目前我国环境保护的需求

三、目前我国环境保护的需求

从1973年召开第一次全国环境保护会议以来，我国的环境保护事业得到了较大的发展。在第七次全国环境保护会议上，发展改革委作了“加强宏观调控推动科学发展加快建设资源节约型环境友好型社会”的典型发言。发言指出“十一五”期间，强力推动节能减排已经使单位国民生产总值能耗降低19.1％；总结了安排大量中央预算支持城镇污水、垃圾处理设施建设，危险废物综合治理，火电厂烟气脱硫，重点流域和海域水环境综合治理的经验；总结了在完善经济政策方面实行差别电价，推进污水、垃圾处理收费改革，调整出口退税政策，实行环保专用设备和环保节能、节水项目所得税优惠政策等经验；总结出台了《循环经济促进法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，发布循环经济统计指标体系，开展“城市矿产”示范基地建设，推动再制造产业化试点，推动餐厨废弃物资源化利用试点，制定了《清洁生产评价指标体系编制通则》，发布了24个行业清洁生产评价指标体系，组织实施清洁生产示范工程，推动开展清洁生产审核等经验。

“十二五”时期，我国仍处于工业化、城镇化加快发展阶段，环境及资源约束进一步突显，人民群众对环境质量的要求与环境质量的改善程度比较低的矛盾日益显现。系统地加强环境管理的任务现实地摆在了国人面前。为了做好未来的环境保护和环境管理，回顾环境保护与环境管理的过去，寻求提升环境保护与环境管理的措施十分必要。

（一）环境保护法律法规

环境保护法律法规使我国环境保护和环境管理有法可依。现行的《中华人民共和国环境保护法》于1989年修订。颁布实施的与《环境保护法》有关的法律较多，主要包括三十多个，如：《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《固体废弃物污染环境防治法》《水污染法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《环境噪声污染防治法》《环境影响评价法》《野生动物保护法》《城乡规划法》《节约能源法》《再生能源法》《防沙治沙法》《放射性污染防治法》《草原法》《水法》《海域使用管理法》《渔业法》《气象法》《煤炭法》《农业法》《水土保持法》《标准化法》《土地管理法》《矿产品资源法》《森林法》等。

与《环境保护法》有关的现行行政法规也有三十多个，如《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《危险化学品安全管理条例》《消耗臭氧层物质管理条例》《放射性废物安全管理条例》《放射性物品运输管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《医疗废弃物管理条例》《排污费征收使用管理条例》《水污染防治法实施细则》《建设项目环境保护管理条例》《自然保护区条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等。

国家环境保护部门的部门规章也较多，如《环境信息公开办法》《环境监测管理办法》《环境统计管理办法》《环境信访办法》《污染源自动监控管理办法》《环境保护法规制定程序办法》《全国环境监测管理条例》《城市放射性废物管理办法》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》《环境监理工作暂行办法》《废物进口环境保护管理暂行规定》《汽车排气污染监督管理办法》《危险废物转移联单管理办法》《环境保护行政许可听证暂行办法》《畜禽养殖污染防治管理办法》《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》等。

还有政府部门发布的有关环境方面的规范性文件，如：《国务院办公厅关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》《国务院批转住房城乡建设等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》《国家发展改革委关于印发“十二五”资源综合利用指导意见和大宗固体废物综合利用实施方案的通知》等。

（二）国家环境保护部主要机构及职能

环境保护部是我国政府专门进行环境保护的职能机构。其职能部门的设置体现出我国环境保护工作的分工协作情况。环境保护部设置的职能部门及其主要职责如下：

污染物排放总量控制司，拟定和实施主要污染物排放总量控制和统计政策、行政法规、部门规章、制度规范，组织测算区域、流域、海域环境容量，组织编制总量控制计划及控制指标，组织实施总量减排责任考核，审核新上项目污染控制总量指标，核准节能减排补贴，负责环境统计和污染源普查等职能。

环境监测司，拟定和实施环境监测的政策、规划、行政法规、部门规章、制度、标准和环境监测分析方法、技术规范，建设、管理国家环境监测网，实施环境质量监测、污染源监督性监测、环境应急和预警监测，对环境质量状况进行预测、评估、预警，进行环境监测管理和环境信息发布，指导全国环境监测队伍建设和环境监测业务等职能。

自然生态保护司，拟定和实施生态保护和农村土壤污染防治政策、规划、法律、行政法规、部门规章、标准，编制国家级自然保护区建设规划，提出新建和调整的各类国家级自然保护区审批建议，指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区、森林公园环境保护，组织开展全国生态状况评估，协调、监督相关部门开展生态保护，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作，协调和监督野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治和珍稀濒危物种进出口管理，负责生物多样性保护、生物物种资源（含生物遗传资源）和生物安全管理，负责有关国际环境公约的国内履约，组织协调农村环境保护，组织指导农村环境综合整治，指导生态示范建设、生态农业建设等职能。

污染防治司，拟定和实施水体、大气、城区土地、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车的污染防治政策、规划、法律、行政法规、部门规章、标准和规范，开展全国环境形势综合分析，拟定水、大气、噪声与海洋等专项环境功能区划，拟定、实施重要饮用水水源地、国家重点区域、流域、海域、地下水污染防治规划，建立、组织、实施跨省（国）界水体断面水质考核，监督管理饮用水水源地环境保护，指导城镇环境综合整治，组织实施全国城市环境综合整治考核，核准新定型车辆发动机和车辆的环保型式，实施在用车以及油品监督管理，指导、协调、监督海洋环境保护，监督管理海岸工程、陆源污染、拆船等海洋环境污染防治，组织实施危险废物经营许可证、可用作原料的固体废物进口许可、危险废物出口核准、有毒化学品进出口登记、新化学物质环境管理登记、审批及监督管理等职能。

环境监察局，拟定和实施环境监察行政法规、部门规章、制度，拟定和实施排污申报登记、排污收费、限期治理等制度，监督环境保护方针、政策、规划、法律、行政法规、部门规章、标准的执行情况，建立、实施企业环境监督员制度，组织开展全国环境保护执法检查活动及生态环境监察，组织国家审批的建设项目“三同时”监督检查，指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题和环境污染纠纷，进行环境执法后督察及挂牌督办工作，组织开展环境执法稽查和排污收费稽查，负责环境保护行政处罚，指导全国环境监察队伍建设和环境监察业务等职能。

环境影响评价司，拟定和实施环境影响评价政策、法律、行政法规、部门规章，拟定环境影响评价分类管理名录和分级审批规定，汇总提出、实施区域限批、流域限批、行业限批建议，对重大发展规划、重大经济开发计划、重要产业、重点区域进行环境影响评价，审查重大开发建设区域规划、行业规划环境影响评价，审批涉核与辐射以外建设项目的环境影响评价文件，对国家审批的建设项目竣工进行环境保护验收，负责环境影响后评价工作，负责环境影响评价机构资质管理，组织实施建设项目施工期的环境监理等职能。

（三）地方环境保护工作还需向下延伸

目前全国各省市自治区环境保护机构的政府信息公开工作年度报告已经制度化。对空气质量、水域断面水质、饮用水源水质进行定期公布。专门开办环保举报热线，实施联网审批管理，以信息化强化监督。日常监控工作中对建设项目给予环境的影响从严控制，对污染企业从严控制，努力确保对污染的查处、整改、责任追究到位。一些地方正加大环境保护工作的力度，如天津市正在制定《环境教育条例》并征求公众意见，重庆市正在大力开展创建环境保护模范城市的工作，等等。

但是各地环境保护工作都有重心下移的需要。如南京市环境保护局2008年的公示显示，1123家纳入专门考核的企业，仅有15家企业达到绿色公示要求，其中有104家企业上了红黑榜，上了黑名单的有23家企业。即达标的企业不足2％，上了红黑榜的有问题的企业却占到了9％以上。我们通过大学生假期社会实践活动的调查也发现，一些小企业生产中对周边环境的污染较大，却依然在那里不受约束地生产。这说明产生污染的源头的管控情况不容乐观，尚需全面加强控制。同时还说明仅仅由企业自觉报告的运行机制不符合我国国情。急需在基层单位实行强制性的、普遍向有关部门报告的环境保护情况报告制度，提高我国环境保护和环境管理反应的及时性、参与的普遍性、控制的广泛性。

（四）环境报告在全民环境保护活动中的地位重要

环境会计报告可以成为我国政府加强环境管理的特殊手段。尽管政府对经济的控制范围存在争议，但是政府对经济的控制包括对环境的管控却是没有争议的。提供保护环境的公共品是政府的重要职能。我国是社会主义市场经济国家，但同时也应该向发达国家中强调政府宏观管理的国度学习。发挥宏观管理职能加强环境管理可以成为我国政府的优势。环境管理的决策、规划、检查、执法等需要环境会计报告的技术支持。加强控制外部性的能力建设，推动我国环境保护与环境管理健康发展，也需要使用环境会计报告作为政府了解全社会环境保护和环境管理具体情况的手段。通过政府进行全民动员在我国有长期的社会实践基础，使用普遍编制的环境会计报告，全面监督环境保护效果具有可行性，可以形成环境管理的重要基础。因此，与前述几个发达国家环境会计报告具有引导企业环境保护活动的地位相比，我国环境会计报告可以在推动环境保护活动中具有更重要的地位。

环境会计报告可以成为进行环境信息报告的高级工具。环境保护与环境管理需要进行投资和发生费用支出。在微观的环境保护活动中，防止环境污染需要开支成本、费用，防止环境被破坏需要进行投资、发生相应的成本费用，及时进行环境优化将发生成本费用，不及时进行环境保护将发生环境负债，进行环境管理需要发生费用，有效的环境管理能够产生收益，环境管理失误也会引发环境损失、产生环境负债。进行宏观的环境保护需要进行环境投资、发生环境维护费用，进行宏观环境管理需要发生环境管理费用，对各企业单位进行环境保护激励需要政府税收减免，等等。可见，环境保护和环境管理不仅是经济社会发展的重要内容，植根于微观领域和宏观领域，还随时随地处于各单位会计核算的反映、控制范围内，也与财政、税收等宏观经济活动紧密联系。因此，使用广义的环境会计报告作为报告手段，将基层单位的环境保护信息深入地、详细地汇报到环境管理部门，比概括性地进行环境信息报告的技术含量更大，发挥的作用将更大。

环境会计报告是微观的环境保护活动及环境管理工作向宏观的环境保护和环境管理进行沟通的桥梁。我们保护环境的具体活动分布在社会各方面、各环节。政府的环境管理能够将全社会各方面、各环节的环境保护努力拧成一股绳。在这个将环境保护努力拧成一股绳的过程中，环境会计报告就是这个过程中企业等基层单位向政府环境管理职能部门汇报的桥梁，同时也是政府环境管理职能部门了解全社会环境保护活动和环境管理工作的桥梁。

环境会计报告是开展微观环境保护活动需要使用的统一量具。在我国环境保护活动逐步深入开展，全社会努力追求环境保护效果的大背景下，急需基层单位环境信息反馈的统一载体。会计的确认、计量不仅能提高环境信息披露的质量，发挥会计核算在每一个单位普遍存在的优势，扩展编制报告单位的范围；还可发挥会计核算在各单位都实行定期汇报的优势，建立、健全环境保护信息定期汇报制度；而且会计核算的货币计量具有统一性的特点，便于在全国范围内进行的以信息系统支持的实行定期汇报制度的环境保护信息报告具有可比性。

（五）环境报告是国家加强宏观环境管理的重要抓手

我国的环境保护和环境管理工作急需转变观念。不仅应加大宏观的、中观的环境管理力度，同时还应加大环境保护基层单位汇报情况的力度。不仅要学习国外用环境会计报告引导企业环境保护的经验，同时应当抛弃国外广义的环境会计报告规范不具有强制性的弊端，结合我国环境保护和环境管理实际进行自主创新，进一步提升环境会计报告的地位，制定环境会计报告准则，建设、完善中国的环境会计报告制度，广泛地开展环境会计报告活动。为此还必须特别做好以下两方面工作：

1.扩大环境保护汇报单位范围

扩大进行环境保护汇报单位的范围有两个层面的内容。其一，是将企业自由报告改革为企业必须报告，大面积扩大进行环境会计报告的企业的范围。大企业应当对环境保护作出较大贡献，小企业的环境保护工作也不能忽视。目前有许多小企业对环境的污染还相当严重。对大企业、小企业都加强环境保护和环境管理的监督有助于优胜劣汰，落实环境保护宏观规划，推动落实环境保护责任，提高环境管理质量。其二，是建立一个企业单位、事业单位等均向宏观环境管理部门报送环境会计报告，宏观环境保护与管理部门引导微观的各单位的环境保护活动的控制体系。事业单位也有环境保护任务，像医院等事业单位的环境保护任务还特别重。扩大环境保护汇报单位范围是推动微观的环境保护活动更广泛地开展，使宏观的环境管理工作更为有效的重要措施，将有力地推动中国的环境会计报告制度取得成效。

2.加强环境保护汇报制度

我国目前还是发展中国家，急需加大环境保护和环境管理的力度。升级环境保护信息的报告水平，对作为企业会计报告组成部分的企业报告或企业社会责任报告进行升级，将一般环境信息报告深化到对环境保护成本费用、环境负债和环境保护效果等进行会计确认、计量、报告，提升环境保护信息质量，为环境管理的考核、监督奠定坚实基础。当然，对小企业可以采取灵活方式，允许其在使用广义的环境会计报告即企业社会责任报告和直接使用环境会计报告中间选择。形成大企业逐步过渡到使用《环境会计报告准则》，小企业逐步使用并最终继续使用《企业环境报告书编制导则》的不断进步同时并存新格局。

为了及时形成大企业实施环境会计核算，进行环境会计报告的设想，有关部门必须及时研究并制定《环境会计报告准则》。最后逐步过渡到企业普遍使用环境会计报告并且有《环境会计报告准则》规范使用。