书》限制温室气体排放的有效期限。然而，只有欧盟、澳大利亚、瑞士和另8个工业国签字在接下来8年继续减排，它们的温室气体排放量只占全球总排放量的15%。污染最严重的发展中国家如中国和印度并没有参与，美国仍拒绝认可《京都议定书》，加拿大、日本、新西兰及俄罗斯已明确不参加议定书第二承诺期。根据联合国环境规划署2012年11月21日在伦敦发布的最新报告，目前温室气体排放量比预定的年均标准水平高出约14%，当前各国的减排承诺与目标差距巨大。^[5]如何实现既减缓气候变暖又满足人类经济发展和能源需求的目标，无疑对各国政府和人民都是一个严峻的挑战。事实说明，全球向低碳和绿色经济模式的转变太过迟缓，各碳排放大国必须负起历史责任或现实责任，尽快行动起来减少温室气体的排放，以减缓气候变暖日益恶化的趋势。

三、中国当代的环境治理：多样性挑战

中国由于几十年来实行的是以“高投入、高能耗、高排放、高污染”为特征的粗放型经济增长模式，这种发展模式在带来经济高速发展的同时却给我国经济和社会的持续、健康发展带来了巨大的资源与环境压力。而巨大的资源能源消耗，也必然带来大量的温室气体排放。据英国石油公司（BP）统计，中国于2008年就超越美国成为全球最大的温室气体排放国。据国际能源机构最新公布的数据，中国是全球最大的温室气体排放国，而且在2011年的排放量达到7亿吨以上，增幅达到9.3%。^[6]当下和未来，中国所面临的环境形势十分严峻。以我国目前的发展形势来看，未来十年，我国社会将会进入工业化后期阶段，经济水平将达到中上等收入国家水平，而社会对环境、自然资源、能源等的消费将达到高峰。彼时，长期累积的污染物排放问题与新型环境问题相互交织在一起，将令环境保护问题变得更加复杂。一方面，一些传统污染物减排成本增加，减排压力不断加大；另一方面，重金属污染、危险废物等有毒有害物质的环境风险问题将在较长时期内持续存在；同时，随着生活水平的提高，公众对环境质量需求水平也在相应提高，实现与2020年中国小康社会相适应的环境质量水平的难度加大。这些因素凸显了我国生态环境保护的巨大压力。

基于此，中国的环境治理面临着十分艰巨的任务，它需要同时解决好环境的传统污染、现代污染和气候变暖问题：一是传统的污染物排放量仍然很大，超过环境容量，致使一些地区环境质量未能达标，诸如水污染防治、大气污染防治、土壤污染治理和城市垃圾治理等的生态环境保护任务依然艰巨。二是一些新的环境问题不断产生，如危险化学品、持久性有机污染、电子垃圾等，需要有与之相适应的治理举措。三是因全球气候变暖而带来的对中国农牧业、森林和其他生态系统、水资源、海岸带及其他领域（如极端天气气候事件及其引发的气象灾害）的影响，这是危及中国长期发展的最大外部威胁之一，需要中国与世界各国携手共治。

这三个方面的环境治理任务，决定了中国的环境治理必须借助法律手段（包括国内法与国际法）来完成，必须转变传统的环境治理理念和方式，不仅要在国内实行有效的环境治理，而且还应积极融入世界参与全球化的环境治理。面对资源、生态和环境的压力，中国必须走绿色发展之路、低碳发展之路。而绿色低碳发展之路如何走，无疑需要法律来规范、引导和保障。走上绿色低碳的环境治理之路，必须通过法律治理来实现，我们别无选择。