德国的环境保护

今年11月，我随国家环保总局组织的中国环境保护访问团，访问考察了德国、意大利。

德国是一个发达的工业国家，它的环境保护工作实际上经历了“先污染、后治理、再预防”三个阶段。60年代以来，随着经济快速发展，土壤、水、空气的严重污染，环境状况日趋恶化，生物多样性急剧减少，德国政府和人民意识到了环境问题的严重性，从而多管齐下，治理和改善环境，并下大力气预防新污染产生，形成了一个颇有特色的环境管理模式。

一是完善的环保法律体系。20世纪70年代以来，德国先后制定了一系列环保法律法规，主要有《垃圾处理法》、《控制大气排放法》、《控制水污染防治法》、《控制燃烧污染法》、《循环经济和废料法》、《农业和自然保护法》。1994年德国在宪法中增加了20条A款，即“国家要本着对后代负责的精神，保护自然的生存基本条件”。目前，德国大约有8000部联邦和州的环保法律法规。这些法律大致分为三个层次，即国际法(包括欧盟)——联邦法——地方法。在德国，联邦和地方都有立法权，但分工很明确，一种是只有联邦可以立法，如核能安全;一种是联邦和州都可以立法，但联邦立法优先，如水域保护、自然保护等;一种是只有州立法(含州以下地方政府)。联邦立法一般为“框架立法”，州立法不仅对“框架立法”进行细化充实并负责执法，还有完全的地方立法。执法则由州及州以下环保局负责。

二是健全的行政管理体制。德国的环保行政管理体制十分健全，也是非常庞大的。联邦政府环保部内设环保局1000人、自然保护局248人、辐射安全局585人。环保局负责空气保护、土壤保护、垃圾废物管理、水域保护和涉及人身安全的食物管理等业务。各州有相似的部门，比如萨克森州原有环保部，1998年政府机构精简为8个部，环保部与农业部合并为环保与农业部，负责环保、农业和林业方面的业务。其中，环保方面的职责包括水域管理和水质保护、垃圾处理与土壤保护、洁净空气和保护自然界。州以下的行政区、市、县等地方政府，都有环境保护方面的管理机构和人员。比如法兰克福市环保局成立于1989年，编制110人，他们的工作包括预防、监督、咨询三个方面，预防就是防治产生环境负担;监督就是对发生的问题进行监督;咨询就是与公众沟通，动员公众参与。他们认为三个工作领域中，预防和咨询是最重要的，即公众参与、防治污染负担产生是环保工作的重中之重。

三是明确的政策导向和市场化运营机制。德国环境保护的政策导向十分明确，比如政府为了减少污染，大力推广太阳能和风能等洁净能源，每度电上网补助99芬尼直至企业完全收回成本。对汽油和其他电能则相应收取一定数量的生态税。城市垃圾处理、污水处理实行市场化运营，一般都是政府投资建厂，交由股份公司运营，运行费用由用户(含市民)分摊。政府确定收费价格，不补助费用。工业污水由企业预处理后排入城市集中污水处理厂统一处理，若企业预处理达不到标准则要处罚，达标后排入集中处理厂处理，也要承担相应的处理费用。市民交纳污水处理费的标准由污水处理实际费用确定，比如达姆斯塔特市的居民用水费为3．9马克/米3，排水费为8．2马克/米3;法兰克福市用水费为3马克/米3，排水费为4马克/米3。

德国人认为垃圾是放错了地方的资源，因此，他们下大力气推广垃圾分类处理。波恩市政府认为，政府有义务向企业和居民介绍避免垃圾产生的情况，并决定每5万人设一个环保顾问，负责挨门逐户向企业和居民宣传垃圾分类相关知识。对可循环利用的垃圾，如纸张、废塑料、包装材料(不含纸张和玻璃)、废玻璃、家具(含家用电器)、剩饭、花园垃圾等，实行分类后送到指定地方，由政府定点统收，居民也可以打电话要求政府派人来收。这些垃圾若分类则不收费，若不分类则要收费。不可循环利用的垃圾，由居民按人数确定垃圾桶的容积(一般为黑色垃圾桶)实行收费，收费数额按照垃圾清运、宣传、焚烧等全部实际费用予以确定，一般为50马克/年·人。这一措施有效推广了垃圾分类，减少了垃圾产生量。对剩余垃圾一般予以焚烧，焚烧的热量用来发电、供热，废渣用来建筑、修路。

四是较高的公众环保意识和参与程度。德国的环境优美、空气清洁、水域清澈，固然与它的经济实力强、基础设施完善有关，但德国人“保护环境，人人有责”和“从我做起”的意识很强也是一个重要原因。法兰克福机场是国际上最为繁忙的机场之一，也是法兰克福市的重要财政来源，急需扩建，但机场扩建带来的噪声污染等环境问题很难解决，市民的赞成度很低。为此，市政府花了较长时间向市民宣传机场扩建的必要性和可行性，至今仍未获得市民的广泛认可，工程不能上马。在德国车站、码头、机场等公共场所，很难看到随地吐痰和乱扔垃圾的现象。德国同行把这一结果归结于各级环保部门工作的准确定位，即坚持不懈地动员公众参与，预防污染产生是做好环保工作的根本所在。

中德两国国体不同，国情差异大，但就环境保护而言，我们面临的情况同德国七十年代相似，即工业化、城市化水平达到了相当水平，环境污染比较严重。我们不能照搬德国的做法，但有些东西可以借鉴。比如，进一步完善环境法律法规，增加可操作性，让环保法律渗透到经济法律和人们的日常生活中。加强环保机构和队伍的建设，特别是加强基层环保机构和队伍建设，强化其预防、监督和宣传职能。引进市场化机制，开征垃圾处理费和污水处理费，落实污染者付费原则，减轻财政负担。提高排污费征收标准，实行总量收费，推动企业治污。落实公众环境质量知情权，普及环保知识，提高公众环保意识，增加公众参与度。

(本文为2001年《陕西环境》约稿，原名《访徳随笔》，本次有修改)